Энергетическое право. Учебник для подготовки кадров высшей квалификации

Глава 3. Проблемы правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики

182Романова В.В. Энергетическое право

§1. Стратегические цели, задачи и направления государственного регулирования, управления,

контроля (надзора) в сфере энергетики

Правовое регулирование публично-правовых отношений в сфере энергетики продолжает активно развиваться, учитывая современные задачи и вызовы.

Для правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики присущи особенности, которые характеры в том числе для субъектного состава. Особыми публичными полномочиями в сфере энергетики наделена Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Ассоциация «НП «Совет рынка».

Государственное регулирование, управление, контроль охватывают все группы частноправовых отношений, входящих в предмет энергетического права, в том числе отношения по добыче, производству, поставке, транспортировке, передаче, хранению энергетических ресурсов, строительству энергетических объектов.

Основные направления государственного регулирования в сфере энергетики включают в том числе:

—государственного регулирования порядка поиска и добычи энергетических ресурсов;

—налоговое регулирование;

—государственное регулирование в области антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетическо-

Глава 3. Проблемы правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики 183

го комплекса, в том числе на стадии проектирования и строительства энергетических объектов;

—государственное регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

—государственное регулирование промышленной безопасности объектов топливно-энергетическое комплекса, в том числе на стадиях проектирования и строительства энергетических объектов;

—государственное регулирование цен (тарифов) в сфере энергетики;

—антимонопольное регулирование в сфере энергетики;

—таможенное регулирование.

Наиболее усилено государственное регулирование в таких отраслях, как электроэнергетика, газовая, атомная, тепловая отрасли. Для нефтяной и угольной отраслей государственное регулирование на сегодняшний день менее детализировано.

По указанным выше направлениям на уровне законодательных, подзаконных нормативных правовых актов установлены требования, соблюдение которых проверяется уполномоченными органами, организациями при осуществлении государственного контроля (надзора).

Основные направления государственного контроля (надзора) в сфере энергетики включают в том числе:

—федеральный государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетическо- го комплекса;

—федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности в части, касающейся инфраструктуры и объектов топливно-энергетического комплекса;

—государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр — государственный геологический надзор;

—государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами — государственный горный надзор;

184Романова В.В. Энергетическое право

—налоговый контроль за налогоплательщиками налога на добычу полезных ископаемых; налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья;

—государственный контроль (надзор) в отнесенных законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сферах энергетики;

—антимонопольный контроль в сфере энергетики;

—государственный контроль (надзор) за регулируемыми государством ценами (тарифами) в сфере энергетики;

—федеральный государственный энергетический надзор;

—федеральный государственный надзора в области использования атомной энергии;

—таможенный контроль.

Следует отметить, что многие аспекты государственного регулирования, управления и контроля становятся предметом правовых исследований1.

В документах стратегического планирования уделяется много внимания вопросам государственного регулирования, управления, контроля (надзора). Согласно Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации к основным направлениям деятельности по обеспечению энергетической безопасности отнесено совершенствование государственного управления в области обеспечения энергетической безопасности. Выделенные задачи по совершенствованию государственного управления в области обеспечения энергетической безопасности включают в том числе:

— совершенствование нормативно-правовой базы по вопросам обеспечения безопасного, надежного и устойчивого функционирования инфраструктуры и объектов энергетики;

1См., напр.: Лисицын-Светланов А.Г. Параметры правовой политики в сфере энергетики // Правовой энергетический форум. 2020. № 2. С. 7–15; Клеандров М.И. О правовом обеспечении деятельности ТЭК в экстремальных условиях: общие подходы (на примере коронавирусной пандемии) // Правовой энергетический форум. 2020. № 4. С. 13–21; Романова В.В. Актуальные задачи правового обеспечения энергетической безопасности // Правовой энергетический форум.2019. № 3. С. 11–15.

Глава 3. Проблемы правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики 185

—создание системы управления рисками в области энергетической безопасности;

—обеспечение стабильности налоговой политики и нор- мативно-правового регулирования в сфере энергетики, способствующей оптимизации финансовой нагрузки на организации топливно-энергетического комплекса и привлечению в них инвестиций;

—долгосрочное и сбалансированное регулирование цен (тарифов) на товары и услуги субъектов естественных монополий и субъектов, осуществляющих регулируемые виды деятельности;

—совершенствование ценовой политики в сфере энергетики на внутреннем рынке и планомерный переход к рыночным механизмам ценообразования в этой сфере с учетом социальной ответственности организаций топливно-энерге- тического комплекса;

—развитие конкуренции в отраслях топливно-энергетиче- ского комплекса на внутреннем рынке;

—осуществление федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов то- пливно-энергетического комплекса, защита объектов то- пливно-энергетического комплекса (в том числе объектов критической информационной инфраструктуры) от совершения актов незаконного вмешательства;

—внедрение новой модели государственного регулирования

вобласти промышленной безопасности с учетом степени риска возникновения аварий и масштаба их возможных последствий;

—повышение эффективности федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в части, касающейся инфраструктуры и объектов топливно-энерге- тического комплекса, сокращение количества бесхозяйных объектов и совершенствование правовых механизмов привлечения к ответственности за нарушение требований промышленной безопасности;

—стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности экономики.

186 Романова В.В. Энергетическое право

Актуальность выделенных задач сомнений не вызывает. Все они отвечают принципам энергетического права, их решение направлено на обеспечение стабильности энергетического правопорядка.

Среди стратегических задач выделяется необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования по вопросам обеспечения безопасного, надежного и устойчивого функционирования инфраструктуры и объектов энергетики.

Указанные в Доктрине энергетической безопасности положения получили последующую реализацию в Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года (далее по тексту — Энергетическая стратегия). В преамбуле Энергетической стратегии указывается, что положения Доктрины энергетической безопасности являются неотъемлемой частью настоящей Стратегии.

В Энергетической стратегии выделены приоритеты государственной энергетической политики, к которым отнесены:

—гарантированное обеспечение энергетической безопасности страны в целом и на уровне субъектов Российской Федерации, в особенности расположенных на геостратегических территориях;

—первоочередное удовлетворение внутреннего спроса на продукцию и услуги в сфере энергетики;

—переход к экологически чистой и ресурсосберегающей энергетике;

—развитие конкуренции в конкурентных видах деятельности топливно-энергетического комплекса на внутреннем рынке;

—рациональное природопользование и энергетическая эффективность;

—максимально возможное использование оборудования, имеющего подтверждение производства на территории Российской Федерации;

—повышение результативности и эффективности всех уровней управления в отраслях топливно-энергетического комплекса;

Глава 3. Проблемы правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики 187

—максимальное использование преимуществ централизованных систем энергоснабжения.

Реализация пространственных приоритетов государственной энергетической политики предполагает:

—согласование с решением стратегических общегосударственных задач рационального размещения производительных сил, комплексного развития территорий и надежного обеспечения национальной энергетической безопасности;

—реализацию решений по экономической интеграции

врамках Евразийского экономического союза и участию Российской Федерации в других международных объединениях;

—повышение устойчивости и надежности энергоснабжения макрорегионов с максимальным, экономически эффективным использованием местных энергетических ресурсов, возобновляемых источников энергии и распределенной генерации;

—гарантированное обеспечение энергетической безопасности Калининградской области, Республики Крым, города федерального значения Севастополь, а также развитие энергетической инфраструктуры, обеспечивающей опережающее социально-экономическое развитие Дальнево- сточногофедеральногоокруга,Северо-Кавказскогофедераль- ного округа и освоение Арктической зоны Российской Федерации;

—первоочередное обеспечение энерго-, газо-, электроснабжением земельных участков, вовлекаемых в оборот для жилищного строительства, в рамках реализации национальных проектов и национальных программ;

—существенное увеличение добычи и углубление переработки всех видов энергетических ресурсов в Арктической зоне Российской Федерации, Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, развитие производства транспортабельной энергоемкой продукции высоких уровней передела и соответствующей транспортной и социальной инфраструктуры.

188Романова В.В. Энергетическое право

Кзадачам по совершенствованию государственного управления отраслями топливно-энергетического комплекса в соответствии с Энергетической стратегией относятся:

— оптимизация и обеспечение предсказуемости налогообложения и тарифообразования в отраслях топливно-энерге- тического комплекса;

— развитие конкуренции и рыночных отношений в сфере энергетики;

— повышение инвестиционной активности в отраслях топливно-энергетического комплекса;

— обеспечение государственной, общественной и информационной безопасности в сфере энергетики;

— обеспечение промышленной безопасности на объектах топливно-энергетического комплекса;

— обеспечение охраны труда в отраслях топливно-энерге- тического комплекса.

В Энергетической стратегии предусматриваются комплексы ключевых мер, направленных на решение предусмотренных задач развития топливно-энергетического комплекса по направлениям, которые необходимо реализовать в топливно-энергетическом комплексе в целом, а также по отдельным отраслям энергетики.

Остановимся прежде всего на закрепленных в Энергетической стратегии комплексах ключевых мер по отдельным направлениям, которые необходимо реализовать в топливноэнергетическом комплексе в целом подробнее.

Так, согласно Энергетической стратегии в комплекс ключевых мер, обеспечивающих решение задачи развития энергосбережения и повышения энергоэффективности, включены в том числе:

— совершенствование нормативно-правовой базы, включая введение запрета на производство и использование энергетически неэффективной техники, оборудования, зданий, технологических процессов;

— налоговое и неналоговое стимулирование использования организациями топливно-энергетического комплекса наилучших доступных технологий;

Глава 3. Проблемы правового регулирования публично-правовых отношений в сфере энергетики 189

—совершенствование нормативно-правовой базы рынка энергосервисных услуг;

—обмен опытом и распространение лучших практик энергосбережения и повышения энергетической эффективности в отраслях топливно-энергетического комплекса.

Важным следствием политики энергосбережения станет также существенное сдерживание роста эмиссии парниковых газов и сокращение организациями топливно-энергетическо- го комплекса вредных выбросов в окружающую среду.

Комплекс ключевых мер, направленных на решение задачи обеспечения промышленной безопасности на объектах то- пливно-энергетического комплекса, включает:

—разработку и внедрение новой модели государственного регулирования в области промышленной безопасности с учетом степени риска возникновения аварий и масштаба их возможных последствий;

—повышение эффективности федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в части, касающейся инфраструктуры и объектов топливно-энергети- ческого комплекса;

—сокращение количества бесхозяйных объектов топлив- но-энергетического комплекса;

—совершенствование правовых механизмов привлечения

кответственности за нарушение требований промышленной безопасности.

Комплекс ключевых мер, направленных на решение задачи оптимизации и обеспечения предсказуемости налогообложения и тарифообразования в отраслях топливно-энергети- ческого комплекса, включает:

—законодательное закрепление принципа долгосрочного (не менее 5 лет) неувеличения уровня фискальной нагрузки, включающей налоговые и неналоговые платежи, в отраслях топливно-энергетического комплекса, предусматривающее введение новых платежей только взамен действующих с сохранением или снижением общего уровня фискальной нагрузки;

190Романова В.В. Энергетическое право

—законодательное закрепление основ государственного регулирования цен (тарифов), предусматривающее долгосрочное (не менее 5 лет) тарифообразование;

—законодательное закрепление возможности регулирования на основе соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности с закреплением в таком соглашении долгосрочной цены (тарифа) на срок не менее 5 лет;

—внедрение метода эталонных расходов (бенчмаркинга) в сфере регулирования тарифов на услуги энергетической инфраструктуры;

—повышение прозрачности и публичности процессов тарифообразования в сфере энергетики.

Изучение положений документов Стратегического планирования в сфере энергетики необходимо для понимания тенденций развития нормативно-правового регулирования в сфере энергетики, а применительно к данной теме, также и тенденций совершенствования государственного управления, регулирования, контроля (надзора).

Среди современных прорывных направлений дальнейшего развития энергетического сектора, связанного с переходом энергетики на новый технологический уровень

исоответственно требующих совершенствования подходов государственного регулирования, развития нормативной правовой базы, можно выделить в том числе следующие:

1) правовое обеспечение реализации задач по ограничению выбросов парниковых газов;

2) правовое обеспечение использования водородной энергетики;

3) правовое обеспечение использования возобновляемых источников энергии;

4) правовое обеспечение газификации.

Остановимся на текущем состоянии и задачах развития правового обеспечения данных направлений подробнее.

(1) Обеспечение задач Парижского соглашения по климату обусловливает необходимость рассматривать различные