Экономические основы социальной работы. Учебное пособие
.pdfОтносительная черта формирует показатели бедности, которые нечувствительныкобщемублагосостоянию: онизависяттолькоот распределениядоходов(потребления), нонеотуровнядоходов(потребления). Если в отдельно взятой стране потребление всех граждан удвоится, бедность останется неизменной. Зависимость от распределения также означает, что:
—если бедные становятся еще беднее (при неизменном положенииостальныхкатегорийнаселения), средниеилимедианныедоходы(потребление) сокращаются, значениечертыбедности снижается, снижаются и показатели бедности;
—если богатые богатеют (положение остальных не меняется), средние или медианные доходы (потребление) растут, значение черты бедности растет, показатели бедности возрас-
тают.
Абсолютная черта (линия) бедности устанавливается как аб-
солютный уровень, ниже которого потребление считается недостаточным для обеспечения минимального приемлемого уровня благосостояния.
Абсолютная черта бедности обычно предпочтительна для выявления тех, кто «абсолютно» нуждается в поддержке государства. Она, как правило, применяется в странах с низким или средним уровнем доходов.
Абсолютная черта бедности принципиально важна для сравнения уровней бедности в разных странах/регионах или во времени, так как обеспечивает применение одних и тех же нормативов.
Для проведения межстрановых и межвременных сравнений уровней бедности, а также для оценки результатов по искоренению бедностиВсемирныйбанк(The World Bank), вчастности, применяет следующие абсолютные линии бедности:
—абсолютная черта бедности, равная 1 долл. США в день на человека по паритету покупательной способности (ППС). По современным оценкам, 1200 млн чел. во всем мире являются бедными по этому стандарту (крайняя нищета);
—абсолютная черта бедности, равная 2 долл. США в день на человека по ППС. По современным оценкам, свыше 2 млрд чел. во всем мире являются бедными по этому стандарту (нищета).
-31-
В Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (с изм. от 27 мая 2000 г.) абсолютная черта (линия) бедности (малоимущности) устанавливается как величина прожиточного минимума, представляющего собой стоимостную оценку минимального набора продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, а также обязательные платежи и сборы.
Еслиговоритьобобъективныхпричинахбедности, тоихсутьпрежде всего в слабости, малоэффективности реального сектора экономики, низкой конкурентоспособности многих производств, невысокой производительности труда, доминировании низкооплачиваемых рабочих мест и дефицита специалистов высокой квалификации. Низкая заработная плата и слабая мотивация труда стали тормозом соци- ально-экономическогоразвития. ОплататрудавРоссиивбольшинстве отраслей экономики мало связана со сложностью, уровнем квалификацииистажемработыи, посутидела, представляетсобойсвоеобразноесоциальноепособие. Разрыввоплатетрударуководителейирядовыхработников, пооценкамэкспертов, составляетмногиедесяткираз.
Низкая производительность труда в стране — это не следствие «русской лени», а устаревшая техническая база большинства промышленных предприятий, низкого качества рабочих мест, три четверти которых не требуют высокопрофессиональной подготовки работников. Производительностьтрудавстранев5–6 разниже, чем в США, но оплата труда в России ниже в 15 и более раз. По оценкам экспертов, на Западе доля зарплаты в стоимости продукции составляет около 50%, а в России — 10%.
Выделяют три группы бедного населения:
1.Семьи с работниками, имеющими низкий уровень опла-
ты труда (характерно для России, для работников бюджетной сферы, «новые бедные», экономическая бедность).
2.Одинокие пенсионеры с иждивенцами (пенсия составляет
30% от ЗП в среднем по России).
3.Традиционные бедные (характерны для всех стран — не-
полные многодетные семьи, семьи с инвалидами и др.). Многие эксперты связывают борьбу с бедностью с усилением социальной защиты населения. Действительно, в социальной защите
-32-
объективно нуждаются дети, инвалиды, многодетные семьи, пенсионеры. Носредибедныхроссияногромноеколичествотрудоспособного занятого населенияактивной возрастнойгруппы. Сложившая-
ся в стране модель бедности является прежде всего результатом низкого уровня доходов от занятости. Факторы, связанные с край-
не неудовлетворительной ситуацией на рынке труда, низким качеством рабочих мест, являются доминирующими среди дифференциации семей по статусу бедности. Хронические очаги бедности сформировались в бюджетной сфере и в ряде стагнирующих отраслей промышленности. В таких отраслях, как сельское хозяйство, здравоохранение, образованиеикультура, более65% работниковполучают зарплату ниже уровня прожиточного минимума.
Всвязи с этим необходимо обратить первоочередное внимание на проблемуработающихбедных. Однаизотличительныхчертпрофиля бедности в России — большая доля работающих бедных, более 40%. Особенноостростоитпроблемабедностиинтеллектуальнойэлиты.
Втерриториальномпланебедность— этопреждевсегосельская бедность. Причем разрыв между городской и сельской бедностью постоянно растет, поскольку на селе ее уровень выше, а динамика сокращения ниже, чем в городских поселениях.
Профиль бедности имеет четко выраженный региональный рисунок. Регионы, ориентированные на внутренний рынок, подверглись наибольшему экономическому спаду и соответственно не обладают пока достаточными возможностями для динамичного сокращения бедности, роста качества жизни населения. Эти регионы составляют до 70% всех субъектов Российской Федерации, и в нихпроживаютдветретинаселения. АврядереспубликСеверного Кавказа, в отдельных небольших по численности своего населения автономных образованиях или регионах с недиверсифицированной экономикой, таких, например, как Ивановская область, более половины населения считается бедными.
Что касается мероприятий по выходу из бедности, то они различны для различных групп бедного населения.
Для трудоспособных граждан, которые по разным причинам имеют низкие доходы и не могут обеспечить себе и членам своей семьи минимальные жизненные стандарты, это могли бы быть следующие меры:
-33-
—доведение минимальной оплаты труда до прожиточного минимума, повышениедоходовзанятыхвсоциальномсектореи многократноеувеличениеоплатыработниковинтеллектуального труда;
—формированиеусловий, позволяющихэкономическиактивной части населения легально зарабатывать денежные средства;
—повышениеэффективностирегулированияоплатытрудаработников, финансируемыхидотируемыхзасчетсредствбюджета;
—содействие росту доходов населения, занятого в сфере малого и среднего бизнеса.
В отношении второй группы бедных — нетрудоспособных инвалидов, одиноких пожилых людей и т.п. — целесообразно:
—создавать местные реестры людей, нуждающихся в государственной социальной помощи;
—на базе этих реестров оказывать персонифицированную помощь, прежде всего предоставлением за счет местных источ-
ников натуральных услуг.
Одним из путей преодоления бедности в Российской Федерации является адресная социальная помощь социально уязвимым слоям населения.
Федеральный закон «О государственной социальной помощи» 1999 г. № 178-ФЗ предполагает отказ от категорийного принципа назначенияпособийпонуждаемости, заменяяегоадресным: выявление малоимущих, которыепонезависящимотнихпричинамимеютсреднедушевой доход (СДД) ниже ПМ субъекта Российской Федерации.
Результатом осуществления процедур проверки нуждаемости должно стать не только определение совокупности семей, которым положено пособие по нуждаемости, а ранжирование семей, подавшихзаявлениянаэтопособие, постепениихнуждаемостивсоциальной помощи. Соблюдение данного принципа помогает решить проблему, связанную с ограниченностью возможностей бюджетов программ адресной социальной помощи в регионах.
Государственная социальная помощь — предоставление ма-
лоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанных в законе, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
-34-
Социальноепособие— безвозмездноепредоставлениегражданам определенной денежной суммы за счет средств соответствующих бюджетов.
Субсидия — имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг.
Набор социальных услуг — перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан в соответствии с законом.
Государственная социальная помощь оказывается в целях:
1)поддержания уровня жизни малоимущих семей (одиноко проживающих граждан), среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ;
2)адресного использования бюджетных средств;
3)усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;
4)создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг;
5)снижения уровня социального неравенства;
6)повышения доходов населения.
Кполномочиям Российской Федерации относится принятие законов в области государственной социальной помощи, разработка федеральных программ, установление видов государственной социальной помощи. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится принятие законов, определяющих размер, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, а также оказание (предоставление) государственной социальной помощи.
Часть 1 закона, которая называется «ГСП, оказываемая в виде предоставлениягражданамнаборасоциальныхуслуг», былавве-
денавзаконв2005 г. Онавыявляетнафедеральномуровнекатегории граждан, которымпредоставляетсяопределенныйнаборсоциальных услуг. К таким категориям, федеральным льготникам, относятся:
1)инвалиды войны;
2)участники ВОВ;
3)ветераны боевых действий;
-35-
4)военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее 6 месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;
5)лица, награжденныезнаком«ЖителюблокадногоЛенинграда»;
6)лица, работавшиевпериодВОВнаобъектахпротивовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированныхвначалеВОВвпортахдругихгосударств;
7)члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участниковВОВиветерановбоевыхдействий, членысемейпогибших в ВОВ лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц г. Ленинграда;
8)инвалиды;
9)дети-инвалиды.
Перечисленным категориям граждан предоставляется следую-
щий набор социальных услуг:
1)дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе предусматривающая обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача, предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторнокурортное лечение;
2)бесплатныйпроезднапригородномжелезнодорожномтранспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Периодомпредоставлениягражданамсоциальныхуслугявляется календарный год. Гражданин может отказаться от их получения, обратившись с заявлением в территориальный орган Пенсионного фонда РФ, осуществляющий ему ежемесячную денежную выплату.
-36-
Допускается отказ от получения набора социальных услуг полностью или частично. Заявление об отказе подается в срок до 1 октября текущего года.
В целях обеспечения реализации прав граждан на получение ежемесячныхденежныхвыплат(ЕДВ), социальныхуслугосуществляется ведение федерального регистра лиц.
Часть 2 закона посвящена собственно государственной социальной помощи (ГСП). Получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют СДД ниже величины ПМ, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
ГСП оказывается за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, назначается органом социальной защиты населения по месту жительства либо по месту пребывания малоимущей семьи.
ГСП назначается на основании заявления гражданина в письменной форме от себя лично или от имени своей семьи, с указанием сведений о составе семьи, доходах, сведений о получении ГСП в виде предоставления социальных услуг и принадлежащем ему имуществе на праве собственности.
Уведомление о назначении ГСП или об отказе в ее назначении должно быть направлено в письменной форме заявителю органом социальной защиты населения по месту жительства или по месту пребывания заявителя не позднее чем через 10 дней после обращения заявителя и представления им необходимых документов.
Размер ГСП определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. ГСП оказывается в виде:
—денежных выплат;
—натуральной помощи (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и др.).
ВсерегионыРоссиипоусловиямоказанияадреснойсоциальной поддержки делятся на три группы:
—регионы-доноры;
—регионы-реципиенты;
—регионы, отличающиеся особыми социально-экономически- ми условиями.
Каждой из этих групп присуща своя модель адресной социальной поддержкималоимущихслоевнаселения. Так, есливрегионах-
-37-
реципиентах целью программ адресной поддержки является оказаниепомощинаибеднейшимслоямсвыделениемнаиболеесоциально уязвимых категорий граждан, то первая и третья группы регионов могут поставить цель оказания поддержки всем малоимущим семьям, имея реальную возможность повышения доходов малоимущего населения до прожиточного минимума или до гарантированногодушевогодоходасучетомимеющихсябюджетныхсредств.
Нуждаемость является критерием оказания адресной социальной поддержки и оценивается в каждой группе по-разному. В реги- онах-реципиентах при назначении пособия учитывается не только то, что среднедушевой доход семьи ниже установленного регионального прожиточного минимума, но и формируется жесткая схема как можно более полного учета доходов от имущества. Таким образом, осуществляется адресная социальная поддержка малоимущих семей, находящихся в состоянии застойной бедности, в составе которых есть представители социально уязвимых категорий населения. Предусматривается целевой характер помощи (на конкретные потребности, нужды).
В регионах первого и третьего типов, как правило, осуществляется адресная социальная поддержка более широких слоев населения, предоставляются повышенные гарантии его малоимущим слоям, производится менее жесткий учет среднедушевых доходов. В таких регионах, особенно в тех, где сложилась высокая дифференциация населения по душевым доходам, целью адресной социальной поддержки является не только формирование у малоимущихминимальныхгарантированныхдоходов, ноиихподтягивание вслед за изменением среднего уровня жизни. Здесь актуальной является реализация концепции относительной бедности.
В нашей стране с ее огромными межрегиональными различиями целесообразно реализовывать несколько моделей адресной социальной поддержки малоимущего населения.
Очевидно, что все они должны исходить из следующих основных принципов эффективности.
1.Во главу угла необходимо ставить заявительный характер определениянуждаемостивсоциальнойподдержке. Государство взяло на себя обязательства оказания помощи не всем малоимущим, а лишь тем, кто заявил о нуждаемости в ней.
-38-
Пособия по нуждаемости целесообразно назначать на определенный срок, по истечении которого могут пересматриваться условия их установления и размеры.
2.Адресную социальную поддержку необходимо оказывать семьям с душевыми доходами ниже регионального прожиточного минимума. Согласно действующему законодательству право на получение государственной социальной помощи должна получать семья, среднедушевой доход которой ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. При ограниченности средств на адресную социальную поддержку целесообразно устанавливать так называемую административную границу бедности ниже регионального прожиточногоминимумаипроводитьпредварительныйотсевсемей, претендующих на пособие по нуждаемости. Это означает, что органами социальной защиты будут рассматриваться заявления о социальной поддержке только тех семей, у которых душевые доходы ниже уровня, соответствующего административной границе бедности.
Взависимости от особенностей регионов душевые доходы могут учитываться более или менее полно. В их состав, как правило, должны входить все текущие денежные доходы, а вклады в финансовую систему, денежная оценка натуральных поступлений, а также льгот, компенсаций и доходов от использования имущества могут не включаться или учитываться не по всему их перечню.
При прочих равных условиях чем меньшими средствами для поддержкирасполагаютрегиональные(муниципальные) бюджеты, тем полнее они должны учитывать доходы обратившихся за пособием по нуждаемости. Наиболее полная (жесткая) схема учета доходовпозволяетотсеиватьбольшепотенциальныхпретендентовна государственную помощь.
Дополнительнымкритериемприотсевесемей, претендующихна пособие, могбыстатьуровеньихпотребительскихрасходов. Расходысемейболееточноотражаютихпотребление, чемдоходы. Однакоточноучестьпотребительскиерасходыобратившихсязапособием по нуждаемости бывает сложно. Количество семей в регионах,
-39-
попадающих в сеть обследований их бюджетов, является незначительныминепозволяетприменитьэтоткритерийдлякаждойсемьи. На практике приходится определять не фактические, а так называемые потенциальные (вероятные) потребительские расходы обратившихся за пособием по нуждаемости.
3.Приоритет в назначении пособия по нуждаемости целесообразно отдавать семьям, имеющим в своем составе нетрудоспособных. При прочих равных условиях (и прежде всего в случаях одинакового количества и состава работающих) семьи с иждивенцами имеют более низкие душевые доходы и поэтому чаще попадают в неблагоприятные материальные условия.
4.Приоритет перед адресной социальной поддержкой необходимо отдавать повышению первичных доходов экономически активного населения и социальных выплат из государственных внебюджетных фондов. Государственная социальная помощь, как правило, должна предоставляться в тех случаях, когда принятые меры по трудоустройству, повышению оплаты труда, пенсионного обеспечения и других социальных выплат недостаточны для преодоления бедности. Из этого вытекает, что приоритетным направлением расходования средств на социальные нужды из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов должно стать повышение оплаты труда (доплат) бюджетникам, размеров пенсий (доплат к ним) и других социальных выплат.
5.Денежнуюгосударственнуюсоциальнуюпомощьнеобходимо сочетатьснатуральной. Этоимеетособоезначениедлятехсемей, гдевеликавероятностьнецелевогоиспользованияденежного пособия в связи с социально опасными отклонениями.
При всех названных выше условиях должны учитываться финансовые возможности региона. В зависимости от них будут корректироваться размеры гарантированного минимального дохода, сроки установления пособий, а также условия их назначения и размеры.
6.Адреснаясоциальнаяпомощьдолжнабытьдейственной. Это должно находить выражение в росте охвата нуждающихся, повышении покупательной способности душевых доходов
-40-