Финансовая безопасность. Монография

состоянием финансовых потоков участников экономических отношений1.

Ïðè ýòîì ïîä финансовыми потоками понимается оцененное в денежном выражении движение (изменение количества, стоимости, пропорций, перераспределение между любыми институциональными единицами экономики — секторами, хозяйствующими субъектами и др.) любых элементов государственного имущества или объектов государственных имущественных прав и, соответственно, любых источников их формирования (финансирования)2. В рамках такого подхода понятие финансовых потоков рассматривается шире, чем в традиционных представлениях.

В контексте финансовой безопасности под финансовыми потоками следует понимать движение финансовых средств, способное повлиять на стабильность деятельности субъектов экономики. К ним относят расчеты è платежи: наличные и безналичные, национальными денежными единицами, валютами других стран, ценными бумагами, различного рода финансовые вложения и операции, где финансовые ресурсы выступают как средства расчета и как товар.

1.2. qСБГПГЬЖ БТРЖЛУЬ ПВЖТРЖШЖОЙА ХЙОБОТПГПК ВЖИПРБТОПТУЙ ДПТФЕБСТУГБ

Принятие управленческих решений в области обеспечения финансовой безопасности государства — это сложный и многоаспектный процесс, в котором основную роль играют органы государственной власти. Этот процесс включает в себя следующие основные действия: сбор, регистрацию, обработку и обобщение информации о рисках и факторах, их образующих, поиск наиболее эффективного направления и объекта воздействия для минимизации негативных влияний на экономику государства, в том числе за счет принятия решений, закрепленных в нормативных правовых актах. Одним из основных элементов в управлении финансовыми рисками является управление экономическими системами путем установления норм и правил финансовых отношений в регламентирующих актах. Управление экономиче- скими системами осуществляется за счет регулирования норматив-

1Литвиненко А.Н., Феофилова Т.Ю., Воротнев А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 9.

2Бурцев В.В. Финансовая безопасность государства // Аудиторские ведомости. 2001. ¹ 8.

11

ными и правовыми актами. При этом условии такое управление будет действенным механизмом, способным решать поставленные задачи. Поэтому необходимо определить нормативно-правовое обеспечение финансовой безопасности в рамках экономической безопасности государства, которое складывается из двух составляющих: организационно-экономической и правовой.

Организационно-экономическое обеспечение финансовой безопасности представляет собой упорядоченную совокупность организационных решений и правил, регламентирующих как общую организацию мероприятий по защите финансовых интересов государства, так и создание и функционирование институтов по защите от негативного влияния финансовых рисков и предотвращению качественного перехода финансовых рисков в финансовые угрозы экономической безопасности государства.

Правовое обеспечение финансовой безопасности — узаконивание правил, мер ответственности и процессуальных процедур, направленных на предупреждение и сдерживание влияния финансовых рисков на экономическую безопасность государства. Таким образом, управление финансовой составляющей системы обеспечения экономической безопасности обеспечивается решениями, закрепленными в регулирующих актах, определяющими ее цели и задачи, функции и обязанности, инструменты, управляющие институты и др.

Детальная регламентация вопросов обеспечения финансовой безопасности выступает: (а) как важнейшее условие стабильного функционирования финансовой системы государства и качества действующего нормативного массива; (б) как непременное условие эффективного функционирования государственного механизма обеспечения финансовой безопасности1.

В исследуемой области обеспечения экономической безопасности особо следует выделить регулирование финансовых отношений, что обосновывается влиянием финансовых угроз и рисков на стабильность и возможность развития экономики государства, которые формируются, в том числе из противоречий, возникающих между участниками финансовых отношений.

Анализ нормативных правовых актов показывает, что в Российской Федерации нет четкой государственной стратегии по управлению финансовыми отношениями в системе обеспечения

1 Степанков Д.В. Государственно-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности (проблемы теории и практики): Автореф. дисс. ... канд. юр. наук. Н. Новгород. 2006. С. 10.

12

экономической безопасности, практически отсутствует определение в них роли и места финансовой безопасности страны1.

Если в основу классификации нормативных правовых актов, прямо или косвенно затрагивающих проблемы финансовой безопасности, положить уровень, на котором они были приняты, то получим следующую иерархию:

(1)международный уровень, представленный такими документами, как:

ξХартия экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.)2;

ξОсновы таможенного законодательства государств-участ- ников Содружества Независимых Государств (приняты Решением Совета глав государств СНГ от 10 февраля 1995 г.)3;

ξРешение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г. ¹ 112 «О приоритетных направлениях развития ЕврАзЭС на 2003—2006 ãîäû»4;

ξСтратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000—2010 годы) (Хельсинки, 22 октября 1999 г.)5;

(2)федеральный уровень, представленный такими документами, как:

ξПостановление Совета Федерации Федерального Собрания от 8 августа 1996 г. ¹ 327-СФ «О законодательном обеспечении экономической безопасности Российской Федерации»6;

ξПостановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 марта 1998 г. ¹ 2318-II

ГД «О преодолении кризиса в экономике Российской

1Литвиненко А.Н., Феофилова Т.Ю., Воротнев А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 14—15.

2Хартия экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.) // Справочная правовая система «Консультант плюс».

3Основы таможенного законодательства государств-участников Содружества Независимых Государств (приняты Решением Совета глав государств СНГ от

10февраля 1995 г.) // Справочная правовая система «Консультант плюс».

4Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 г. ¹ 112 «О приоритетных направлениях развития ЕврАзЭС на 2003—2006 годы» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

5Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000—2010 годы) (Хельсинки, 22 октября 1999 г.) // Справочная правовая система «Консультант плюс».

6Постановление Совета Федерации Федерального Собрания от 8 августа 1996 г. ¹ 327-СФ «О законодательном обеспечении экономической безопасности Российской Федерации» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

13

Федерации и стратегии экономической безопасности государства»1;

ξПостановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 декабря 1998 г. ¹ 3346-II ГД «О деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации в сфере обеспечения экономиче- ской безопасности Российской Федерации»2;

ξУказ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. ¹ 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 10 января 2000 г.)3;

ξУказ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. ¹ 608 «О Государственной стратегии экономиче- ской безопасности Российской Федерации (Основные положения)»4;

ξПостановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. ¹ 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения), одобренное Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. ¹ 608»5;

(3) ведомственный уровень, представленный документами: ξ Концепция внешней политики Российской Федерации6;

1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 марта 1998 г. ¹ 2318-II ГД «О преодолении кризиса в экономике Российской Федерации и стратегии экономической безопасности государства» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

2 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 декабря 1998 г. ¹ 3346-II ГД «О деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации в сфере обеспечения экономиче- ской безопасности Российской Федерации» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

3Óêàç Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. ¹ 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями от 10 января 2000 г.) // Справочная правовая система «Консультант плюс».

4Óêàç Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. ¹ 608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

5 Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. ¹ 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения), одобренное Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. ¹ 608» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

6 Концепция внешней политики Российской Федерации // Российская газета.

2000. ¹ 133.

14

ξПриказ ГТК Российской Федерации от 3 августа 1998 г. ¹ 540 «О решении совместной коллегии ГТК России и ФПС России «О совершенствовании взаимодействия таможенных органов Российской Федерации, органов и войск ФПС России в обеспечении экономической безо-

пасности Российской федерации»»1.

Результаты проведенного анализа нормативных правовых актов в разрезе выделенных уровней регулирования финансовой безопасности говорят о том, что современное состояние системы обеспечения экономической безопасности характеризуется ограниченностью правового обеспечения вопросов, касающихся управления финансовой безопасностью государства.

Принимая во внимание сложность законодательного регулирования государством экономики в области обеспечения ее безопасности, а также важность системного подхода к оценке положения Российской Федерации в сфере финансовой безопасности, следует признать необходимость совершенствования процедуры комплексного анализа государственного регулирования в экономической сфере и выработки обобщенных предложений по основным тенденциям развития экономики под воздействием всей совокупности принимаемых законов.

Ряд ученых (А.Н. Литвиненко, Т.Ю. Феофилова, А.С. Воротнев) предлагают самостоятельное рассмотрение финансовой составляющей экономической безопасности государства, так как действующие нормы и правила не рассматривают финансовую безопасность в данном аспекте.

Ключевой предпосылкой поступательного экономического развития нашей страны является именно системное управление негативными факторами посредством институтов исполнительной власти, решающих в своей совокупности комплекс проблем, связанных с обеспечением финансовой безопасности государства. Представляется плодотворным акцент на управлении обеспече- нием финансовой безопасности государства, т.е. рассмотрение роли и места этой составляющей экономической безопасности в экономическо-правовом пространстве.

1 Приказ ГТК Российской Федерации от 3 августа 1998 г. ¹ 540 «О решении совместной коллегии ГТК России и ФПС России «О совершенствовании взаимодействия таможенных органов Российской Федерации, органов и войск ФПС России в обеспечении экономической безопасности Российской федерации»» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

15

Для определения роли и места финансовой составляющей экономической безопасности в экономическом и правовом пространстве целесообразно представить управление системой обеспечения финансовой безопасности государства через решения, содержащиеся в нормативных и правовых актах в виде схемы (рис. 1.1).

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1.Роль финансовой составляющей безопасности государства

âэкономическом и правовом пространстве определена только международным документом, а именно Стратегией развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000—2010 годы) (Хельсинки, 22 октября 1999 г.).

2.На федеральном уровне отсутствуют решения по установлению организационно-правовой формы и институтов управления

системой обеспечения финансовой безопасности государства. В этой связи необходимо на федеральном уровне (как законодательной, так и исполнительной власти) закрепление за государственными исполнительными органами обязанности по выполнению функций управления отношениями, возникающими в процессе проведения финансовой политики для обеспечения экономической безопасности государства в регулирующих актах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ.

3. Отсутствуют решения исполнительных органов власти по нормированию управленческой деятельности в системе обеспе- чения финансовой безопасности государства1.

Таким образом, необходим комплексный подход к определению финансовой безопасности как составляющей экономиче- ской безопасности государства, состоящий в принятии концепции и стратегии финансовой безопасности государства, в соответствии с которыми и обозначенной в них системой взглядов и планов действия органов государственного управления требуется принятие решений не только по определению организационных форм управления, но и по установлению функций управляющих институтов, в том числе и контрольных. Принятые управленче- ские решения нуждаются в документальном оформлении. В ка- честве управленческих мероприятий предлагается принятие целого ряда нормативных и правовых актов в сфере обеспечения финансовой безопасности государства.

1 Литвиненко А.Н., Феофилова Т.Ю., Воротнев А.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 22—23.

16

ɇɨɪɦɚɬɢɜɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɨɟ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɟ ɮɢɧɚɧɫɨɜɨɣ ɛɟɡɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ (ɎȻȽ)

Ðèñ. 1.1. Схема организационно-экономического и нормативного

обеспечения управления финансовой безопасностью государства

Условные обозначения:

— блок нормативно-правового обеспечения управления системой финансовой безопасности государства

— имеющиеся решения по управлению системой финансовой безопасности государства в виде нормативных правовых актов

— необходимые и предлагаемые документы, направленные на совершенствование управления системой обеспечения финансовой безопасности государства

17

vБЛУПСЬ, ГМЙАЯЪЙЖ ОБ ТПТУПАОЙЖ ХЙОБОТПГПК ВЖИПРБТОПТУЙ rПТТЙКТЛПК vЖЕЖСБЧЙЙ

2.1. dОФУСЖООЙЖ Й ГОЖЩОЙЖ ФДСПИЬ ХЙОБОТПГПК ВЖИПРБТОПТУЙ rv

Финансовая безопасность обусловливается, прежде всего, способностью государственных органов:

ξобеспечивать устойчивость финансово-экономического развития страны;

ξобеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров;

ξобеспечивать защиту отечественных товаропроизводителей от дискриминационной политики иностранных государств (ущерб, причиненный российскому экспорту применением необоснованных дискриминационных мер, по разным оценкам, ежегодно доходит до 1,5—2 млрд долл.), а также в соответствующих случаях оказывать консультативную, техническую и иную возможную помощь российским организациям в рамках пресечения недобросовестной политики зарубежных конкурентов и контрагентов по договорам;

ξнейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов и преднамеренных действий мировых акторов (государств, ТНК, субгосударственных группировок и др.), теневых (кланово-корпоративных, мондиалистских, мафиозных и др.) структур на национальную экономическую и социально-политическую систему;

ξпредотвращать крупномасштабную утечку капитала за границу, «бегство» капитала из реального сектора экономики;

ξпредотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;

18

ξнаиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований;

ξпредотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях (в том числе легализацию — отмывание — доходов, полученных пре-

ступным путем)1.

Все перечисленное можно обозначить как некоторые задачи (их полный перечень довольно широк), которые должны решать органы государственной власти в целях нейтрализации угроз и обеспечения безопасного и эффективного функционирования не только элементов финансовой системы государства, но и всех взаимосвязанных с ней звеньев государственного управления.

Как сказано в Государственной стратегии экономической безопасности, «устойчивость финансовой системы определяется уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, рынка ценных бумаг, снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности»2. Собственно финансовые аспекты экономической безопасности освещены явно недостаточно (вопросы финансовой системы упомянуты лишь вскользь и далеко не полно).

Между тем, как справедливо отмечает известный итальянский эксперт по международным финансам Фульчери Бруни Рочча, финансы — это канал проникновения, позволяющий контролировать извне страну-должника. Внешний контроль может быстро распространиться на все стороны экономической, а затем и социальной жизни. Так обретают черты новые формы вассалитета и колониализма. И чем больше у государства возможностей контролировать пространство финансов в границах деятельности государства, тем увереннее можно говорить о существовании/продолжении традиционных суверенных прерогатив государства и, следовательно, его особого пространства3. Åñëè â ìåæ-

1Бурцев В.В. Концептуальные основы реформирования государственного финансового контроля в Российской Федерации в современных условиях // Аудит и финансовый анализ. 2002. ¹ 4.

2Óêàç Президента РФ от 29 апреля 1996 г. ¹ 608 «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)» // Справочная правовая система «Консультант плюс».

3Рочча Ф.Б. Геоэкономический фактор в финансовых отношениях с зарубежными странами // Сб.: Геоэкономика. М.: Ad Marginem, 1997.

19

дународных отношениях запрещено использование военной мощи, то использование экономической и особенно финансовой мощи позволяет обеспечить столь же насильственное проникновение в страну-соперницу, как это можно сделать с помощью самолетов и танков: предприятия нельзя разбомбить, но можно закрыть, людей нельзя убить, но можно сделать безработными или, по существу, рабами1.

Угрозы финансовой безопасности России (факторы, препятствующие или создающие опасность реализации национальных финансово-экономических интересов) можно подразделить на внутренние и внешние.

Внутренние угрозы порождаются в основном неэффективной системой государственного финансового контроля (ГФК) (в ча- стности, коммерческих организаций), низким уровнем организации систем финансовой безопасности в коммерческих организациях, низкой способностью финансовой системы обеспечить воспроизводство (взаимные неплатежи, нарушения гарантированного бюджетного финансирования и т.д.), низкой способностью финансовой системы обслуживать государственный долг, неадекватной финансово-экономической политикой (неэффективная налоговая политика, отсутствие действенной защиты от давления «лоббистских групп», несогласованность в отношениях «центра» и регионов по поводу налоговой политики и т.д., высокорисковая кредитно-денежная политика, слабый уровень ценового регулирования в высокомонополизированных отраслях, неэффективная приватизация, предпочтение текущих расходов в ущерб капитальным и т.д.), нестабильностью и низкой эффективностью многих финансовых институтов, отсутствием целостности правового обеспечения (в том числе государственного регулирования финансовых рынков), структурным кризисом и криминализацией фондового рынка, элементарными просчетами органов власти и управления, ошибками, злоупотреблениями и иными отклонениями (бесхозяйственность, волокита, разнообразные экономические преступления и т.д.) в управлении финансовой системой государства, «бегством» капитала. По оценкам специалистов, только в течение 1992—1998 гг. объем вывоза капитала по разным расчетам колеблется от 40 млрд до 400 млрд долл. Максимальный уровень — 400 млрд долл. — был выведен на базе данных Генпрокуратуры и МВД России,

1 Бурцев В.В. Факторы финансовой безопасности России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. ¹ 1.

20