Стратегический менеджмент. Экономическое прогнозирование. Учебное пособие

2.3 Нормативно-правовая база экономического прогнозирования и стратегического планирования в Российской Федерации

До июня 2014 г. основными нормативно-правовыми документами в области государственного экономического прогнозирования являлись Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 115-ФЗ), Постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации», а также Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономи- ческого развития Российской Федерации».

В Федеральном законе № 115-ФЗ были определены цели и содержание системы государственных прогнозов со- циально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ. В Федеральном законе № 115-ФЗ основным понятиям были даны следующие определения:

1)государственное прогнозирование социально-эко- номического развития Российской Федерации – система научно обоснованных представлений о направлениях соци- ально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования;

2)концепция социально-экономического развития Российской Федерации – система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей;

3)программа социально-экономического развития Российской Федерации – комплексная система целевых ори-

43

ентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Предусматривалось, что прогнозы социально-эконо- мического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Федеральным законом № 115-ФЗ предусматривались следующие сроки разработки прогнозов:

- прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период;

- прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

- прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно.

В июне 2014 г. был принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ), в котором было предусмотрено признание утратившим силу Федеральный закон № 115-ФЗ. Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1234 «О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга

иконтроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период

ипризнании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» было принято утратившим силу Постановление Правительства Российской Федерации

44

от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации». Постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. № 1 «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации» было также признано утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 29 января 2015 г. № 72 «О некоторых мерах по совершенствованию статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом».

Федеральный закон № 172-ФЗ устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. Приведем некоторые определения, которые используются для целей Федерального закона № 172-ФЗ:

«1) стратегическое планирование – деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации;

5) прогнозирование – деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской

45

Федерации, о направлениях, результатах и показателях со- циально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

9)система стратегического планирования – механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического планирования на основе принципов стратегического планирования при осуществлении разработки

иреализации документов стратегического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования с использованием нормативно-правового, информационного, на- учно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения;

23)прогноз социально-экономического развития Российской Федерации – документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период;

24)стратегия социально-экономического развития Российской Федерации – документ стратегического планирования, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социальноэкономического развития Российской Федерации».

В Федеральном законе № 172-ФЗ установлены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования. Федеральным законом № 172-ФЗ отмечено, что организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преем-

46

ственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе. Одновременно определены основные задачи стратегического планирования.

Документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. Координация разработки и реализации документов стратегического планирования осуществляется Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации по вопросам, находящимся в их ведении. К документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне в рамках целеполагания, относятся:

а) ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;

б) стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;

в) стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

г) стратегия научно-технологического развития Российской Федерации.

Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации на долгосрочный период, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1218 (далее – Постановление № 1218) определяют порядок разработки, корректировки,

47

осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период (далее – долгосрочный прогноз). Долгосрочный прогноз разрабатывается Министерством экономического развития Российской Федерации каждые 6 лет на 18 лет с учетом прогноза научно-технологического развития Российской Федерации и стратегического прогноза Российской Федерации на основе данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации и другими участниками стратегического планирования.

Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочный период, утвержденные постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1234 (далее – Постановление № 1234), определяют порядок разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период (далее – среднесрочный прогноз). Среднесрочный прогноз разрабатывается ежегодно на очередной финансовый год и плановый период Министерством экономического развития Российской Федерации на основе анализа внешних и внутренних условий социально-экономи- ческого развития Российской Федерации с учетом основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики, а также на основе данных, представляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации и другими участниками стратегического планирования.

2.4 Функции, формы и органы индикативного планирования

Индикативное планирование является основным рабочим инструментом по реализации целей, поставленных

48

в стратегическом плане развития страны с учетом конкретно складывающейся экономической и социально-политической ситуации. Индикативное планирование есть процесс формирования системы параметров (индикаторов), характеризующих состояние и развитие экономики страны, соответствующих государственной социально-экономической политике,

иустановления мер государственного воздействия на социальные и экономические процессы с целью достижения указанных индикаторов. Опыт ряда стран свидетельствует, что индикативное планирование в условиях рыночной экономики рассматривается как основной компонент в системе государственного регулирования экономики, и его использование предполагает рациональное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и централизованного регулирования.

Индикативное планирование получило особо активное распространение сразу после Второй мировой войны и прошло в своем развитии через различные формы. В литературе выделяют три формы индикативного планирования, различающиеся по времени появления и степени зрелости механизмов планирования, – конъюнктурную, структурную

истратегическую.

Исторически первой является конъюнктурная форма индикативного планирования. Под термином «конъюнктура» здесь подразумевается совокупность условий и факторов, определяющих социально-экономическую ситуацию. Основная функция данной формы планирования заключается в улучшении экономической конъюнктуры и обеспечении сбалансированного развития экономики путем комплексного использования бюджетно-финансовых, денежно-кредит- ных и прочих макрорегуляторов.

Более развернутой и совершенной формой индикативного планирования является структурная форма, которая предусматривает распространение плановой деятельности на мезо- и микроуровень национальной экономики. Акцент делается на обеспечение реализации государственной структурной политики в отношении отдельных регионов,

49

отраслей и секторов экономики путем соответствующего согласования планов и интересов предприятий и государства, путем контрактных отношений и т.д. Структурная форма индикативного планирования возникает тогда, когда в рамках селективной структурной политики внимание обращается на территориальный разрез индикативных планов и для влияния на эти параметры используются механизмы льготных кредитов, налоговых льгот и другие меры государственной поддержки в отношениях с региональными органами управления и частными предприятиями.

Стратегическая форма индикативного планирования предполагает еще более глубокое согласование интересов субъектов всех уровней национальной экономики. Особенностями этой формы индикативного планирования является значительное расширение временного горизонта индикативных планов и максимальная их интеграция с долгосрочной общенациональной экономической политикой.

На базе индикативного планирования создается действенный механизм обеспечения согласия в обществе относительно целей и ориентиров социально-экономического развития страны. Правительства воздействуют в рамках индикативного планирования на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия прямых решений и выдачи указаний. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями и должна выявляться оптимальная схема предполагаемого экономического роста. Можно утверждать, что основной функцией индикативного планирования является информационно-ориентиру- ющая, которая одновременно выступает и как мотивационная функция.

Индикативный план предусматривает разные степени воздействия со стороны государства на частные компании и на предприятия государственного сектора.

Однако было бы неправильным превращать индикативный план применительно к государственному сектору

50