Комментарий законодательства по теме «Государственный строительный надзор в Российской Федерации». Практическое пособие
.pdfДанное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного
строительства.
Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для
постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства. В разрешении на ввод объекта в эксплуатацию должны содержаться сведения об объекте капитального строительства,
необходимые для постановки построенного объекта капитального строительства на государственный учет или внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства.
Пунктом 5 ст. 9.5 КоАП РФ административная ответственность установлена за эксплуатацию объекта без разрешения на ввод его в эксплуатацию. Порядок выдачи этого разрешения рассмотрен при комментировании п. 4 ст. 9.5 КоАП РФ. Разница в том, что п. 5 данной статьи представляет собой «взгляд вниз», то есть на застройщика, а п. 4 – «взгляд вверх», на чиновника.
В соответствии с п. 1 ст. 23.56 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.5 КоАП РФ, рассматривают органы государственного архитектурно-строительного надзора.
Составлять протоколы о таких административных правонарушениях согласно п. 2
ст. 28.3 КоАП РФ помимо лиц, их рассматривающих, уполномочены должностные лица органов внутренних дел (милиции) (подп. 1 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ); должностные лица органов государственного горного и промышленного надзора (подп. 39 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).
Помимо перечисленных выше, КоАП РФ содержит еще ряд норм о нарушениях,
содержащих в себе элементы строительного законодательства.
Так, в ст. 13.3 КоАП РФ «Самовольные проектирование, строительство,
изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и
(или) высокочастотных устройств» установлена административная ответственность за проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно
(обязательна), что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от
500 до 1000 руб. с конфискацией радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств или без таковой; на должностных лиц - от 1000 до 2000 руб. с конфискацией
81
радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств или без таковой; на юридических лиц - от 10000 до 20000 рублей с конфискацией радиоэлектронных средств и
(или) высокочастотных устройств или без таковой.
При этом под радиоэлектронными средствами понимаются технические средства,
состоящие из одного или нескольких радиопередающих или радиоприемных устройств либо из их комбинации и вспомогательного оборудования и предназначенные для передачи или приема радиоволн. Под высокочастотными устройствами понимаются оборудование или приборы, предназначенные для генерирования и местного использования радиочастотной энергии для промышленных, научных, медицинских,
бытовых и других целей, за исключением применения в области электрической связи.
Не влечет административной ответственности использование радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, предназначенных для индивидуального приема программ телевизионного вещания и радиовещания, а также для использования изделий бытовой электроники, не содержащих радиоизлучающих устройств.
Здесь необходимо заметить, что радиоэлектронные средства могут представлять не только антенну на крыше дома или спутниковую «тарелку» на стене, то и мощный телепередатчик, расположенный на металлической конструкции высотой в несколько десятков метров, и другие весьма сложные сооружения, которые в наше время вполне по силам установить какому-либо физическому или юридическому лицу, например, если какой-нибудь банк затеет с помощью своего передатчика осуществлять рекламу.
В соответствии со ст. 13.4 КоАП РФ («Нарушение правил проектирования,
строительства, установки, регистрации или эксплуатации радиоэлектронных средств и
(или) высокочастотных устройств») за нарушение правил проектирования, строительства,
установки или регистрации радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств следует предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 100 до 300 руб. с конфискацией радиоэлектронных средств и (или)
высокочастотных устройств или без таковой; на должностных лиц - от 300 до 500 руб.; на юридических лиц - от 3000 до 5000 рублей с конфискацией радиоэлектронных средств и
(или) высокочастотных устройств или без таковой.
Согласно ст. 13.7 КоАП РФ («Несоблюдение установленных правил и норм,
регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи») несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи, влечет
82
наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 руб.; на должностных лиц - от 1000 до 2000 руб.; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от 1000 до 2000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц - от 10000 до 20000 руб. или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Статья 13.9 КоАП РФ («Самовольные строительство или эксплуатация сооружений связи») устанавливает, что строительство или эксплуатация сооружений связи без специального разрешения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 руб.; на должностных лиц - от 1000 до 2000 рублей; на юридических лиц - от 10000 до 20000 руб.
Непосредственным объектом указанные выше статьи имеют общественные отношения в сфере соблюдения законодательства о связи, строительного законодательства они касаются лишь отчасти, поскольку согласно п. 7 ст. 54 ГрК РФ при возведении объектов капитального строительства проведение любого другого надзора, помимо строительного, запрещается. Выше уже указывалась спорность данного положения закона, тем не менее оно есть. Поскольку ряд объектов связи может представлять из себя достаточно большие сооружения, по своим параметрам относимые к капитальным, требующим проведения экспертизы и т. д., считаем нужным отнести к разряду косвенно относящихся к строительному надзору и указанные выше статьи.
В соответствии с Особыми условиями приобретения радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, утвержденными постановлением Правительства РФ № 832 от 17.07.1996 г., под радиоэлектронными средствами понимаются технические средства, состоящие из одного или нескольких радиопередающих или радиоприемных устройств или их комбинации и вспомогательного оборудования, предназначенных для передачи и приема радиоволн. К радиоэлектронным средствам относятся радиостанции, радиотелефоны, системы радионавигации, радиоопределения, системы кабельного телевидения и другие устройства, при работе которых используются электромагнитные колебания с частотами выше 9 кГц. Под высокочастотными устройствами понимаются оборудование или приборы, предназначенные для генерирования и местного использования радиочастотной энергии для промышленных, научных, медицинских, бытовых и других целей, за исключением применения в области электросвязи.
Уголовная ответственность
83
По результатам анализа составов преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, к преступлениях в сфере строительного законодательства можно отнести деяния, предусмотренные ст. 215 УК РФ («Нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики»), ст. 216 УК РФ («Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных и иных работ») и ст. 269 УК РФ («Нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов»).
Прежде чем перейти к их подробному исследованию, рассмотрим два состава преступлений, не являющихся нарушением строительного законодательства напрямую, но имеющих или могущих иметь к нему отношение.
Во-первых, это ст. 246 УК РФ («Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ»), предусматривающая наступление уголовной ответственности за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении,
строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных,
сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона,
причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия. Из диспозиции данной нормы права видно, что ее объектом являются общественные отношения в области исполнения экологического, а не строительного законодательства. Поэтому, хотя в статье и встречаются слова «строительство», «эксплуатация», относить это к нарушению строительного законодательства можно с таким же успехом, как, например, кражу, поскольку «тайно похитить чужое имущество» можно и «при производстве работ».
Несколько иная ситуация с составом преступления, предусмотренного ст. 266 УК РФ («Недоброкачественный ремонт транспортных средств и выпуск их в эксплуатацию с техническими неисправностями»), предусматривающей в п. 1 наступление уголовной ответственности за недоброкачественный ремонт транспортных средств, путей сообщения, средств сигнализации или связи либо иного транспортного оборудования, а
равно выпуск в эксплуатацию технически неисправных транспортных средств лицом,
ответственным за техническое состояние транспортных средств, если эти деяния повлекли по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека. Относимость к строительному надзору эта статья может иметь только в случае, если путями сообщения в конкретном случае будут являться мост через реку, взлетно–посадочная полоса и т. п.,
прошедшие ранее капитальный ремонт. Это является частным случаем и не относит все преступление в принципе к разряду нарушений строительного законодательства.
84
Теперь перейдем к анализу конкретных составов преступлений, имеющих непосредственное отношение к строительству.
Статьей 215 УК РФ предусмотрено наступление уголовной ответственности за нарушение правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды, что наказывается штрафом в размере до
200.000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до
18 месяцев, либо ограничением свободы на срок до 3 лет, либо лишением свободы на срок до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. Пунктом 2 данной статьи установлена ответственность за квалифицированный состав преступления - то же деяние,
повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека либо радиоактивное заражение окружающей среды, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. Пунктом 3 статьи предусмотрена ответственность за особо квалифицированный состав - деяние,
предусмотренное п. 1 ст. 215 УК РФ, повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц, наказывается лишением свободы на срок до 7 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового.
Объектом такого преступления выступают общественные отношения в области безопасности, а также жизнь и здоровье людей. По пункту 1 состав формальный, для наступления уголовной ответственности требуется совершить нарушение норм и правил
(что говорит нам о том, что данная норма права еще и отсылочная), и лишь создать возможность причинения вреда жизни и здоровью человека. Составы преступлений,
предусмотренные п. п. 2 и 3 этой статьи – материальные, так как ответственность наступает в случае причинения вреда жизни или здоровью человека, радиоактивного заражения местности. Субъект преступления – специальный. Субъективная сторона выражена неосторожностью. Если у лица присутствует умысел, например, оператор на атомной электростанции в нарушение норм и правил умышленно дрелью просверлил контейнер с атомным веществом, или матрос на АПРК умышленно так же дрелью просверлил головную часть ракеты стратегического назначения, отсыпал оттуда в пакетик немного урана или плутония и рассыпал по подводной лодке или атомной электростанции с целью потравы конкурентов на повышение, это уже следует
85
рассматривать прежде всего как умышленное преступление против жизни и здоровья человека.
Законодательно вопросы безопасности объектов атомной энергетики урегулированы в ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «Об использовании атомной энергии», ФЗ «О радиационной безопасности населения».
Объектами атомной энергетики считаются предприятия, здания, сооружения,
участки местности, на которых размещаются ядерные установки или источники радиационного излучения, а также получаются, используются, перерабатываются,
образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются ядерные материалы и радиоактивные вещества.
Касательно строительного надзора нарушения в области атомной энергетики могут выражаться, например, в проектировании и строительстве АЭС в сейсмоопасной зоне без соответствующей защиты, необеспечение конструктивными элементами объекта защиты персонала и окружающей среды от поражающих факторов используемого радиоактивного вещества.
Статьей 216 УК РФ установлена уголовная ответственность за нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека либо крупного ущерба, что наказывается штрафом в размере до 80.000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев, либо ограничением свободы на срок до
3 лет, либо лишением свободы на срок до 3 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. Квалифицированным составом является совершение того же деяния,
повлекшего по неосторожности смерть человека, что наказывается ограничением свободы на срок до 5 лет либо лишением свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. Особо квалифицированным составом является совершение того же деяния, повлекшего по неосторожности смерть 2 или более лиц, что наказывается лишением свободы на срок до 7 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. При этом крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает 500000 рублей.
Объект преступления – общественные отношения в области безопасности, а также охраны жизни и здоровья человека. Объективная сторона выражена в несоблюдении норм и правил, регламентирующих вопросы безопасности ( в этой части норма бланкетная), и
86
наступлении общественно опасных последствий – причинения вреда здоровью человека, крупного ущерба (в этой части норма материальная). Субъект преступления может быть как специальный (например, должностное лицо), так и общий (рабочий на стройке). Субъективная сторона по отношению к опасным последствия выражена в неосторожности.
Применение указанной нормы права проанализировано в постановлении Пленума Верховного суда РСФСР № 1 от 23.04.1991 г. «О судебной практике по делам о нарушениях правил охраны труда и безопасности при ведении горных, строительных или иных работ». В п. 6 постановления указано, что во избежание ошибок при квалификации действий, повлекших вредные последствия при производстве горных, строительных и иных работ с использованием специальных самоходных машин (экскаватор, грейдер, скрепер и т. п.), судам следует иметь в виду, что, если лицо, управляющее трактором или иной самоходной машиной, нарушило правила производства определенных работ, техники безопасности или иные правила охраны труда, ходя бы эти нарушения и были допущены во время движения машины, содеянное надлежит квалифицировать по статьям УК, предусматривающим ответственность за нарушение этих правил, а в соответствующих случаях - за преступления против жизни и здоровья граждан, уничтожение или повреждение имущества. Кроме того, в постановлении указано, что по делам данной категории суды должны обращать особое внимание на необходимость установления всей совокупности причин производственного травматизма, профессиональных или иных заболеваний и принимать предусмотренные законом меры к их устранению.
В соответствии со ст. 269 УК РФ за нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов, если это деяние повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, следует наказание в виде ограничения свободы на срок до 4 лет, либо арест на срок от 3 до 6 месяцев, либо лишение свободы на срок до 2 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового. То же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет, а повлекшее по неосторожности смерть двух или более лиц - лишением свободы на срок до 7 лет.
Данная статья имеет к строительному надзору отношение постольку, поскольку магистральные трубопроводы могут являться объектами капитального строительства. Объект преступления – общественные отношения в сфере безопасности, а также охраны
87
жизни и здоровья. Объективная сторона выражена в нарушении технических норм и правил и последовавшими в результате этого опасными последствиями. Субъект преступления общий, ограничен лицами, проводящими работы, с субъективной стороны преступление по отношению к последствиям совершается неосторожно.
Судебная практика
В настоящее время в России сложилась практика применения норм строительного законодательства и его применения судами при разрешении споров. Касательно государственного строительного надзора в основном это практика арбитражных судов, поскольку постройки, по своим критериям относимые к объектам капитального строительства, в отношении которых осуществляется государственный строительный надзор, возводятся, как правило, юридическими лицами для использования в коммерческих целях. Менее масштабные постройки относятся к ведению муниципального строительного надзора и представляют, как правило, возводимые гражданами объекты индивидуального жилищного строительства. Такие споры в своем большинстве разрешаются в порядке гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции.
Одними из самых распространенных и, пожалуй, самыми злободневными являются дела о запрете эксплуатации или сносе объектов недвижимости. В большинстве случаев юридические лица или индивидуальные предприниматели на свой страх и риск возводят постройку без надлежащим образом оформленных документов, рассчитывая в дальнейшем ее узаконить. Вместе с тем, это им удается не всегда. В приводимом ниже примере - постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 12 –
16004/06 – с56 – V/5 от 31.05.2007 г., органы государственной власти заняли законную, принципиальную и последовательную позицию в отстаивании интересов общества и государства. Суть дела свелась к тому, что индивидуальный предприниматель возвел постройку без разрешения на строительство, в связи с чем к нему предъявлено требование о ее сносе. Предприниматель полагает, что необходимые документы ему не предоставлены по вине администрации города. Арбитражные суды первой, апелляционной и кассационной инстанций согласились с доводами предпринимателя. Президиум Высшего арбитражного суда указанные решения отменил, принял новый судебный акт, обязывающий предпринимателя осуществить снос построек, указав следующее.
Возведенные Предпринимателем объекты незавершенного строительства характеризуются как самовольная постройка. Отказывая в удовлетворении предъявленных требований, судебные инстанции указали на то обстоятельство, что
88
органы местного самоуправления сами препятствовали оформлению Предпринимателем соответствующих документов. Данные вывод нельзя признать правомерными и свидетельствующими о препятствии Администрации в оформлении документов.
Предприниматель был обязан оформить соответствующую документацию в течение трех месяцев. С заявлением Предприниматель обратился по истечении трех лет.
Доказательства наличия препятствий со стороны Администрации в оформлении документов Предпринимателем не представлено. Действия Администрации по препятствованию в оформлении документов, если таковые имелись, Предпринимателем
вустановленном порядке не оспорены, что подтверждает не доказанность материалами дела данных доводов, как Предпринимателя, так и судебных инстанций.
Всоответствии с пунктом 2 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать
варенду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Судебные инстанции, рассматривая исковые требования указали на возможность пользования Предпринимателем земельным участком, в то же время, в рамках настоящего дела рассматриваются требования о сносе самовольной постройки.
Самовольной является постройка не только при отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок, но и при отсутствии разрешения на осуществление строительства. Возведение объекта предпринимателем является незаконным по основаниям как отсутствия правоустанавливающих документов на земельный участок, так и отсутствием надлежащим образом оформленного разрешения на проведение строительных работ. Таким образом предприниматель не имел права на выполнение строительных работ изначально, не получив соответствующую разрешительную документацию.
Поскольку правонарушения, предусмотренные ст. 9.5 КоАП РФ, являются одними из наиболее распространенных среди всех правонарушений в области строительства, и
могут повлечь не только существенные денежные штрафы, но и приостановление деятельности, и снос возводимых построек, рассмотрим подробнее правоприменительную практику арбитражных судов по данному вопросу.
Начнем с правонарушений, ответственность за которые установлена п. 1 ст. 9.5
КоАП РФ – отсутствие разрешения на строительства, если оно необходимо, а именно с простого – отсутствие разрешения на строительства в случаях, когда оно необходимо,
89
является основанием для привлечения виновного лица к административной ответственности по п. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, даже если у него в наличии имеются документы, являющихся основанием для получения такого разрешения. В качестве примера приведем постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 12 – 11065/07
– с6 – 5/21 от 17.12.2007 г. Суть дела в следующем. Юридическое лицо просит признать недействительным постановление Госстройнадзора, которым на него наложен штраф за возведение постройки без разрешения на строительство. В обоснование своих доводов он указывает, что документы, необходимые для получения такого разрешения, у него имеются в наличии. Судами первой и апелляционной инстанций в удовлетворении требований юридического лица отказано. Суд кассационной инстанции оставил принятые ранее решения в силе, указав следующее.
При рассмотрении дела судебные инстанции установили, что строительство осуществлялось при отсутствии оформленных в установленном законом порядке разрешительных документов. Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела и не опровергаются обществом. Ссылки общества в кассационной жалобе на имеющиеся документы: постановление администрации города, договор аренды земельного участка, переписку во вопросам строительства, заключение Комитета по архитектуре и градостроительству, положительные заключения органов Госпожарнадзора и охраны окружающей среды и природных ресурсов, являются частью подготовки исходно-разрешительной документации для последующего получения разрешения на строительство. Вместе с тем, по смыслу статей 51, 52
Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается до начала осуществления строительства. Строительство без разрешений зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения образует административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.
Таким образом, вывод судебных инстанций о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, соответствует фактическим обстоятельствам и материалам дела.
В соответствии с п. 2 ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей. Разрешение на строительство
90