Комментарий законодательства по теме «Государственный строительный надзор в Российской Федерации». Практическое пособие

получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов, ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях, используются стационарно установленные канатные дороги и фуникулеры.

К уникальным объектам относятся объекты капитального строительства, в проектной документации которых предусмотрена хотя бы одна из следующих характеристик: высота более чем 100 метров (например, высотный дом, телебашня), пролеты более чем 100 метров (мосты), наличие консоли более чем 20 метров (некоторые архитектурные объекты), заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли более чем на 10 метров, наличие конструкций и конструкционных систем, в отношении которых применяются нестандартные методы расчета с учетом физических или геометрических нелинейных свойств либо разрабатываются специальные методы расчета.

2.3. Органы, осуществляющие строительный надзор

Пунктом 3 ст. 54 ГрК РФ предусмотрено, что по общему правилу государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 ГрК РФ. Напомним, что к ним относятся объекты, для строительства, реконструкции и капитального ремонта которых требуется проведение экспертизы, и которые предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов.

В соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ № 54 от 01.02.2006 г. «О государственном строительном надзоре в РФ» федеральными органами исполнительной

21

власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного

надзора, являются:

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии

сзаконодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации;

Министерство обороны Российской Федерации - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации.

Одновременно п. 3.1 ст. 54 ГрК РФ предусматривает возможность осуществления государственного строительного надзора в отношении ряда специфических объектов и другими органами. Так, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов обороны он может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на то указом Президента Российской Федерации, а при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации может осуществляться иными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора указом Президента Российской Федерации и (или) нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.

Государственный строительный надзор в отношении иных, кроме указанных выше, объектов капитального строительства, если применительно к ним предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Помимо ГрК РФ, приведенные выше нормы практически дословно повторяются в Положении об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ № 54 от 01.02.2006 г.

Помимо изложенного выше, необходимо сказать еще об одном универсальном

органе, осуществляющим надзор, в том числе за соблюдением строительного

22

законодательства – прокуратуре. В соответствии с п. 1 ст. 21 Закона РФ «О прокуратуре» предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации,

федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными)

и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,

органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля,

их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте. В силу п. 1 ст. 25

названного закона, п. 1 ст. 28.4 КоАП РФ прокурор имеет право возбудить дело о любом административном правонарушении, о чем выносит соответствующее постановление.

Закон никаких исключений для строительного законодательства не делает.

Помимо этого, протоколы об административным правонарушениях по ряду статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушение строительного законодательства, могут составлять сотрудники органов внутренних дел, о чем будет сказано ниже.

Действующее градостроительное законодательство содержит одно весьма интересное ограничение, нехарактерное для российского законодательства. Пунктом 7 ст. 54 ГрК РФ закреплено, что не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного ГрК РФ, а также государственного экологического контроля в отношении объектов,

строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации. При буквальном толковании данной нормы права выходит, что в ходе строительства поднадзорных объектов (например, обычного 9-этажного жилого дома) может осуществляться только один вид надзора – строительный, любые другие виды надзора осуществлять запрещено.

В юридической литературе сложилось такое же мнение. Например, в «Комментариях к Градостроительному кодексу РФ» под редакцией Боголюбова С. А. (ООО «Новая правовая культура», 2005 г.) автор однозначно трактует положения данного пункта именно так.

23

По своей конструкции она запрещает уполномоченным на то органам проводить проверки исполнения трудового, экологического, земельного, санитарно – эпидемиологического, противопожарного и другого законодательства на объектах строительства. Это существенно нарушает интересы общества и государства, граждан,

поскольку определенные объекты и структуры в части их деятельности фактически выпадают из правового поля, так как по конструкции пункта они получили возможность безнаказанно нарушать требования различных сфер законодательства. Такое положение вещей, на наш взгляд, на руку только строительным организациям, которые в этой части своих действий выходят из-под контроля государства. Считаем, объяснить введение такой нормы права можно лишь ангажированностью законодателя со стороны строительного лобби или неудачной формулировкой нормы права, когда законодатель имел в виду одно,

а на бумаге получилось другое. Однако такое положение вещей вступает в противоречие с действующим законодательством Российской Федерации в других отраслях права.

На наш взгляд, использовать данную норму права необходимо несколько иначе, в

совокупности с нормами других отраслей права. По-видимому, законодатель имел в виду при установлении анализируемого ограничения запрет на проведение иной надзорной деятельности именно при оценке соответствия возводимого или реконструируемого объекта законодательству в строительной сфере, специальным техническим нормам и правилам.

Санитарно – эпидемиологический надзор

Законодательство о санитарно–эпидемиологическом надзоре не содержит норм права, ограничивающих сферу его действия относительно объектов строительства,

реконструкции и т. д.

Согласно п. 2 ст. 12 ФЗ «О санитарно–эпидемиологическом благополучии населения» при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила. В соответствии с ч. 3 п. 1 ст. 50 этого же закона должностные лица,

осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при исполнении своих служебных обязанностей и по предъявлении служебного удостоверения имеют право беспрепятственно посещать территории и помещения объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими

24

управленческие функции в коммерческих или иных организациях, и должностными лицами санитарного законодательства и выполнения на указанных объектах санитарно-

противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

Данный закон имеет с ГрК РФ одинаковый статус и не содержит указаний на какие-либо исключения применительно к строительной деятельности. Это логично, поскольку исключить проведение такого надзора при строительстве нельзя. Простой пример – организация туалетов для строителей, число которых, в зависимости от масштабов работ, может достигать нескольких сотен человек. Сюда же можно отнести организацию их питания, несанкционированную свалку бытовых отходов

(остатки пищи, жизнедеятельности и т. п.).

В соответствии с п. 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-

эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ № 569 от 15.09.2005 г., федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на транспорте.

Надзор в области законодательства о труде

Законодательство о надзоре в области охраны труда не содержит норм права, ограничивающих сферу его действия относительно объектов строительства, реконструкции и т. д.

Статьей 215 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что новые или реконструируемые производственные объекты не могут быть приняты в эксплуатацию без заключений соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда. Помимо этого, при реконструкции или строительстве объектов используется труд рабочих, у которых имеются определенные права (на отдых, заработную плату, перерыв для приема пищи и т. д.). Все это входит в предмет надзора за соблюдением законов о труде и никак не охватывается строительным надзором.

В соответствии с ч. 1 ст. 353 Трудового кодекса РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории

25

Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция труда. Согласно ч. 1 ст. 354 Трудового кодекса РФ федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). В силу п. 1 Положения о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденного постановлением Правительства РФ № 324 от 30.06.2004 г., Федеральная служба по труду и занятости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.

Земельный контроль

Законодательство о земельном контроле не содержит норм права, ограничивающих сферу его действия относительно объектов строительства, реконструкции и т. д.

Согласно п. 1 ст. 71 Земельного кодекса РФ специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. В соответствии с п. 1 Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденного постановлением Правительства РФ № 418 от 19.08.2004 г., Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю.

Надзор в области пожарной безопасности

Законодательство о надзоре в области пожарной безопасности содержит нормы права, регламентирующие особенности его проведения в связи с ограничениями, установленными п. 7 ст. 54 ГрК РФ.

Согласно ч. 11 ст. 6 ФЗ «О пожарной безопасности» в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального

26

строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора,

государственный пожарный надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. В связи с этим противоречие в законодательстве сохраняется. Если п. 7 ст. 54 ГрК РФ запрещает осуществлять на рассматриваемых объектах иного надзора, кроме строительного, то приведенная выше норма права требует все-таки проводить его, но только силами органов, осуществляющих строительный надзор. Фактически пожарный надзор должны осуществлять неспециализированные органы и как бы «заодно».

Экологический контроль

Законодательство об экологическом контроле содержит нормы права,

ограничивающие сферу его действия относительно объектов строительства,

реконструкции и т. д.

В соответствии с ч. 3 п. 1 ст. 65 ФЗ «Об охране окружающей среды» в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора,

государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Ситуация та же самая, что и при осуществлении надзора в области пожарной безопасности. Если п. 7 ст. 54 ГрК РФ запрещает осуществлять на рассматриваемых объектах иного надзора, кроме строительного, то приведенная выше норма права требует все-таки проводить его, но только силами неспециализированных органов помимо основной деятельности.

Надзор в области промышленной безопасности

Законодательство о надзоре в области промышленной безопасности содержит нормы права, ограничивающие сферу его действия относительно объектов строительства,

реконструкции и т. д.

Согласно ст. 16.1 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» государственный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте опасных производственных объектов осуществляется уполномоченными на

27

осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Это логично, поскольку строительный надзор и надзор в области промышленной безопасности в части строительства и реконструкции таких объектов близки по своим целям и задачам, можно сказать, что надзор в области промышленной безопасности при строительстве таких объектов отличается от строительного надзора специфичностью объектов.

Надзор в области атомной безопасности

Законодательство о надзоре в области атомной безопасности содержит нормы права, ограничивающие сферу его действия относительно объектов строительства,

реконструкции и т. д.

Согласно ч. 4 ст. 30 ФЗ «Об использовании атомной энергии» при строительстве,

реконструкции, капитальном ремонте ядерных установок, радиационных источников,

пунктов хранения государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Такое положение вещей аналогично ситуации с осуществлением надзора в области промышленной безопасности на объектах строительства, реконструкции и т. п. и представляется логичным, поскольку реконструкция, строительство объектов, связанных с использованием атомной энергетики и радиационных материалов, является частным видом собственно строительной деятельности.

Надзор в области безопасности гидротехнических сооружений

Законодательство о надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений содержит нормы права, ограничивающие сферу его действия относительно объектов строительства, реконструкции и т. д.

Согласно ч. 2 ст. 14 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» проверка выполняемых работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте гидротехнических сооружений осуществляется уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти,

органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Такое

28

положение вещей также аналогично ситуации с осуществлением надзора в области промышленной безопасности.

Надзор в области государственной безопасности

Законодательство о надзоре в области государственной безопасности не содержит норм права, ограничивающих сферу его действия относительно объектов строительства, реконструкции и т. д.

В соответствии с ч. 4 п. 1 ст. 5 ФЗ «О государственной тайне» государственную тайну составляют сведения в военной области о проектировании, строительстве и эксплуатации режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов. В силу ч. 1 ст. 31 этого же закона межведомственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны на предприятиях, в учреждениях и организациях осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности и другие органы, оговоренные в этой же части органы. Согласно п. 1 Положения о Федеральной службе безопасности, утвержденном указом Президента РФ № 960 от 11.08.2003 г., таким органом является Федеральная служба безопасности Российской Федерации. При этом в законодательстве о федеральной безопасности каких-либо ограничений применительно к объектам капитального строительства не предусмотрено. Проиллюстрируем это на примере.

Допустим, в городе-герое Москве идет сооружение здания – новой резиденции Президента РФ, или, к примеру, центрального аппарата ФСБ РФ. Предположим, что технически эти здания не являются особо сложными, уникальными объектами – обычные 7–8 этажные здания с красивой внешней отделкой. Предположим, что в этих зданиях отсутствуют специфические особенности, при наличии которых на них распространялась бы сфера осуществления надзора в области промышленной безопасности. Естественно, что данные здания являются режимными объектами в соответствии с тем же ФЗ «О государственной тайне», тайной является схема помещений, расположение узлов связи, апартаментов первого лица, системы защиты и т. п. Соответственно, одной из задач ФСБ РФ является проведение мероприятий на выявление возможных источников утечки информации касательно особенностей данного здания, для чего необходимо проведение ряда мероприятий непосредственно на стройке.

И вот представим – приходят высокопоставленные офицеры и генералы ФСБ РФ для осуществления своих мероприятий, а им сторож у ворот: «Стойте, вы куда? Это же объект капитального строительства! В соответствии с п. 7 ст. 54 ГрК РФ вам здесь делать нечего!». Такое трудно представить. И дело не только в специфичности такого

29

органа, как ФСБ, но и в том, что трудно вообразить, как в рамках строительного надзора можно осуществлять не близкую ему по духу надзорную деятельность в областях промышленной, атомной безопасности и т. п., а такую отличную от него, как по соблюдению санитарно – эпидемиологического законодательства, экологического законодательства и т. д. Каким образом в рамках строительного надзора можно провести проверку исполнения законодательства о государственной тайне на объекте капитального строительства? Об этом авторы п. 7 ст. 54 ГрК РФ умалчивают.

Таким образом при формально-буквальном трактовании п. 7 ст. 54 ГрК РФ следует вывод о невозможности осуществления на объектах капитального строительства иного, кроме строительного, надзора. Повторимся, что законодатель имел в виду несколько иное

– осуществление сходных видов надзора (в сферах промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, атомного) в рамках строительного надзора при ремонте и строительстве соответствующих сооружений. Такая позиция представляется обоснованной, поскольку имеет сходный предмет и соотносится друг с другом как часть и целое, различаясь по специфичности объектов. Однако, что бы не имел в виду законодатель, работать приходится не с его намерениями, а с текстом закона, а он противоречит положениям большого числа нормативно-правовых актов, в том числе имеющих статус законов. Выход простой – при конкуренции норм руководствоваться нормами законодательства о соответствующем надзоре.

2.4. Порядок осуществления надзора. Специфика проведения проверок

Порядок осуществления строительного надзора напрямую в Градостроительном кодексе РФ не урегулирован, п. 8 ст. 54 ГрК РФ сообщает, что он устанавливается Правительством РФ.

Действительно, действует Положение об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ № 54 от 01.02.2006 г. Положение содержит уточнение о том, что строительный надзор при капитальном ремонте объектов капитального строительства осуществляется лишь в том случае, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.

Повод и основания к проведению проверки

Поводом к проведению проверок в соответствии с п. 3 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи

30