Комментарий законодательства по теме «Государственный строительный надзор в Российской Федерации». Практическое пособие

документы государственных органов и (или) органов местного самоуправления, содержащие сведения о нарушении законодательства о градостроительной деятельности, повлекшем за собой причинение вреда;

сведения о нарушении законодательства о градостроительной деятельности,

повлекшем за собой причинение вреда, полученные из других источников.

Орган государственного строительного надзора проводит проверку информации, и

не позднее 10 дней с даты ее получения принимает решение об образовании технической комиссии или отказе в ее образовании.

Отказ в образовании технической комиссии допускается в случаях:

отсутствия выполнения работ по строительству, реконструкции,

капитальному ремонту объекта капитального строительства;

отсутствия вреда, причиненного физическому (физическим) и (или)

юридическому (юридическим) лицам;

 незначительного размера вреда, причиненного имуществу физического или юридического лица, возмещенного с согласия этого лица до принятия решения об образовании технической комиссии.

Копия решения об отказе в образовании технической комиссии в течение 10 дней направляется (вручается) органом государственного строительного надзора лицу (органу),

обратившемуся с просьбой о проведении такой проверки.

Заинтересованные лица, а также представители физических лиц и их объединений могут принимать участие в качестве наблюдателей в работе технической комиссии при установлении причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Заинтересованными являются застройщик, заказчик, лицо, выполняющее инженерные изыскания, лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, лицо,

осуществляющее строительство, либо их представители, а также представители специализированной экспертной организации в области проектирования и строительства.

Заинтересованные лица обязаны в сроки, установленные технической комиссией,

представить ей необходимую для установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности информацию, включая документы, справки, сведения,

связанные с проведением инженерных изысканий, выполнением работ по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту в отношении объекта капитального строительства, а также образцы (пробы) применяемых строительных материалов (конструкций).

51

В целях установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности техническая комиссия прежде всего устанавливает факт нарушения законодательства о градостроительной деятельности, определяет существо нарушений, а

также обстоятельства, их повлекшие; при отсутствии технических регламентов проверяет соблюдение подлежащих обязательному исполнению при осуществлении градостроительной деятельности строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов Российской Федерации. Кроме того,

комиссия устанавливает характер причиненного вреда и определяет его размер;

устанавливает причинно-следственную связь между нарушением законодательства о градостроительной деятельности и возникновением вреда, а также обстоятельства,

указывающие на виновность лиц; определяет необходимые меры по восстановлению благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Для решения поставленных перед ней задач техническая комиссия уполномочена проводить осмотр объекта капитального строительства, а также имущества физических или юридических лиц, которым причинен вред, в том числе с применением фото- и

видеосъемки, и оформление акта осмотра с приложением необходимых документов,

включая схемы и чертежи. Комиссии также дано право истребовать у заинтересованных лиц материалы территориального планирования, градостроительного зонирования,

планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования (включая инженерные изыскания) объекта капитального строительства, общего и специального журналов, исполнительной документации и иных документов, справок, сведений,

письменных объяснений, изучать и оценивать их. Комиссия уполномочена получать документы, справки, сведения, а также разъяснения от физических и (или) юридических лиц, которым причинен вред, иных представителей граждан и их объединений. При необходимости комиссии дано право организовывать проведение необходимых экспертиз,

исследований, лабораторных и иных испытаний, а также оценки размера причиненного вреда.

По результатам работы технической комиссии составляется заключение,

содержащее выводы по всем вопросам, указанным в п. 6 ст. 62 ГрК РФ (рассмотрены выше). В случае если техническая комиссия приходит к отрицательным выводам относительно факта нарушения законодательства и (или) причинно-следственной связи между нарушением и последствиями, составляется отрицательное заключение, в котором могут отсутствовать выводы о характере и размере причиненного вреда, а также

52

предложения о мерах по восстановлению благоприятных условий жизнедеятельности человека. Заключение технической комиссии подлежит утверждению органом государственного строительного надзора, который может принять решение о возвращении представленных материалов для проведения дополнительной проверки. Одновременно с утверждением заключения технической комиссии орган государственного строительного надзора принимает решение о завершении работы технической комиссии. В случае если техническая комиссия приходит к выводу о том, что причинение вреда физическим и

(или) юридическим лицам не связано с нарушением законодательства о градостроительной деятельности, орган государственного строительного надзора определяет орган, которому надлежит направить материалы для дальнейшего расследования. Орган государственного строительного надзора публикует утвержденное заключение технической комиссии на своем официальном сайте в сети Интернет в течение 10 дней с даты его утверждения. Копия заключения технической комиссии направляется (вручается) физическому и (или) юридическому лицу, которому причинен вред; заинтересованным лицам, которые участвовали в качестве наблюдателей при установлении причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности и

(или) деятельности которых дана оценка в заключении технической комиссии;

представителям граждан и их объединений - по их письменным запросам.

Заинтересованные лица, а также представители граждан и их объединений, в случае их несогласия с заключением технической комиссии могут оспорить его в судебном порядке.

Срок установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности определяется органом государственного строительного надзора при принятии решения об образовании технической комиссии, но не должен превышать 5

месяцев с даты образования такой комиссии. Порядок образования и работы технических комиссий, а также требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями (за исключением содержания заключения), устанавливаются соответствующими органами государственного строительного надзора. Обращение со сведениями, составляющими государственную тайну, при установлении причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

Установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении эксплуатируемых объектов капитального строительства осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами

53

Российской Федерации, регулирующими отношения в сфере обеспечения безопасной эксплуатации указанных объектов.

Гражданская ответственность

Начать следует с общих положений об основаниях и порядке возмещения вреда.

Эти правоотношения изначально регулируются гражданским законодательством Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Согласно п. 1 ст. 1068 ГК РФ юридическое лицо либо гражданин возмещает вред,

причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных)

обязанностей. Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии,

взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично также вследствие вины или грубой неосторожности потерпевшего, материального положения причинителя вреда – гражданина.

Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо или гражданина,

которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т. п.). Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его

54

обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред,

причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица,

противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.

Владельцы источников повышенной опасности солидарно несут ответственность за вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников (столкновения транспортных средств и т.п.) третьим лицам. Вред, причиненный в результате взаимодействия источников повышенной опасности их владельцам, возмещается на общих основаниях.

Лица, совместно причинившие вред, отвечают перед потерпевшим солидарно. По заявлению потерпевшего и в его интересах суд вправе возложить на лиц, совместно причинивших вред, ответственность в долях, определив их.

Строительным законодательством уточнены некоторые положения гражданского законодательства о возмещении причиненного вреда и компенсации ущерба применительно к регулируемой области.

В соответствии со ст. 59 ГрК РФ возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, осуществляется в полном объеме.

Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме. В

случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, соответственно Российская Федерация или субъект Российской Федерации несет субсидиарную ответственность за причинение указанного выше вреда.

Это достаточно важная норма права, которая вместе с тем, на наш взгляд, носит несколько декларативный характер, обусловленный трудностью доказывания причинно – следственной связи. Речь идет о возмещении вреда, наступившего в результате разработки

55

и принятия несоответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования. Напомню, что под территориальным планированием согласно п. 2 ст. 1 ГрК РФ понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Применение вышеприведенных норм права можно проиллюстрировать на следующем примере. В городе N имеется химический завод, а зона жилой застройки находится в непосредственной близости от завода,

ближе, чем это допускается требованиями технических регламентов. При аварии на заводе происходит выброс сильно действующих и ядовитых веществ, в результате чего под их воздействие попадают жители указанных домов. В этом случае, используя положения ст. 59 ГрК РФ, они могут предъявить иск в суд о возмещении материального и компенсации морального вреда не только к юридическому лицу – собственнику предприятия, но и к Российской Федерации или муниципальному образованию, органы и должностные лица которых допустили нарушения при утверждении документов территориального планирования, в результате чего жилые дома оказались в недопустимой близости к химическому заводу.

Согласно ст. 60 ГрК РФ возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате получения

ошибочных или недостоверных результатов инженерных изысканий, осуществляется в полном объеме лицом, выполняющим инженерные изыскания. В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, не соответствующих требованиям технических регламентов, субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда несет Российская Федерация или субъект Российской Федерации.

Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате несоответствия проектной документации требованиям технических регламентов, материалам инженерных изысканий, осуществляется в полном объеме лицом, осуществляющим подготовку проектной документации. В случае наличия положительного заключения государственной экспертизы проектной документации или негосударственной экспертизы проектной документации, не соответствующих требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда

56

несут соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации и организация, которая провела негосударственную экспертизу проектной документации.

Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате несоответствия построенных,

реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства

требованиям технических регламентов, проектной документации, осуществляется в полном объеме лицом, осуществляющим строительство. В случае ненадлежащего осуществления государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда несут соответственно Российская Федерация и субъект Российской Федерации.

Смысл указанной статьи ГрК РФ в следующем. Допустим, какое-то юридическое лицо спроектировало строительство некоего объекта, к примеру, плавательного бассейна. Юридическое лицо обеспечило разработку проектной документации, а субъект Российской Федерации осуществил государственную экспертизу этой документации и выдал положительное заключение. В результате бассейн был успешно построен, введен в

действие, а затем у него рухнула крыша, причинив ущерб жизни и здоровью находящихся в нем людей, не говоря про моральный и материальный ущерб этим людям, а также возможный материальный ущерб каким-то юридическим лицам, допустим,

арендовавшим часть помещений бассейна под кафе. Физические и юридические лица,

оправившись от полученного шока, естественно, идут в суд и подают иски на собственника бассейна, однако вполне может так случиться, что собственника найти трудно либо у него ничего нет. Люди приходят к чиновникам и требуют у них компенсации, на что те разводят руками – «бассейн–то не наш». Так вот чтобы чиновники не разводили руками, законодатель и ввел эту статью. Ссылка органов государственной власти и местного самоуправления на собственников бассейна («мол,

это они идиоты, они бассейн построили неправильно») теперь не пройдет. Основываясь на положениях ст. 60 ГрК РФ, им можно возразить: «Пускай владельцы бассейна идиоты, ничего не знают, составили глупую проектную документацию и неправильно построили бассейн. Но вы – то умные, и вы эту глупую проектную документацию утвердили. Теперь отвечайте вместе».

Законодатель в ст. 60 ГрК РФ также предусмотрел случай, устанавливающий основанием для компенсации причиненного ущерба ненадлежащее осуществление

57

строительного надзора со стороны государственных и муниципальных органов.

Допустим, в городе Z имеется продовольственный рынок, построенный с соблюдением всех технических норм и правил. Однако данный рынок эксплуатируется таким образом,

что это создает угрозу ухудшения технических характеристик зданий, например, подвал постоянно залит водой, на крыше разместился склад, часть опорных колонн демонтирована для размещения торговых палаток – придумать можно все, что угодно.

В результате такой эксплуатации здания происходит его обрушение, гибнут люди.

Компенсировать причиненный ущерб согласно п. 3 ст. 60 ГрК РФ обязаны не только собственники рынка, но и государство, которое обязано было при надлежащем осуществлении строительного надзора своевременно выявить указанные нарушения и принять адекватные меры реагирования – запретить функционирование рынка,

принудить устранить недостатки.

В целом статьи 59 и 60 ГрК РФ направлены на то, чтобы облегчить пострадавшей стороне процесс доказывания необходимости возложения части ответственности на государство и субъекты местного самоуправления.

Законом (ст. 61 ГрК РФ) отдельно также предусмотрено, что при осуществлении градостроительной деятельности или эксплуатации объектов капитального строительства в случае причинения вреда жизни, здоровью или имуществу физических лиц вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут принять решения о компенсации определенным категориям физических лиц причиненного им вреда. Такая компенсация не освобождает лицо, виновное в причинении вреда, от ответственности.

Дисциплинарная ответственность

Что касается дисциплинарной ответственности – руководители юридических лиц в соответствии с положениями действующего трудового законодательства имеют право налагать на своих работников дисциплинарные взыскания за упущения в работе – замечание, выговор и т.д. Поэтому в случае допущения нарушения строительного законодательства конкретным работником, на которого возложены обязанности по обеспечению его соблюдения и которому вверены силы, средства и полномочия для обеспечения исполнения этих обязанностей, он может быть и должен быть привлечен к дисциплинарной ответственности. Заметим, что это не исключает возможность дополнительно привлечь его к гражданской и уголовной (административной)

ответственности. Поскольку тема данной работы «строительный надзор», а не

58

«гражданское право», не будем подробно рассматривать порядок наложения дисциплинарных взысканий, ответы на вопросы по этой необъятной теме можно получить в юридической литературе по трудовому праву.

Административная ответственность

Прежде чем перейти к анализу конкретных составов административных правонарушений, необходимо определиться, что мы понимаем под правонарушениями в сфере строительного законодательства. Следует отличать нарушения законодательства,

допускаемые при строительстве, от нарушений строительного законодательства. Разница

в том, что при строительстве возможны нарушения в самых разных отраслях права – трудового (не выплата зарплаты рабочим), экологического (загрязнение территории отходами), уголовного (хищение стройматериалов) и т. п. Если рассуждать о таких нарушениях, то придется проанализировать почти все, так как, допустим, при застройке территории без правоустанавливающих документов на нее ответственность наступает по ст. 7.1 КоАП РФ («Самовольное занятие земельного участка»), что входит в предмет земельного надзора. Нарушения строительного законодательства представляют собой деяния, не соответствующие требованиям, содержащимся в нормативно-правовых актах,

регулирующих данную сферу отношений. Как уже говорилось выше, в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. Поэтому нарушения именно этой части законов и подзаконных актов входят в сферу строительного надзора.

Начнем со ст. 7.4 КоАП РФ «Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых». Согласно ее диспозиции, застройка площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения, а также необеспечение требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 руб.; на должностных лиц - от 1000 до 2000 руб.; на юридических лиц - от 10000 до 20000 руб.

Данная статья не является чисто «строительной», в большей степени она относится к сфере геологического надзора, но ее все же можно отнести к нарушениям в сфере строительного законодательства, поскольку она предусматривает наступление ответственности при застройке определенных территорий, что в ряде случаев требует получения разрешения.

Субъект правонарушения общий, субъективная сторона может быть выражена как умыслом, так и неосторожностью, поскольку отговорки типа «не знал, что здесь строить

59

нельзя» не являются основанием для не наступления ответственности – если занялся строительством, изучи законодательство или обратись за консультацией к юристам. Объектом правонарушения являются общественные отношения и в сфере охраны природных ресурсов, и в сфере порядка управления, и в сфере строительства. Объективная сторона заключается в тех деяниях, что описаны в диспозиции статьи. Данная норма является и формальной, и бланкетной (отсылочной) одновременно. Вторая часть диспозиции («необеспечение требований …») является чисто отсылочной и предусматривает наступление ответственности за несоблюдение некий имеющихся правил. Первую часть диспозиции (про застройку) следует относить не только к формальным составам (поскольку для наличия объективной стороны не требуется наступления общественно опасных последствий), но и к отсылочным, поскольку подразумевается, что существует некий порядок застройки указанных площадей, требующий получения согласований или разрешений, и в случае их неполучения застройка является самовольной.

Термин «площадь залегания полезных ископаемых» раскрыт в Положении о порядке выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, утвержденном постановлением Госгортехнадзора РФ № 64 от 30.08.1999 г. Согласно ему это территория, под которой непосредственно залегают полезные ископаемые и прилегающие к ней территории, попадающие в зону вредного влияния горных разработок и взрывных работ на объекты поверхности и подземные сооружения; акватория внутренних морей, озер и других водоемов, рассолы, рапа, донные отложения которых, являются полезными ископаемыми или источником получения минерального сырья; территория горного отвода месторождения лечебных минеральных вод и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а при его отсутствии - территория округа горно-санитарной охраны.

Указанное Положение также устанавливает порядок выдачи разрешений на застройку площадей залегания полезных ископаемых, включая размещение строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и требования по обеспечению промышленной безопасности и охраны недр, а также требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействий техногенного характера. Требования Положения являются обязательными для всех организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальных предпринимателей и физических лиц, осуществляющих разработку градостроительной документации, проектирование, строительство и эксплуатацию зданий

60