Комментарий законодательства по теме «Государственный строительный надзор в Российской Федерации». Практическое пособие

уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, является Министерство обороны Российской Федерации - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации. Порядок его осуществления установлен приказом Минобороны РФ № 424 от 26.11.1996 г. «Об обеспечении государственного архитектурно-строительного надзора в Министерстве обороны Российской Федерации». Согласно ему государственный надзор за организационно-правовым порядком и качеством строительства объектов Министерства обороны РФ осуществляют Инспекция Государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны и подчиненные ей отделы Государственного архитектурно-строительного надзора округов, флотов.

В связи с тем, что предусматривается параллельное действие двух надзирающих органов, во избежание спорных ситуаций с тем, какой именно орган должен надзирать за тем или иным объектом, госархстройнадзором РФ и Госархстройнадзором Министерства обороны РФ издано совместное Положение о разграничении функций между органами Государственного архитектурно-строительного надзора РФ и Инспекцией Государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны РФ по государственному надзору за организационно-правовым порядком и качеством строительства объектов Министерства обороны Российской Федерации. Согласно ему инспекция Госархстройнадзора Минобороны РФ осуществляет контроль по объектам непосредственно военного назначения, а также объектам, к строительству или эксплуатации которых предъявляются специальные требования, связанные с их особым правовым статусом, включая объекты закрытых военных городков. При этом к закрытым

военным городкам относятся:

обособленные военные городки общевойсковых, военно-воздушных, военно-морских, ракетных и других частей, расположенных вне черты населенных пунктов;

военные городки воинских частей, военных академий, военно-учебных и военно-медицинских комплексов в городах и населенных пунктах, имеющие систему пропусков;

военные городки при полигонах, арсеналах, научно-исследовательских институтах, учреждениях и предприятиях, имеющие регламентированный Министерством обороны режим деятельности.

41

Тем не менее, органы Госархстройнадзора России по указанным объектам осуществляют контроль за соблюдением участниками строительства утвержденных проектов в части архитектурных решений и качества работ по фасадам зданий и сооружений, выходящим на городские магистрали и проезды, а также выдают разрешения на выполнение строительно-монтажных работ и осуществляют контроль на всех других объектах Министерства обороны, включая объекты, которые предназначены для расквартирования и обслуживания военнослужащих и членов их семей. При строительстве этих объектов военно-строительными организациями выборочные проверки качества выполняемых работ по согласованию с соответствующими территориальными органами Госархстройнадзора РФ вправе проводить также Инспекция Госархстройнадзора Минобороны РФ. Вместе с тем, контроль за качеством производимых строительных материалов, конструкций и изделий предприятиями Министерства обороны производится как Инспекцией Госархстройнадзора Минобороны РФ, так и органами Госархстройнадзора РФ. Для обеспечения выполнения этой нормы предприятия Министерства обороны, выполняющие строительно-монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции и изделия или являющиеся заказчиком в строительстве, обязаны обеспечить беспрепятственный доступ работников органов Госархстройнадзора РФ на подконтрольные им объекты строительства и предприятия по производству строительных материалов, конструкций и изделий; представление всей необходимой для выполнения возложенных на органы Госархстройнадзора РФ функций проектной, нормативно-технической и исполнительной документации; исполнение распоряжений и предписаний работников органов Госархстройнадзора РФ, выдаваемых в пределах их компетенции.

Деятельность Госархстройнадзора Министерства обороны РФ

регламентирована Положением об органах Государственного архитектурно-

строительного надзора Министерства обороны РФ, введенного в действие приказом Министра обороны РФ № 424 от 26.11.1996 г. Согласно ему данные органы осуществляют государственный надзор за организационно-правовым порядком и качеством строительства объектов военной инфраструктуры независимо от места их расположения, зданий и сооружений жилищного, социального, коммунального и др. назначения, размещаемых на режимных территориях предприятий и объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и запретных зон закрытых административно-

территориальных образований и в закрытых военных городках, заказчиками которых выступают учреждения, организации и предприятия Министерства обороны, а также

42

качеством производства строительных материалов, конструкций и изделий на промышленных предприятиях Министерства обороны.

Органы госархстройнадзора Министерства обороны РФ предназначены для осуществления государственного архитектурно-строительного надзора за строительством подконтрольных объектов на территории Российской Федерации и за рубежом,

осуществляемом участниками строительства независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной принадлежности, в том числе иностранными фирмами. На инспекцию возлагается контроль за соблюдением установленного организационно-

правового порядка и качества строительства подконтрольных объектов; использованием капитальных вложений, выделяемых на строительство; качеством производства строительных материалов, конструкций и изделий; организацией и осуществлением сертификации строительной продукции по обязательным, установленным нормативами параметрам безопасности.

Кроме того, инспекция призвана следить за организацией и проведением лицензирования строительной деятельности; состоянием метрологического обеспечения капитального строительства; выполнением установленного порядка расследования причин аварий зданий и сооружений на подконтрольных объектах. Инспекция по архстройнадзору Министерства обороны РФ проводит проверки производственно-

хозяйственной деятельности заказчиков, строительных и проектных организаций,

промышленных предприятий; квартирно-эксплуатационных и морских инженерных служб; соблюдения технологии и качества выполняемых строительно-монтажных работ и производимых строительных материалов, конструкций и изделий, их соответствия требованиям строительных норм и правил, стандартов, технических условий, другой нормативно-технической документации, а также проектным решениям; работы технического надзора заказчиков, авторского надзора проектных организаций и служб производственного контроля качества строительных организаций и предприятий строительной промышленности. Инспекция также наделена полномочиями осуществлять контроль за соблюдением установленного порядка приемки в эксплуатацию законченных строительством объектов и ввода их в действие; состоянием и ходом выполнения в пределах своих полномочий целевых государственных инвестиционных программ по строительству объектов Министерства обороны; соблюдением участниками строительства условий лицензирования строительной деятельности, организации и проведения обязательной сертификации строительной продукции по параметрам ее безопасности, а

также состояния метрологических средств измерений.

43

Для выполнения возложенных задач Инспекция выдает заказчикам разрешения на выполнение строительно-монтажных работ и участвует в работе комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительством подконтрольных объектов.

Для осуществления своих функций сотрудники инспекции имеют право:

доступа на все подконтрольные объекты строительства и предприятия по производству строительных материалов, конструкций и изделий с учетом соблюдения порядка, установленного для режимных комплексов сооружений и закрытых военных городков;

получать от участников строительства всю необходимую для выполнения возложенных на них функций разрешительную, проектную, производственно-

технологическую и исполнительную документацию;

 в пределах своих полномочий давать обязательные для исполнения

участниками строительства предписания об устранении допущенных нарушений организационно-правового порядка строительства, требований проектов, строительных норм и правил, стандартов, технических условий, другой нормативной документации.

Помимо этого, указанным должностным лицам дано право требовать в необходимых случаях от участников строительства выборочного вскрытия отдельных элементов зданий и сооружений, проведения дополнительных лабораторных испытаний,

съемок, замеров за их счет; приостанавливать выполнение строительно-монтажных работ при строительстве объекта без полученного в установленном порядке разрешения,

отсутствии лицензии на право ведения соответствующих видов работ, а также в случае обнаружения на строящемся объекте критических или значительных дефектов или деформаций, превышающих предельно допустимые; направлять участникам строительства обязательные для исполнения предписания о приостановлении выпуска и реализации потребителям строительных материалов, конструкций и изделий в случае отсутствия лицензии, а также при выявлении на них критических и значительных дефектов.

Также в случае необходимости и при наличии оснований сотрудники инспекции привлекают для подготовки заключений по вопросам и направлениям деятельности Инспекции и отделов округов, флотов независимых экспертов из научно-

исследовательских и проектных институтов Министерства обороны и других специализированных организаций по согласованию с соответствующими организациями;

направлять в соответствующие финансовые органы представления о необходимости прекращения финансирования строительства в случае его приостановки;

44

приостанавливают действие лицензии на осуществление строительной деятельности сроком до трех месяцев за повторное в течение года однородное правонарушение в области строительства; направляют в соответствующие лицензионные центры представления об аннулировании лицензий участникам строительства, систематически допускающим нарушения требований нормативно-технической документации и утвержденных проектов.

Помимо вышеизложенного, они направляют в соответствующие ведомственные статистические органы сообщения об объектах, введенных в эксплуатацию с нарушением установленного порядка, для их исключения из статистической отчетности; вносят предложения по совершенствованию проектной документации, а также давать предписания по исправлению допущенных в проектах ошибок.

В системе строительного надзора за объектами Министерства обороны РФ, также как и в общегражданской системе, имеют место разрешение на ведение строительно– монтажных работ, выдача которых регулируется Положением о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ по объектам Министерства обороны РФ, введенного в действие упомянутым уже приказом Министра обороны РФ № 424 за 1996 г. Согласно Положению разрешения выдаются:

на выполнение всех строительно-монтажных работ по объекту, за исключением монтажа оборудования, подконтрольного Гостехнадзору Вооруженных Сил, специальной техники, оборудования, технологических систем и других работ, не включенных в проектно-сметную документацию;

на выполнение отдельных видов строительно-монтажных работ при строительстве объектов в объеме заключенного договора.

Срок действия разрешения устанавливается соответствующим органом Государственного архитектурно-строительного надзора Министерства обороны, исходя из нормативной продолжительности строительства объекта или отдельных видов работ. По истечении срока действия разрешения заказчик обязан продлить его в органе Госархстройнадзора в недельный срок. Разрешение подлежит продлению также в случае, если в течение одного года со дня выдачи разрешения строительно-монтажные работы по объекту не велись. При передаче права на строительство объекта другому заказчику, изменении организационно-правовой формы заказчика (застройщика) или передаче подряда на строительство другой строительной организации разрешение подлежит перерегистрации в органах Госархстройнадзора в 3-недельный срок.

45

Для получения разрешения заказчик представляет в орган Госархстройнадзора заявление; договоры на выполнение строительных и монтажных работ при строительстве объекта; лицензии на право выполнения строительно-монтажных и проектных работ по данному типу объектов; проектную документацию, согласованную и утвержденную в установленном порядке; заключения Государственной экспертизы проектов Министерства обороны, Государственной экологической экспертизы и распорядительный документ об утверждении проектной документации; строительный генеральный план,

согласованный в установленном порядке с заинтересованными организациями; копию правовых документов на право пользования землей; договора заказчиков с подрядными и проектными организациями на проведение технического надзора и авторского надзора;

прошнурованный журнал работ.

Помимо этого, органы Госархстройнадзора могут дополнительно потребовать от заказчика лицензию на право проведения контроля качества работ заказчиком или хозрасчетным предприятием, если технический надзор при строительстве объекта предполагается поручить по договору с этим предприятием; заключение органов охраны памятников истории и культуры о проведенных на участке предполагаемого строительства исследованиях культурного слоя исторических населенных пунктов;

заключение территориальной геологической организации об отсутствии или наличии на участке предстоящего строительства полезных ископаемых. Не требуется представления проектной рабочей документации в случае получения разрешения на выполнение подготовительных работ.

Орган Госархстройнадзора в срок не более 1 месяца рассматривает

представленные заказчиком документы и принимает решение о выдаче или отказе в выдаче разрешения на выполнение строительно-монтажных работ. В случае положительного решения заказчику выдается соответствующее разрешение. Отказ в выдаче разрешения в эти же сроки направляется в письменной форме с мотивированным объяснением причин принятого решения. При повторном обращении заказчика орган Госархстройнадзора рассматривает вопрос о выдаче или отказе в выдаче разрешения в срок не более 10 дней с момента представления документов и материалов.

Заказчик (застройщик) обязан сообщить в орган Госархстройнадзора в срок не менее чем за 10 дней о начале выполнения строительно-монтажных работ на объекте. В

процессе строительства заказчик информирует орган Госархстройнадзора об изменении условий, на основании которых производилась выдача разрешений (замена строительной

46

организации, организаций, осуществляющих технический и авторский надзор на объекте, окончание срока действия лицензии, существенные изменения проектных решений).

Выполнение строительно-монтажных работ на объекте без полученного или не прошедшего в установленные сроки перерегистрацию разрешения, равно как и выполнение не указанных в разрешении видов работ, влечет ответственность по общим основаниям.

2.5. Ответственность поднадзорных лиц

В теории права выделяют 4 вида ответственности за какие–либо нарушения: уголовную, административную, дисциплинарную, гражданскую. Не является исключением и ответственность, установленная за нарушение строительного законодательства. В соответствии со ст. 58 ГрК РФ лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Решение о применении той или иной санкции принимает орган, в чью компетенцию это входит. Это же закреплено в п. 18 Порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД – 11 – 04 – 2006,

утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 1129 от 26.12.2006 г., согласно которому в случае выявления должностным лицом органа государственного надзора при проведении проверки нарушений застройщиком или заказчиком, лицом, осуществляющим строительство, иными лицами законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, надзор за соблюдением которых не входит в полномочия органа государственного строительного надзора, материалы, свидетельствующие об указанных нарушениях, направляются в соответствующий надзорный орган или прокуратуру.

Все нарушения строительного законодательства можно условно подразделить на 2 типа. Нарушения первого типа, назовем их «формальными», заключаются в несоблюдении при осуществлении деятельности по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и т. п. установленных законодательством норм и правил, не

47

повлекшем вредных материальных последствий (причинение вреда жизни и здоровью людей, уничтожение и повреждение материальных ценностей). Нарушения второго типа, назовем их «материальными», характеризуются наступлением таких последствий вследствие несоблюдения установленных действующим законодательством норм и правил. Очевидно, что нарушения второго типа представляют собой гораздо большую опасность, чем нарушения первого типа, что нашло свое отражение в законодательстве.

Расследование

В соответствии со ст. 62 ГрК РФ в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в течение 10 дней со дня причинения такого вреда создаются технические комиссии для установления причин такого нарушения и определения лиц, допустивших такое нарушение. При причинении такого вреда в отношении объектов, указанных в п. 5.1 ст. 6 ГрК РФ (расположенные на территории 2 и более субъектов РФ, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ, объекты особо сложные и опасные, обороны и безопасности,

культурного наследия, федеральные автотрассы, дипломатические консульства и представительства и т. д.), установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов здравоохранения, образования,

культуры, отдыха, спорта и иных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов транспортной инфраструктуры, торговли, общественного питания,

объектов делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектов жилищного фонда (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства), не являющихся особо опасными, технически сложными и уникальными объектами, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке,

установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении иных объектов, или в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности, если вред жизни или здоровью физических лиц либо значительный вред имуществу физических или

48

юридических лиц не причиняется, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном решением главы местной администрации.

Максимальный срок установления причин не должен превышать соответственно 5 месяцев, 3 месяца, 2 месяца. По итогам установления причин нарушения законодательства утверждается заключение, подлежащее обязательному опубликованию, содержащее

выводы:

о причинах нарушения законодательства, в результате которого был причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц и его размерах;

об обстоятельствах, указывающих на виновность лиц;

о необходимых мерах по восстановлению благоприятных условий жизнедеятельности человека.

В качестве наблюдателей при установлении причин нарушения законодательства, в результате которого причинен вред, могут принимать участие заинтересованные лица (застройщик, заказчик, лицо, выполняющее инженерные изыскания, лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, лицо, осуществляющее строительство, либо их представители, представители специализированной экспертной организации в области проектирования и строительства) и представители граждан и их объединений. Они же в случае несогласия с заключением могут оспорить его в судебном порядке.

Порядок установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности при создании объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии

сзаконодательством Российской Федерации, иных особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, объектов обороны и безопасности (далее - объекты капитального строительства), регламентирован Правилами установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, утвержденными постановлением Правительства РФ № 702 от 20.11.2006 г.

Правила применяются в случаях, когда отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при территориальном

49

планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, архитектурно-

строительном проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве,

реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства, не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,

законодательством о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также техническими регламентами.

Установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, обнаруженного при строительстве,

реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства. Причины

нарушения законодательства о градостроительной деятельности устанавливаются

технической комиссией, образуемой федеральными органами исполнительной власти,

уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора:

 Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору - в отношении объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений),

определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации;

 Министерством обороны Российской Федерации - в отношении объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации.

Поводами для рассмотрения органом государственного строительного надзора

вопроса об образовании технической комиссии являются:

заявление физического и (или) юридического лица либо их представителей о причинении вреда;

извещение лица, осуществляющего строительство, о возникновении аварийной ситуации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства, повлекшей за собой причинение вреда;

50