Комментарий законодательства по теме «Государственный строительный надзор в Российской Федерации». Практическое пособие

представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. В соответствии с подп. 5 п. 1 ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений. Форма разрешения на строительство утверждена постановлением Правительства РФ № 698 от 24.11.2005 г.

В следующем примере – постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 57 – 4305/07 – 28 от 13.11.2007 г. - юридическое лицо законно было подвергнуто административному взысканию в виде штрафа за осуществление реконструкции объекта капитального строительства без соответствующего разрешения, в ходе чего были опровергнуты его доводы о том, что проводимая реконструкция не требовала разрешения. Обращаю внимание, что данные доводы опровергнуты именно по их сути. Первоначально суд первой инстанции признал незаконным наложения взыскания, а суд апелляционной инстанции данное решение отменил. В кассационной жалобе юридическое лицо просило отменить апелляционное решение и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Судом установлено, что согласно акту проверки реконструкции нежилых зданий ведутся общестроительные работы по монтажу металлических конструкций 2-го этажа нежилых помещений, а именно производственного корпуса и здания бетоносмесительного узла, под торгово-развлекательный центр. Аналогичные сведения содержатся в оспариваемом постановлении. Кассационной инстанцией отклоняется довод суда первой инстанции о том, что Инспекцией государственного строительного надзора не доказан тот факт, что на проводимые обществом работы необходимо получение разрешения на строительство, поскольку согласно Техническому заключению предполагаемая перепланировка производственного корпуса и здания бетоносмесительного узла возможна, так как не повлияет на несущую способность и эксплуатационную надежность конструктивных элементов и зданий в целом. Согласно рабочему проекту в результате работ одноэтажный производственный комплекс будет реконструирован в двухэтажное здание (с устройством промежуточного этажа)

торгово-развлекательного центра; бетоносмесительный цех - в 7-ми этажное здание

91

административного назначения с устройством лестничной клетки, лифтовой шахты и межэтажных перекрытий. Проведенная реконструкция, согласно Техническому заключению может и не повлияет на несущую способность и эксплуатационную надежность конструктивных элементов и зданий целом, однако масштабность и сложность произведенных согласно рабочему плану внутренних работ (создание лестничных клеток, лифтовой шахты и межэтажных перекрытий, устройств промежуточного этажа) не может не затронуть конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности реконструируемых объектов.

В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ реконструкция - это изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (далее -

этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения. В соответствии с п. 2 ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ. В соответствии с п. 4 ч. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом. Таким образом, вывод о наличии в действиях общества состава административного правонарушения правомерен.

Вместе с тем, вопрос, понесет ли лицо наказание за допущенное нарушение, зависит не только от обстоятельств дела, но и от профессионализма сотрудников проверяющих органов, от их умения грамотно составить документы.

В следующем документе – постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 12 – 7572/2007 от 30.10.2007 г. именно такая небрежность привела к тому, что не удалось установить дату совершения административного правонарушения, в результате привлекавшимся к ответственности юридическим лицом

92

ситуация была представлена так, что оно было подвергнуто административному взысканию за отсутствие разрешения на строительство в тот период, когда оно у него имелось. Заметим, что вышесказанным не оспаривается его невиновность, поскольку вина может быть установлена только по результатам изучения собранных доказательств по делу, а их – то как раз и не оказалось. В частности, суд указал следующее.

Из оспариваемого постановления усматривается, что на проверенном строительном объекте Обществом производятся строительные работы в отсутствие разрешения на строительство, без указания на время проведения этих работ. То есть по смыслу данного постановления, эти работы производятся на момент его вынесения -

05.04.2007. Между тем, из дела видно, что разрешение на строительство получено Обществом 02.04.2007. Следовательно, событие административного правонарушения и факт его совершения привлекаемым к ответственности лицом не могут быть признаны установленными. В силу подп. 1 п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. В связи с изложенным, суд кассационной инстанции считает правомерным выводы суда апелляционной инстанции о незаконности оспариваемого постановления и необходимости его отмены.

Теперь рассмотрим практику применения административных взысканий по п. 5 ст. 9.5 КоАП РФ – за эксплуатацию объектов капитального строительства без соответствующего разрешения, когда оно необходимо.

Впервом примере – постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 12 – 10750/07 – с6 от 04.12.2007 г. – контролирующими органами и судом был установлен факт такой эксплуатации без разрешения, однако виновное лицо освобождено от наказания ввиду истечения срока давности привлечения к административной ответственности. Суть дела в том, что юридическое лицо ввело в эксплуатацию объект капитального строительства без соответствующего разрешения. Однако суд первой инстанции счел вину юридического лица недоказанной и в связи с этим отказал в удовлетворении требований контролирующих органов о привлечении того к ответственности. Однако суд кассационной инстанции счел такую позицию неверной и отметил следующее.

Всоответствии со ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу являются любые

фактические данные, на основании которых судья устанаваливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица,

привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства,

93

имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами,

предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, иными документами,

вещественными доказательствами. Положениями ст. 28.4 КоАП РФ предусмотрено,

что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ (то есть такие же, как и при составлении протокола об административном правонарушении). В даном случае результаты проверки и выявленные при этом нарушения зафиксированы в постановлении прокурора о возбуждении в отношении общества дела об административном правонарушении. Постановление соответствует установленным КоАП РФ требованиям. Факт совершения ответчиком вменяемого ему административного правонарушения не оспаривается ответчиком и подтвержден приобщенным к материалам дела письменным объяснением руководителя общества. К

материалам дела в подтверждение объяснения ответчика приобщены также штатное расписание, учредительные документы. Таким образом, выводы арбитражного суда о недоказанности совершения обществом вменяемого ему административного правонарушения не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, что обусловлено неприменением судом положений ст. 26.2 КоАП РФ.

Следующий пример - постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 12 – 10748/07 – с6 от 04.12.2007г. показывает, что для привлечения лица к административной ответственности по п. 5 ст. 9.5 КоАП РФ недостаточно констатировать факт наличия объекта капитального строительства и отсутствие у его собственника разрешения на ввод в эксплуатацию. Для квалификации деяния по данной норме права необходимо доказывать его эксплуатацию. Юридическое лицо, подвергнутое ранее административной ответственности за эксплуатацию объекта капитального строительства без разрешения на его ввод в эксплуатацию признано судом невиновным, поскольку не доказан сам факт эксплуатации объекта.

Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

94

Пунктом 5 ст. 9.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за эксплуатацию объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство. В соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. В силу ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. Учитывая изложенные требования закона, суд кассационной инстанции указал следующее.

Как видно из материалов дела, заявитель, в качестве доказательств факта эксплуатирования предпринимателем объекта капитального строительства приобщил к материалам дела справку о присвоении предварительного адреса объекту недвижимости, причина предварительной регистрации адреса - краткосрочная аренда земельного участка. Также представлено штатное расписание и договоры аренды земельного участка. Акт, в котором необходимо зафиксировать результаты проверки,

отсутствует. Как обоснованно указал арбитражный суд, представленные документы не являются доказательствами, подтверждающими тот факт, что предпринимателем эксплуатируется объект капитального строительства по названному адресу. По делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности (п. 5 ст. 205 АПК РФ). Вывод суда первой инстанции о том, что отсутствие или недоказанность вины свидетельствуют и об отсутствии состава административного правонарушения, суд кассационной инстанции находит правомерным.

Большой интерес представляет постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 65 – 5358/2006 – СГ2 – 4 от 27.09.2007 г. По данному делу, казалось бы, доказана вина юридического лица в эксплуатации объекта капитального

95

строительства – рынка – без соответствующего разрешения, однако решение о привлечении его к административной ответственности отменено ввиду нарушения этим прав и законных интересов третьих лиц, а также нарушения процессуальных норм. В соответствии с подп. 4 п. 4 ст. 288 АПК РФ основанием для отмены судебного акта в любом случае является принятие судом решения, постановления о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле. В связи с указанными положениями закона суд кассационной инстанции отметил следующее.

В соответствии с вступившим в законную силу решением суда установлена принадлежность торгового киоска, находящегося в собственности Гиматовой Г. А., к

стационарной торговой сети, расположенной в здании крытого рынка. При данных обстоятельствах, по мнению судебной коллегии, принятыми по делу судебными актами,

как по первоначальному иску, так и по встречному иску могут быть затронуты права и законные интересы заявителя кассационной жалобы, которой на праве собственности принадлежит торговый киоск, расположенный в здании крытого рынка, являющегося предметом рассмотрения по настоящему делу, что является безусловным основанием к отмене обжалованных судебных актов.

Следующий пример – постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 72 – 2262/2007 от 31.07.2007 г. свидетельствует о некачественной работе контрольно – надзорных органов, не обеспечении ими полноты сбора материала, не выяснении всех обстоятельств по делу. Суть дела состояла в том, что в ходе проверки выявлено проведение юридическим лицом перепланировки объекта капитального строительства, требующей соответствующего разрешения. После этого объект введен в эксплуатацию также, по мнению проверяющих инстанций, без соответствующего разрешения. По мнению контролирующих органов, перепланировка носила элементы реконструкции, по мнению самого юридического лица – капитального ремонта.

В п. 14 ст. 1 ГрК РФ дается понятие реконструкции - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения. В силу п. 2 ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство. Согласно ст. 55 ГрК РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ,

96

который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации. Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, выдавшие разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Вместе с тем, судом установлено следующее.

В 2002 году Институтом были проведены ремонтные, отделочные работы помещений. В процессе ремонта несущие конструкции не затрагивались, перепланировка производилась только за счет перестановки перегородок, что подтверждается заключениями о техническом состоянии несущих конструкций помещений. Согласно акта приемочной комиссии о приемке законченного капитальным ремонтом здания в эксплуатацию, предъявленные к приемке законченные ремонтом нежилые помещения приняты в эксплуатацию, качество ремонта - удовлетворительное. В соответствии с техническим паспортом все входы, проемы, а также компьютерный класс, уже имелись.

Отметок о самовольной перепланировке или реконструкции в техническом паспорте не имеется.

Несмотря на то, что рассмотренные выше нарушения являются более значимыми ввиду возможных негативных последствий для застройщиков, однако наиболее распространенными являются нарушения норм и правил при постройке, реконструкции объектов капитального строительства. Очевидно, что далеко не на всех стройках отсутствуют разрешения, тогда как нарушения тех или иных строительных норм и правил имеются практически на каждой. В этом смысле норма, предусмотренная п. 1 ст. 9.4

КоАП РФ, предусматривающая наступление административной ответственности за нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий),

является универсальной для всех объектов. Недаром именно ее используют контролирующие органы для демонстрации показателей по выявленным нарушениям. Это не удивительно, ведь формально любое нарушение даже одной технической нормы влечет наступление административной ответственности. Вместе с тем, практика складывается

97

таким образом, что определенное число нарушителей уходят от ответственности в связи с применением положений о малозначительности правонарушения – ситуации, когда формально деяния лица образуют состав правонарушения, однако в силу малозначительности не представляют большого значения. С такой позицией правоприменителей в области законодательства об административных правонарушениях следует не согласиться. С такой позицией можно согласиться применительно к уголовному законодательству. Например, подп. «а» п. 2 ст. 158 УК РФ предусматривает наступление уголовной ответственности за тайное хищение (кражу) чужого имущества,

совершенное группой лиц по предварительному сговору. В связи с тем, что данный состав квалифицированный, стоимость похищенного имущества значения не имеет. Теперь представим ситуацию, когда перед новогодними праздниками отцу и сыну необходимо установить дома елку. Устанавливать они ее решили в ведро с песком, для этого, взяв последнее, пришли на расположенную рядом с домом стройку и из кучи песка взяли себе

½ ведра. Формально в их действиях имеется состав преступления, за которое, кстати,

предусмотрено наказание до 5 лет лишения свободы. Согласимся, это нарушение «не тянет» на уголовную статью. Вот для этого и существует КоАП РФ, в котором определены составы правонарушений, не представляющие изначально большой общественной опасности, потому не включенные в УК РФ, и потому не именуемые

«преступлениями». Однако, по нашему убеждению, опускать статус правонарушения еще ниже, освобождать лицо даже от административной ответственности и делать правонарушение безнаказанным не следует.

Несмотря на это, практика идет несколько другим путем, что проиллюстрирует приводимый ниже пример – постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа № А 72 – 1362/03 – Е129 от 22.07.2003 г. Суть дела в следующем.

Постановлением Архстройнадзора юридическое лицо привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 10.000 руб. по п. 1 ст. 9.4 КоАП РФ за нарушение требований п. 1.6 СнИП 03.03.01-87, выразившемся в использовании бывших в употреблении металлоконструкций, имеющих следы коррозии, в отсутствии документов,

подтверждающих их соответствие ГОСТу, при выполнении работ по реконструкции теплиц под мини-рынок (монтаж каркаса и опорных стоек под каркас). Признав наличие в действиях общества юридического лица состава административного правонарушения, суд вместе с тем, в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 30.7 КоАП РФ принял решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Суд пришел к выводу, что выявленное административное правонарушение не повлекло каких-либо

98

последствий, является малозначительным и в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ правонарушителя следует освободить от административной ответственности, ограничившись устным замечанием. Суд кассационной инстанции согласился с данной позицией.

В заключение приведем одно достаточно любопытное определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ № 71 – Г04 – 19 от 01.09.2004 г. Интерес заключается в том, что в ходе рассмотрения этого дела было выявлено не только несоответствие регионального законодательства федеральному, но и внутренние противоречия в федеральном законодательстве. Дело интересное, поэтому остановимся на нем более подробно, чем на предыдущих.

Суть дела заключается в том, что органы законодательной власти калининградской области приняли Градостроительный кодекс Калининградской области, в ст. 40 которого установили, что для производства строительно-монтажных работ необходимо получение специального разрешения. Данную норму в Калининградский областной суд оспорило Управление Федеральной антимонопольной службы РФ по Калининградской области, но суд первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказал, мотивировав свое решение тем, что требование о необходимости получения разрешения на выполнение строительно-монтажных работ, предусмотренное статьей 40 ГрК Калининградской области, не может быть расценено как необоснованно препятствующее осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в сфере строительства. При выдаче разрешения на строительство ситуация оценивается с градостроительной точки зрения, а при выдаче разрешения на выполнение строительно-монтажных работ ситуация оценивается с технической точки зрения, с позиции обеспечения безопасности работ и продукции в строительной сфере деятельности. Верховный суд не согласился с этими доводами. Статьей 22 ГрК РФ (1998 г.) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительства отнесено установление порядка выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости, за исключением объектов недвижимости федерального значения и объектов недвижимости особого регулирования федерального значения. Необходимость получения только разрешений на строительство объектов недвижимости предусмотрено ст. 62 ГрК РФ (1998 г.). В тоже время выдача разрешений на производство каких-либо отдельных строительных работ, и в том числе на выполнение строительно-монтажных работ ГрК РФ не предусмотрена. Строительно-монтажные работы являются неотъемлемой частью работ, подлежащих выполнению в ходе осуществления строительства, что прямо подтверждается п. 2 ст. 740 ГК РФ. Таким

99

образом, федеральное законодательство не предусматривает право органов архитектурно-

строительного надзора выдавать разрешения на производство работ, являющихся частью строительства, эти органы в соответствии с п. 12 ст. 62 ГрК РФ (1998 г.) вправе осуществлять лишь контроль за реализацией архитектурного проекта, осуществление которого прямо не связано с выдачей каких-либо разрешений на производство строительно-монтажных работ. Согласно ст. 72 ГрК РФ (1998 г.) законы и иные нормативные акты в области градостроительства, действующие на территории РФ,

применяются, если они не противоречат настоящему кодексу. Ведомственные нормативные правовые акты, ограничивающие права граждан и юридических лиц могут быть изданы только в соответствии с федеральным законом, которого, как указывалось выше, не имеется. В связи с этим положения СНиП 3.01.01-85 «Организация строительного производства», СниП 3.01.04-87 «Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения» и другие нормативные правовые акты в части выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ не подлежат применению.

При таких обстоятельствах решение нельзя признать законным ввиду неправильного применения норм материального права и оно подлежит отмене. С учетом того, что обстоятельства, имеющие значение для дела установлены, Судебная коллегия считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований и определила вынести новое решение,

которым признать недействующими положения ст. 40 ГрК Калининградской области в части требования о необходимости получения разрешения на выполнение строительно-

монтажных работ со дня вступления решения в законную силу.

100