История чиновничества. Курс лекций

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего образования «Липецкий государственный технический университет»

М.Л.Половинкина

ИСТОРИЯ ЧИНОВНИЧЕСТВА

КУРС ЛЕКЦИЙ

Липецк

Липецкий государственный технический университет

2016

УДК 94 (470)(07)

ББК Т 3(2) я 7

П 523

Рецензенты: кафедра отечественной и всеобщей истории Липецкого педагогического университета,

д-р исторических наук, проф. Н.Н. Петрухинцев

Половинкина, М.Л.

П523 История чиновничества. Курс лекций / М.Л.Половинкина. –

Липецк: Издательство Липецкого государственного технического университета, 2016. – 71с.

ISBN 978-5-88247-804-8

В настоящем курсе лекций по истории чиновничества приведено формирование традиций, структуры, институтов и механизмов государственной власти и его аппарат (чиновничество) по мере становления российского государства. Предназначено для студентов всех форм обучения специальности «Документоведение и архивоведение»

ISBN 978-5-88247-804-8 © ФГБОУ ВО Липецкий Государственный технический университет, 2016 © Половинкина, М.Л., 2016

2

ВВЕДЕНИЕ

История государственной службы России насчитывает несколько

столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны. Неслучайно сложились представления о Руси XVI XVIIвв. как о

"служилом государстве".

Российской государственности более тысячи лет. У истоков развития

государственного и местного управления стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и

История сохранила знаменитую царскую кадровую картотеку («дворцовую тетрадь») и другие документы.

Особенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Александр II, известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и

другие.

Земская реформа 1864г. подняла аграрно-крестьянскую Россию на ноги,

создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы,

государственных институтов, традиций и системы государственной службы.

На развалинах имперской российской государственности началось создание принципиально новой государственной системы, основанной на Советах

4

трудящихся, идеологическом и политическом диктате. Она тоже познала свои взлеты и падения; как правило, учатся на ошибках…

С начала 90-х годов ХХ века были приняты меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать и создать заново государственную и муниципальную службу Российской Федерации.

Центральное звено этих преобразований кадры, которые, как известно, «решают все» и являются лицом власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.

Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» трактует следующее: «Под государственной службой... понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».

Киевская Русь не знала ни служебной повинности, ни государственной службы. Княжеская дружина состояла из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им это было выгодно. Дружинник смотрел на службу как на средство удовлетворить честолюбие, возможность показать свою удаль, побиться за землю русскую. Фактически дружина, составленная из таких лиц, еще ничем не напоминала «дисциплинированного чиновничества».

По важным вопросам управления великий князь советовался с наиболее авторитетными дружинниками.

Законы XVI–XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый служилый человек. Уклонение от нее строго каралось: за первый побег с государственной службы велено было бить кнутом, за второй – то же с уменьшением в два раза поместного оклада, а за третий – «его бити кнутом же,

да у него же отняти поместье» (Соборное уложение 1649г.). Наказанию подлежали бояре и воеводы, отпустившие с государственной службы людей без ведома московского государя («боярам и воеводам за то чинити жестокое наказание, что государь укажет»; там же).

5

С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Однако особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого,

прежде всего с появлением «Генерального регламента…» (1720) и «Табели о рангах…» (1722).

Вистории государственной службы, государственного аппарата,

эволюционного развитии чиновничества в России можно выделить следующие

периоды:

Приведенная выше периодизация условна, но она позволяет

систематизировать учебный курс «История чиновничества» и рассмотреть основные этапы формирования государственности в России. Причем, не только с точки зрения государственного аппарата, а и накопления и развития управленческого опыта и управленческой мысли.

6

Учебный курс «История чиновничества» является одним из базовых для специальности «Документоведение и архивоведение».

Предметом курса является изучение возникновения, развития и преобразования государственного аппарата (а именно с ним связано возникновение понятия «чиновничества») и всех его элементов.

Основными задачами учебного курса «История чиновничества» являются:

1.Глубокое научно-обоснованное понимание социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий и компетенций.

2.Выявление общих и специфических моментов в развитии Российского государства и управления им.

3.Рассмотрение реформ в области государственного устройства России и исторически достоверной характеристики государственных деятелей.

4.Детальное рассмотрение истории государственной службы в России.

5.Изучение истории самоуправления в России.

6.Понимание роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской государственности.

7.Выработать умение не только анализировать исторические решения в области управления, но и обобщать материал, извлекать из него опыт и уроки,

проводить аналогии в современных реалиях.

7

1. ЛЕКЦИОННЫЙ МАТЕРИАЛ

1.1.ТЕМА 1: ЗАРОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ВДРЕВНЕЙ РУСИ

Древнерусское государство крупнейшая держава средневековой Европы. Исторически у Руси сложилось «срединное» геополитическое положение между католической Европой, арабским мусульманским Востоком,

восточно-христианской Византийской империей, иудейским Хазарским каганатом и кочевниками-язычниками.

История государственности и государственного управления на Руси

IX XIII вв. хорошо отражена в древнейших документах того периода:

летописи «Повесть временных лет», летописных сводах отдельных княжеств

(Новгородского и Черниговского), уставах и других княжеских актах, жи-

тийной литературе. Особое место отведено былинному эпосу.

В середине XII вв. (после смерти великого киевского князя Мстислава Владимировича 1132г.) в Древней Руси усиливаются процессы по разложению великокняжеской дружины. Военная правящая государственная элита превращается в региональную корпоративную боярско-дружинную верхушку

(вотчинников), во главе которых утверждаются местные княжеские династии.

Начинают быстро расти города (они экономически самодостаточны и мало связанные друг с другом), процветает натуральное хозяйство, снижается активность варягов, стабилизируются отношения с Византийской империей,

относительно ослабевает внешняя угроза, утрачивает былую остроту половецкая проблема (после похода Владимира Мономаха). Централизация власти Киева также ослабела (после варварского разгрома в 1204г. бандами крестоносцев Константинополя и последующей монополизацией венецианцами византийской торговли) и носит символическое значение.

Наступил период «удельного княжества», или закономерный и прогрессивный этап феодальной раздробленности и вступления древнерусской цивилизации в стадию распада.

8

Важным интеграционным фактором было то, что в массовом сознании сохранялись представления о Руси как едином территориальном и духовном целом, память о ее былом могуществе. Обладание киевским престолом было не только престижным, но и давало важные стратегические и материальные преимущества. Поэтому удельные князья (независимо от династической принадлежности), овладев Киевом, превращались из прежних «поборников автономии» в решительных «объединистов» Руси.

Традиции княжеского старейшинства накладывали отпечаток на особенности развития местной политической системы. Являясь древним политическим и территориальным ядром древнерусской государственности,

Киевские земли так и не сложились в отдельное независимое княжество, не выделились в наследственную вотчину какой-либо княжеской династии.

Вплоть до монгольского нашествия Киев считался чем-то вроде собственности великокняжеского стола или династическим наследством всего княжеского рода. Отсюда претензии великих киевских князей на представительство общерусских интересов, а удельных князей на определенную долю ответственности за Киев, а значит, и за все земли Руси. В результате соперничества различных княжеских ветвей в Киеве в XII в. складывается система дуумвирата на основе ряда киевского вече и боярства с князьями. На киевском престоле одновременно утверждались два князя, которые представляли две наиболее сильные и соперничающие друг с другом династии.

Оба князя владели мощными княжествами за пределами Южной Руси, со-

вместно выступали в походы, по согласованию решали внешнеполитические и внутренние проблемы (создавало относительное равновесие сил, ослабляло усобицы и было одним из факторов связи Южной Руси со всеми остальными русскими землями).

Борьба монархических (князей) и олигархических (бояре) тенденций шла с переменным успехом. Князья обладали высшими административными,

судебными, военными и законодательными полномочиями; бояре, опираясь на экономическую и военную мощь, могли не признавать княжеские решения.

9

Верховная судебная власть князей в случае разногласий с боярами переходила к совету бояр, который созывался по инициативе самого боярства. В него входили епископ, бояре, занимавшие высшие административные должности и фактически контролировавшие весь аппарат управления. В чрезвычайных условиях собирали вече.

Северо-западные русские земли были наряду с киевскими и черниговскими древнейшим очагом древнерусской цивилизации и государственности. В XII—XIII вв. Новгородская земля была крупнейшим экономическим, политическим и культурным центром Руси. Новгородская цивилизация при всех своих особенностях и своеобразии развивалась в едином потоке и имела общие основы с остальными русскими землями.

Соперничество Новгорода и Киева с самого начала образования восточнославянской государственности имело различные формы проявления и способствовало замедлению социальной и политической дифференциации местного общества, сдерживало рост в нем противоречий в XII–XIII вв.

По мере обретения самостоятельности в Новгороде обостряется борьба между различными группировками на вече и среди бояр, что требовало от князя искусства ладить с ними и открывало перед князем новые политические возможности. Боярские группы были не в состоянии удержать власть без поддержки правящего князя. Князья и высшие должностные лица республики ограничивали и контролировали друг друга. Отношения князя с Новгородом строились на основе договора с вечем. Если князь нарушал договор, то вече

«указывало ему путь», т.е. изгоняло, иногда и сам князь отказывался от своих полномочий. До начала XIV в. князья менялись 58 раз (с 1095г.) и

принадлежали к различным княжеским родам.

Высшим властным органом Господина Великого Новгорода было народное собрание вече (участвовали все свободные горожане): избрало или смещало высших должностных лиц, разрешало расправу над ними, изменяло законодательство, принимало решение по вопросам войны и мира и др.

Борьба различных группировок бояр и купцов за престижные и доходные государственные должности влияла на решение вече, однако эти группировки

10