История чиновничества. Курс лекций

договорами с великим князем. Участие удельного князя в общегосударственных делах было ограничено и находилось под бдительным контролем великого князя, опасавшегося династической борьбы. Удельные князья были обязаны участвовать в общерусских военных экспедициях, но не могли сами назначать воевод. Великий князь обсуждал с удельными князьями важнейшие внутриполитические дела. Верховная власть последовательно осуществляла курс на ликвидацию удельно-княжеской системы (было за-

прещено удельным князьям вступать в брак, превращая их уделы в выморочные).

Важная роль в системе управления принадлежала боярской Думе,

выросшей к XV в. в «постоянно действовавший» совет. Дума действовала на основе сложившихся процедурных традиций:

21

местничества: знатностью рода и службой предков великому князю. Реальные административные функции оказывались в руках «введенных бояр». Для решения отдельных вопросов по распоряжению князя создавались временные комиссии. Князья стремились подчинить себе деятельность Думы, но в периоды кризисов, малолетства князей боярская Дума резко расширяла свои полномочия.

Дворцовые чины не включались в состав Думы и вышли в большинстве из среды старомосковского нетитулованного боярства, незнатных кругов служилого люда, бывших суверенных властителей, утративших поземельные связи и вотчинные права. Это было гарантией их преданности великому князю.

Великокняжескими землями на основных территориях Русского государства ведал дворецкий (принимал активное участие в решении общегосударственных дел, иногда более существенное, чем члены боярской Думы), заведование доходами с определенной местности (с выполнением административных и судебных функций) осуществляли путные бояре.

Дальнейшая централизация русских земель привела к утверждению функционального управления, сменившего территориальное (дворцовое). Пути

переросли в приказную систему: Большой Дворец и Казенный приказ (из ведомства дворецкого), Конюшенный приказ (из конюшенного пути),

Разрядный приказ (ведал служилыми людьми, чинами и должностями).

Реальными исполнителями воли великого князя были дьяки (составляли аппарат боярской Думы, казны и двора), численность которых с увеличением круга вопросов их ведения (с углублением централизации русских земель)

постоянно возрастала. Большинство дьяков рекрутировалось из поповичей, «простаго всенародства» или даже из холопов. Не защищенные от княжеской немилости, они максимально добросовестно выполняли свои функции. Дьяки центральных ведомств подразделялись на великокняжеских, дворцовых и ямских. Удельные дьяки при ликвидации уделов, как правило, не включались в великокняжеский аппарат.

22

Основной административной единицей были уезды, которые делились на

станы, а станы – на волости (при этом сохранялись еще земли, где существовали военные округа и судебные – губы). На основной территории государства управление осуществлялось наместниками и волостелями. Они вершили суд над местным населением и собирали с него «кормы» в свою пользу. «Кормленщиками» были как представители аристократии, так и верхушки служилых людей, дворцовая администрация. Власть кормленщиков регламентировалась уставными грамотами, выдававшимися местному населению, и доходными списками — кормленщикам. Основная тенденция состояла в постоянном ограничении функций наместников в пользу более мелких, не зависимых от наместника агентов государственной казны (данщики,

мытники, таможенники). Ограничение власти наместников опиралось на усиление на местах роли дворянства, из которого вербовались городовые приказчики, в чьи руки переходит административно-финансовая власть не только над городом, но и уездам. В вотчинах князья и бояре продолжали сохранять административные и судебные права.

К началу XVIв. централизация государственного управления не была завершена, оно сохраняло значительное разнообразие и архаические порядки.

23

1.3. ТЕМА 3: СМУТНОЕ ВРЕМЯ И РАСПАД РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

События и процессы, имевшие место в России XVI в., во многом предопределили направление и темпы последующего развития страны. В это время: завершился процесс объединения различных земель в единое Российское государство; сформировался механизм управления государством;

определился характер взаимоотношений между государством и феодалами

(полное бесправие); оформились отношения между феодалами и крестьянами

(крепостное право), которые просуществовали свыше трех столетий до начала

XX в.

На рубеже XVI–XVII вв. Московское царство поразил системный кризис,

который был вызван и развивался в результате сложного взаимодействия разновекторных противоречий во всех сферах жизни российского общества

(пресеклась многовековая династия Рюриковичей, кратковременные патриаршие правления, боярской Думы, соперничество различных претендентов, избрание царем Бориса Годунова).

Следствием стал крах экономики и взрыв скрыто развивающихся социальных и политических противоречий. Ответственность за бедствия,

обрушившиеся на страну, в массовом сознании возлагались на царя и объяснялись Божьим наказанием за его неправедность. Появившиеся сомнения относительно законности новой династии подрывали авторитет царской власти и всего государственного механизма России. Начинается борьба за власть в правящей элите между различными аристократическими и дворянскими группировками, что усугубило кризис всей системы управления.

Он развивается в условиях обострения сословной и классовой борьбы.

Крепостническое законодательство конца XVI в. (введение в 1581г.

«заповедных лет», а в 1597г. «урочных лет» – 5-летнего сыска беглых) не только ухудшает положение крестьянства, но и ориентирует социальный протест с владельцев непосредственно на государственную власть. Тяжелый

24

налоговый гнет и административный произвол вызвали недовольство горожан.

Укрепление власти Москвы на окраинах России, стремление поставить под контроль непрогнозируемые действия казачества привели также к резкому обострению отношений с донским казачеством.

Отдельные разбойные выступления, крупное восстание при участии боевых холопов (под руководством Хлопка; с трудом было подавлено московскими стрельцами), подавление недовольства открытым террором и усилением политического сыска при опоре на широкие слои дворянства, доно-

сительство и сведение личных счетов, полное отсутствие правовых гарантий своей безопасности всех социальных слоев, крайняя социальная и политическая неустойчивость русского общества, интриги папства, вмешательство в дела Московского царства католической Речи Посполитой, протестантской Швеции и мусульманского Крымского ханства, борьба за власть в Московском царстве между различными сословными группами (Смута) – фактически угробили стройно выстроенную государственную систему. Началось падение правительственного престижа, которое породило нигилистические тенденции в отношении монархии, всей системы государственного управления и пра-

вопорядка.

Москва пала, русская государственность фактически распадается.

Весной 1611г. оформляется первое ополчение из разных концов русской земли. Во главе стоял совет ополчения, выполнявший роль Земского собора, в

руках которого была законодательная, судебная и частично исполнительная власть. Исполнительную власть возглавили князья П. Ляпунов, Д.Трубецкой и И.Заруцкий и начали воссоздавать приказы. Внутренний конфликт общезем-

ского ополчения с казаками, убийство последними Ляпунова и неудачное восстание в Москве привели к распаду ополчения.

В этой, казалось бы, безвыходной ситуации под влиянием грамот патриарха Гермогена и обращений монахов Троице-Сергиевского монастыря в Нижнем Новгороде земский староста К. Минин и князь Дмитрий Пожарский осенью 1611г. создают второе ополчение с целью освободить Москву и созвать

25

Земский собор для избрания нового царя, восстановления национальной мо-

нархии.

В условиях безвластия второе ополчение берет на себя функции государственного управления, создает в Ярославле Совет всей земли, в который входили выборные от духовенства, дворянства, служилых людей по прибору,

горожан, дворцовых и черносошных крестьян, формирует приказы. В августе

1612г. ополчение, поддержанное в критический момент казаками Трубецкого,

взяло верх над армией гетмана К. Ходкевича, а в октябре вынудило сдаться польский гарнизон Москвы. Уже в ноябре Пожарский созвал грамотами представителей городов и сословных групп, включая казаков и черносошных крестьян, на Земский собор для избрания царя.

В феврале 1613г. состоялся один из самых представительных в истории России Земских соборов, на котором после длительных споров царем единогласно сословными делегациями был избран Михаил Романов. Попытка одного из польских отрядов захватить 16-летнего царя была сорвана в результате подвига Ивана Сусанина. Города принимали присягу на верность и подписывали крестоцеловальные записи еще до получения согласия Михаила.

После уступок казачеству со стороны боярской Думы, обещания не преследовать за прежние дела положение стабилизировалось, и к 1618г. Смута утихает, уходит в историю.

Смута привела к полному развалу российской государственности,

подрыву авторитета боярской и дворцовой знати, тяжелые психологические по-

следствия массового террора со стороны всех соперничавших группировок,

разрушению экономики была разрушена, страна обезлюдела. Однако, несмотря на предельно сложную геополитическую обстановку и все вышеперечисленные «итоги» Смуты произошло усиление мобилизационного характера развития России.

Восстановление народного хозяйства (развиваются мелкотоварное производство, мануфактуры, начинает формироваться всероссийский нацио-

нальный рынок), концентрация национальных сил и стремительное расширение

26

территории (присоединение Украины, Восточной Сибири и Дальнего Востока,

продвижение на Кавказ и др.) превратили Россию в крупнейшую кон-

тинентальную империю мира. Одновременно все это привело к завершению установления крепостного права.

Как уже было отмечено ранее, Смута представляла не просто угрозу независимости, утраты территориальной целостности, но и потери православ-

ной самоидентификации русского народа. Поэтому возрождение самодержавия и восстановление государственности проходило и только и могло проходить на основах, приближенных к каноническим представлениям о государстве как

«симфонии властей», двуединстве светской и духовной власти, автономно существующих, но в равной степени своими средствами обеспечивающих защиту и торжество православия. Первая половина XVII в. стала наиболее полной реализацией этих идей. В идеале «симфония властей» противостояла как концепциям теократии (папацезаризм), так и абсолютной тирании,

деспотии.

Восстановление государственности на православных духовно-

нравственных основах облегчалось тем, что патриарх Филарет (1619—1633 гг.;

в миру Федор Никитич Романов) – был отцом царя. Ф.Н. Романов, выдающийся и влиятельный боярин во времена царя Федора Ивановича, даже соперничал с Борисом Годуновым за власть, что завершилось для него поражением и пострижением в монахи. С его возвращением из польского плена после Деулинского перемирия и избрания патриархом, собственно, и начинается процесс возрождения России.

Колеблющаяся, неустойчивая политика боярской Думы сменяется твердой властью. Царь и патриарх в равной степени пользовались титулом

«великий государь». Фактически власть сосредоточилась в руках патриарха Филарета, который энергично использовал ее для укрепления как государственной, так и духовной власти.

В XVII в. окончательно складывается национальная форма монархии – самодержавие. Национальный образ власти носил сакральный характер. Царь,

27

самодержец всея Руси, воспринимался как воплощение высших православных ценностей – Истины, Добра, Красоты, Справедливости, как защитник «Святой Руси», «Дома Пресвятой Богородицы», как Удерживающий (Катехон) «острова спасения» – России – на фоне охватившей мир апостасии (Османская империя,

религиозные войны в Европе, распространение ересей и т.п.). На символическом уровне это закреплялось в таинстве венчания на царство,

которое совершалось патриархом (митрополитом или собором иерархов) – воз-

ложение на царя короны (венца) и барм, вручение скипетра, державы,

облачение в порфиру и произнесение символа веры. С XVII в. осуществляется миропомазание на царство. Авторитет царской власти был едва ли не абсолютным, поэтому многочисленные народные выступления XVII в.

проходили под лозунгами доброго, справедливого, православного царя.

В то же время существо самодержавной власти не было закреплено в

XVII в. в законодательстве. Власть царя ограничивалась только православной нравственностью и сложившимися традициями. В период восстановления российской государственности царь Михаил Федорович и патриарх Филарет опирались при укреплении самодержавия на церковь и всю систему сословных органов России.

Со второй половины XVII в. усиливаются централизация и бюрократизация государственного управления, зарождается процесс десакрализации и рационализации власти в элитарном общественном сознании,

и самодержавие начинает эволюционировать в сторону абсолютной, т.е.

политически неограниченной монархии.

28

1.4. ТЕМА 4: СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ НА ОСНОВЕ ДОКУМЕНТА «ТАБЕЛЬ О РАНГАХ ВСЕХ ЧИНОВ ВОИНСКИХ,

СТАТСКИХ И ПРИДВОРНЫХ, КОТОРЫЕ В КАКОМ КЛАССЕ ЧИНЫ…»

Конец XVII – начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений-приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722г. в документе «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины…»,

который почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Государство, выступая как регулятор взаимоотношений социальных групп, было вынуждено приспосабливаться к существенному усложнению социальной структуры общества в период после Смуты и особенно на рубеже

XVII–XVIII вв. Стала необходимость для власти приобрести относительную не зависимость, что и привело к выделению государственной службы в самостоятельную сферу деятельности и корпоратизации государственных служащих в особую профессионально-социальную группу.

Издание «Табели о рангах…» самым тесным образом связано с кардинальными изменениями всей правовой системы, системообразующее значение в которых имели изменения соотношения обычая и закона как источников права. Теперь юридически закон признавался единственным источником права. Абсолютный монарх был волен издавать законы, которые должны были выполнять все, в том числе и верховная власть. В этих условиях вполне логичным являлось подчинить государственную службу законодательному регулированию, а не "приказам" царя. Но тенденция рационализации государственной службы столкнулась с возрастанием зависимости правящей элиты от верховной власти после отмены местничества.

29

Законодательный акт «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором - классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»

издан в 1924 году и состоял из самой Табели и 19 пунктов. Табель делилась на

14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию,

артиллерийские и морские.

В своем первоначальном виде «Табель о рангах…» устанавливала не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей; каждый должен был иметь класс в соответствии с занимаемой должностью, в ней был заложен механизм постепенного продвижения чиновника по служебной лестнице. В

пункте 13 этого документа было прописано: «Понеже статские чины прежде не были распоряжены, и для того почитай никто или зело мало чтоб кто,

надлежащим порядком с низу свой чин верхней заслужил из дворян, а нужда ныне необходимая требует и в вышние чины: того ради брать, кто годен будет,

хотя б оной и никакого чина не имел. Но понеже сие в рангах будет оскорбительно воинским людем, которые во многие лета, и какою жестокою службою оное получили, а увидят без заслуги себе равного или выше: того ради кто в который чин и возведен будет, то ему ранг заслуживать летами, как следует. Чего для надлежит из Сенату, кто в какой чин в статский не по порядку с низу пожалован будет нынешней ради нужды с которого времени,

давать имена их оберфискалу, дабы могли фискалы смотреть, чтоб исполняли в рангах по сему указу. И дабы впредь на ваканции не стороны хватать, но порядком, как в воинских чинах производятся. Того ради надлежит ныне иметь в статских коллегиях по 6 или по 7 человек коллегии юнкеров, или меньше. А

ежели более надобно, то с докладу».

Эта цитата ярко демонстрирует неизбежное в начале XVIIIв.

противоречие между зависимостью назначения на должность от воли монарха и рационализацией бюрократии.

30