История чиновничества. Курс лекций

документов, оформляющих сделки, объектом которых является недвижимое имущество; увеличение сбора с варки пива; увеличение сбора с торговли иноземцев; увеличение сбора с опротестованных векселей; сбор с челобитен;

налог на амбары, лавки, кузницы и прочие «оброчные» места; сбор «со всех ведомства Мануфактур-коллегии на фабриках станов»; сбор с медных и железных заводов; сбор с покормежных печатных паспортов; сбор с патентов,

даваемых на чины; сбор с дипломов, подтверждающих пожалованное дворянство; сбор с «заклеймения кубов и казанов»; увеличение налога на мельницы, кроме пильных, и т. д. (манифест 1763г. «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми...»). Всего было 17 пунктов, по каждому из которых давалась детальная регламентация размера и порядка взимания того или иного сбора.

Усложнение системы государственных учреждений, введение постоянного денежного жалованья чиновникам не могло не отразиться на доходах самых широких слоев населения России, независимо от порядка

взимания средств на содержание государственного аппарата.

Часть бремени налогов, обеспечивавших жалованье чиновников, несли сами чиновники, которые еще с начала XVIII в. платили за повышение чина и за патенты, даваемые на чины (размер пошлины, будучи сравнительно

большим, значительно увеличивался с возрастанием чина):

Размеры пошлин с патентов, даваемых на чины

Результатом стремления центральной власти к укреплению управления на

местах, создания в ходе губернской реформы стройной системы губернских и

41

уездных учреждений стала стойкая тенденция к изменению социального состава бюрократии. Не сумев преодолеть эту тенденцию законодательными мерами, центральная власть была вынуждена определить социальный статус чиновников-выходцев из непривилегированных сословий (сенатский указ

1798г. «О исключении приказного звания людей из подушного оклада и о неопределении в статскую службу из купеческого, мещанского и другого подушные подати несущего звания без представления Сенату о надобности в оных»), по сути придавший чиновничеству черты сословия.

Чиновники, начиная с низшего чина XIV класса (коллежского регистратора) обладали правами личных дворян, а начиная с VIII класса

(коллежского асессора) имели право на потомственное дворянство. Однако юридический статус дворян, получивших дворянство за службу, имел свои особенности: для них весьма сильно были ограничены возможности передачи по наследству права на принадлежность к дворянскому сословию. Чиновник мог передать его лишь детям, родившимся после получения им чина VIII

класса. До чина же VIII класса чиновнику, вышедшему из непривилегированного сословия, приходилось служить весьма долго, и, как правило, к этому времени он успевал обзавестись потомством. Большинство детей, рожденных до получения их отцом чина VIII класса, переходили в группу обер-офицерских детей – специфическую сословную прослойку,

активно пополнявшую в свою очередь ряды государственных служащих.

Чувство чиновничьего превосходства во многом основывалось на осознании феномена могущества канцелярии. Чин выступал для государственного служащего как ценность, равноположенная жалованью, а

иногда и более значимая, чем оно.

Итоги становления государственной службы:

– на протяжении XVIII в. наблюдалось противоборство двух тенденций: с

одной стороны, государственные служащие стремились обособиться от прочих социальных групп, а с другой стороны, власти хотели обеспечить преобладание дворянства на государственной службе;

42

– изменения социального состава государственных служащих, постепенно происходившие на протяжении всего XVIII в. в соответствии с принципами

«Табели о рангах..», усугубились в результате проведения губернской реформы

1775 г., что заставило правительство активизировать политику в сфере регулирования социального состава и имущественного обеспечения государственных служащих;

–в последней четверти XVIII в. для выработки и проведения политики по отношению к чиновничеству была налажена система его учета, действовавшая вплоть до революции 1917г.;

–учет состава семей чиновников, социального происхождения их жен и служебной карьеры их сыновей позволял сделать вывод об устойчивом характере происходивших в их среде социальных изменений.

43

1.5. ТЕМА 5: ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В

«ЗОЛОТОЙ ВЕК» РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ (XIX ВЕК – НАЧАЛО XX

ВЕКА)

Россия вступила в XIXв. с такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империей (от Балтики до Тихого океана) невозможно было руководить из одной царской резиденции. У

наиболее дальновидных чиновников России возникли планы глубоких преобразований государственного строя. С соответствующими проектами к молодому императору Александру I обращались Н.П. Румянцев, В.А. и П.А.

Зубовы, П.В. Завадовский, А.Б. Куракин и другие. Они предлагали осуществить такие реформы, которые ограничивали бы власть императора. На радикальных переменах в государственном строе настаивал сенатор Г.Р. Державин. В

частности, он предлагал сделать Сенат представительным органом высшего дворянства, духовенства и купечества, сосредоточить в нем законодательные,

исполнительные и судебные функции, превратить звание сенатора в пожизненное.

Александр I (один из главных реформаторов России) сознавал, что неограниченная самодержавная власть легко переходит в безграничный произвол, который расшатывает устои монархии и дестабилизирует политический режим в стране. Он считал, что в интересах самого монарха необходимо устроить управление Россией так, чтобы верховная власть совершала бы как можно меньше политических ошибок, а принимаемые ею решения были благоразумны и целесообразны.

Инициаторы административных реформ начала XIX в. прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества.

44

Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие указом в конце

1808г. допустить на канцелярские должности лиц «податных званий» (кроме крепостных); указ середины августа 1811г. открыл им дорогу в министерские департаменты, указ января 1812г. – на службу в учебные заведения.

М.М. Сперанский (видный государственный деятель и реформатор)

предостерегал императора, что с каждым годом недостаток образования у российского юношества будет все более отрицательным образом сказываться на управлении государством. Это и стало основанием введения экзаменов при достижении VIII и V классов «Табели о рангах…». Отныне, чтобы стать коллежским асессором, помимо выслуги лет необходимо было иметь высшее образование или сдать экзамены комиссии при университетах по установленной программе. Экзамены вводились по следующим дисциплинам:

русский язык, один из иностранных языков, естественное право, римское право,

гражданское право, уголовное право, всеобщая история, русская история,

государственная экономия, арифметика, геометрия, физика, география,

статистика России. Указ требовал для управления «исполнителей сведующих,

обладающих твердым и отечественным образованием». Требования указа вызвали в целом неблагоприятный отклик современников. Многие министры,

директора департаментов, губернаторы пытались отстаивать преимущество опыта перед знаниями при назначении на должность и продвижении чиновника по службе. И все же предложения М.М.Сперанского дали определенные результаты: если до 1810г. более 31% классных чиновников имели домашнее образование, то к 30-м годам XIX в. таких стало всего 5%.

Наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I. Император твердо верил во всесилие государства, в то, что может через превосходно налаженный аппарат и хорошо подобранных, обученных чиновников регулировать жизнь общества.

Поэтому с первых лет царствования он стремился улучшить российскую бюрократию. Для этого Николай I потребовал усовершенствовать

45

законодательную базу государственной службы и усилить контроль за выполнением законов.

В 1827г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, в том же году было утверждено «Положение о канцелярских служителях».

Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда:

потомственные дворяне; дети личных дворян, купцов 1-й гильдии,

священников и дьяконов; дети канцелярских служителей, ученых и художников, не имевших классов; купцы 2-й и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния. Николай I запретил принимать на должности, которые соответствовали XIV классу Табели о рангах, лиц 4-го разряда.

В конце 20-х годов XIX в. в русском обществе получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи. Сложившуюся ситуацию описал А.С.Пушкин в составленной в ноябре 1826г. по поручению Николая I записке «О народном воспитании»: «Чины сделались страстию русского народа. Того хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние России. В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопится вступить как можно ранее в службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником... Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собою и беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою».

После некоторых колебаний Николай I пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства. Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской, составившего 3-й том Свода законов Российской империи. Свод был подготовлен к 1832г., а уже спустя два года в его развитие Николай I

46

подписал «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Основные моменты «Положения…»:

1.Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: окончившие курс наук в высших учебных заведениях; окончившие курс наук в средних учебных заведениях, «не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений».

2.Были установлены разные выслуги лет: «за усердное и похвальное прохождение службы» и «за отличия, оказанные в службе».

3.Подчеркивалось, что по всем ведомствам гражданской службы чиновники «определяются к местам не иначе, как сообразно чину каждого».

4.Представления о производстве в следующий чин по выслуге поступали

вПравительствующий Сенат и до чина коллежского советника решались в нем окончательно.

5.Представления о производстве в чины за отличия по службе в любом случае направлялись на имя императора.

6.Строго указывалось, что никто не может быть произведен через чин.

7.Для представления в чины свыше статского советника никакого срока выслуги не полагалось, и пожалование этих чинов зависело исключительно от воли императора.

8.Предусматривалось сокращение сроков выслуги XIV класса для канцелярских служителей первых трех разрядов при наличии образования до 1, 2, 4 лет соответственно.

В 1835г. Николай I подписал указ «О расписании должностей гражданской службы по классам от XIV до V включительно». Выдержки из указа:

47

До 1836г. (при Александре I) дела об определении чиновников к должности, о наградах, пожаловании разных прав и преимуществ были сосредоточены в I департаменте Правительствующего Сената (для гражданских чиновников) и в Инспекторском департаменте Военного министерства (для офицеров и генералов русской армии с 1812г.). С 1836г. (решение Николая I)

все дела по надзору за службой гражданских чиновников были преданы в I

отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Каждые шесть месяцев (с 1851г. ежегодно) губернаторы подавали сведения о лицах,

поступивших на государственную службу. С середины 40-х годов Николай I

повелел сосредоточить все дела по определению на службу, производству в чины, перемещению, увольнению от службы в Инспекторском департаменте гражданского ведомства (был вновь специально создан):

Ремарка: Заявление Николай I при открытии департамента:

«Я хочу возвысить гражданскую службу, как возвысил военную. Я

хочу знать всех моих чиновников, как я знаю всех офицеров моей армии. У нас чиновников более, чем требуется для успеха службы;

я хочу, чтобы штат чиновников отвечал действительным потребностям, как, например, в моей канцелярии».

О масштабах работы немногочисленного по штату департамента можно судить по такому показателю: чинопроизводство в середине XIX в. касалось в среднем 11–12 тыс. чиновников в год. Ежегодно департамент издавал список

48

гражданских чиновников I–IV классов. Предпринимались попытки составить общий список гражданских чиновников всех классов.

В годы царствования Николая I окончательно были установлены

требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной (формулярный) список:

1.В списке очень подробно указывались: чин, имя, отчество и фамилия чиновника, занимаемая им должность, возраст, вероисповедание, знаки отличия (если они имелись), получаемое содержание; сословие; имущественное положение; где получил воспитание, какое учебное заведение окончил, когда вступил в службу, какие должности и в каких чинах занимал, имел ли особые отличия по службе, чем награжден; участвовал ли в походах против неприятеля и в чем это выражалось; подвергался ли наказаниям, соединенным с ограничением в преимуществах по службе (когда и за что именно, по судебным приговорам или в дисциплинарном порядке); был ли в отпусках (когда и на какое время, явился ли в срок на свою службу); не был ли в отставке; холост или женат; если женат, то на ком, и имеет ли детей и каких именно (дата рождения, имя и где находятся); какого вероисповедания жена и дети.

2.Все сведения в послужных списках должны были основываться на документах, подтверждавших их точность.

3.Всякая ответственность за неточность в списках лежала на подписавших их начальниках.

4.Особенно регламентировалась графа о недвижимости. В нее вписывались данные о состоящем за чиновником имении (а также за его родителями, женою), а равно о домах, фабриках и заводах с точным указанием числа десятин земли, о том, каменный или деревянный дом и где он расположен. Требовалось объяснить, родовое ли это имение или «благоприобретенное».

5.В графе о наградах перечислялись все полученные служащим чины, ордена, денежные пособия, подарки, аренды, земли и т. п.

6.В послужных списках военных чинов и гражданских чиновников военного ведомства для евреев и лиц нехристианских вероисповеданий, принявших христианство и позаимствовавших фамилии крестных отцов, необходимо было указывать прежнюю фамилию и время «перемены оной на новую».

7.Во избежание ошибок послужной список подписывался чиновником, на которого он был составлен.

8.Увольняемый в отставку служащий получал на руки аттестат, в котором на основании послужного списка подробно отражалась его служба в данном учреждении.

49

Общей тенденцией России времен Николая I была военизация государственного аппарата; были военизированы ведомства: горное, лесное,

путей сообщения; гражданское управление постепенно превращалось в военное. К концу царствования Николая I во главе 41 губернии из 53 стояли военные губернаторы.

В 1846г. министр юстиции граф В.Н. Панин (по поручению Николая I)

разработал записку о пересмотре устава о гражданской службе. Для реализации замысла был образован Особый комитет для пересмотра «Устава о службе гражданской». На основании указаний императора комитет высказался за отмену названий чинов, замену производства за выслугу лет прибавкой к жалованью. Однако работа комитета была замедлена двумя серьезными записками на имя Николая I министра народного просвещения С.С.Уварова:

– в первой (от 1847г.) он доказывал, что чины есть «орудие столь могущественное, что доколе оно останется в руках властителей, едва ли что-

либо может поколебать самодержавную власть в ее основаниях»;

– во второй подчеркивал, что есть несколько путей для достижения известности или власти: род, богатство, талант (Европейский). В Российском же

«гражданское значение всех и каждого зависит от степени, которая определяется по усмотрению высшей власти» в зависимости от службы престолу и отечеству. Так же утверждалось, что «Табель о рангах…» так укоренилась в сознании россиян (соответствует их психологии), что стала частью представлений о мироустройстве. «Россия любит в «Табели о рангах» торжественное выражение начала, славянским народам драгоценного – равенства пред законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинствам службы», –

писал С.С.Уваров.

В реальной жизни было все далеко не так, как красиво написал Уваров.

Однако, перспектива блестящей карьеры, возможность приобрести дворянское достоинство действительно привлекала многих; достигнув же известных высот,

50