История чиновничества. Курс лекций

1.6. ТЕМА 6: ЧИНОВНИЧЕСТВО НОВОЙ ФАРМАЦИИ

Девятый вал двух революций 1917г., казалось, навсегда смыл сословную, «чиновную Россию». С чистого листа, отрекаясь от прошлого, победители приступили к строительству нового мира. Каково же было их удивление, когда за новым фасадом проступили очень узнаваемые черты прежней России. После революционной опьяняющей победы наступило быстрое отрезвляющее похмелье: нормативно-правовой базы нет, специалисты отсутствуют, дела все в запущении, уничтожены и потеряны многие документы, широчайшее самоуправление трудящихся государством… Старый управленческий аппарат сломали, а новый – не построили, на руинах уже было делать нечего.

Советская власть первыми же своими декретами разрушила дореволюционную правовую базу госслужбы; понятия «чиновник» и «бюрократ» перешли в разряд ругательств, стали употребляться в одном контексте.

В первое время служба регулировалась отдельными разрозненными актами, а 21 декабря 1922г. были приняты Временные правила о службе в госучреждениях и на предприятиях (действуют по настоящее время; судя по тексту документа, их авторы были знакомы с дореволюционным законодательством о госслужбе – заимствования из него были под копирку).

Сначала они действовали на территории Российской Федерации (затем и всего государства – СССР). Наряду с регламентацией правила содержали ряд запретов: поступать на госслужбу лицам, лишенным такового права по судебному приговору; состоящим в родстве (при подчиненности одного родственника другому); выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они состояли на службе; вступать с учреждениями и предприятиями, функционирующими в системе их ведомств, в

коммерческие отношения. Правила обходили стороной вопрос о партийной принадлежности госслужащего. Отдельные стороны правового положения государственных служащих затрагивались во всех Конституциях СССР и союзных республик – в статьях, имеющих отношение к любому гражданину

61

страны (о соблюдении законов, о дисциплине, об уважении прав личности, об охране и укреплении социалистической собственности и др.); значительный объем служебных отношений регулировался основами законодательства о труде, кодексами законов о труде союзных республик, нормативными актами о правительстве, о центральных учреждениях, о местных Советах и т. п.

Быстро приняли решение о привлечении к работе (читай оказании помощи новоиспеченным гражданам свободной России) бывших служащих; но не могли долго определиться как их именовать: были долгие и длительные дискуссии, споры, конференции, разрабатывались нормативы, предлагались собственные определения (приводило к разнобою в трактовке и определению кого относить к госслужащим).

В РСФСР (а потом и СССР) их стали относить к административно-

управленческому персоналу. Попытки выделить из всей массы служащих управленцев привели к весьма своеобразной трактовке понятия «орган государственного управления». По мнению большинства правоведов, диапазон органов государственного управления был очень широким – от правительства до администраций предприятий и учреждений, что диктовалось не правом, а

существовавшей в стране государственной практикой. На уровне предприятий и учреждений это порождало невообразимую путаницу: зачастую было невозможно отделить административно-управленческий персонал от производственного.

Со временем установились четыре вида ответственности госслужащих:

уголовная, административная, дисциплинарная, материальная.

Сложившаяся «нормативная база» госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие – на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления.

Такие акты принимались на уровне высших органов представительной и исполнительной власти, часто правительство принимало по этим вопросам

62

совместные с ЦК партии решения; принимались они и на межведомственном уровне (Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы – «Единая номенклатура должностей служащих», 1967г.: делила всех служащих на три группы: руководителей

(распорядительные и контрольные функции), специалистов (подготовительная работа для лиц первой группы) и технических исполнителей).

Руководители возглавляли органы и их структурные подразделения;

специалисты (лица со специальными знаниями и навыками) – априори должны были готовить проекты решений, давать на них заключения, выполнять функции советников руководителей; технические исполнители должны были оформлять документацию и заниматься хозяйственным обслуживанием

(машинистки, курьеры и др.).

Единая номенклатура стала основой для разработки и принятия в 1969г. «Квалификационного справочника должностей служащих».

В 60–80-х годах было принято множество ведомственных актов

(например, уставов о дисциплинарной ответственности; их практическое применение было весьма и весьма субъективным – «хочу» или «не хочу»).

К началу 90-х годов правовая база советской госслужбы представляла собой «некодифицированную и некорпорируемую совокупность актов, многие из которых устарели или пришли в противоречие друг с другом».

Детально регламентировались только военная служба: в вооруженных силах, в системе МВД, КГБ и др.

В советский период отечественной истории отделить государственную службу от службы вообще почти невозможно. Не было у нее и собственного законодательства.

Изучение государственной службы в это время резко сократилось; при этом выходили отдельные учебники по госслужбе (были рассчитаны на студентов юридических вузов; вопросы госслужбы рассматривались в учебниках по административному праву); историкам также было трудно изучать историю госслужбы: из-за закрытости госслужбы в СССР,

63

недоступности многих архивных источников, отсутствия всеобъемлющей и,

главное, достоверной статистики и др.).

Демонтаж партийно-государственной машины СССР, предпринятый руководством КПСС (вторая половина 80-х годов ХХв.) встретил сопротивление не только партийного, но и советского аппарата.

Экономические, социальные, политические преобразования в суверенной России также столкнулись с неприятием их значительной частью работников госаппарата.

Требовалась реформа института государственной службы. Многие специалисты по проблемам современной госслужбы отмечают, что «в России затянули с реформой государственной службы» и «во многом по этой причине реформы все больше и больше вязнут в трясине аппаратного бессилия»; многие страны после второй мировой войны приступили к экономическим реформам,

предварительно проведя реформы госслужбы (в странах Европы это было сделано в 1946–1947гг.).

Отсутствие преобразований в этой области в России становилось просто опасным.

Только к середине 90-х годов ХХв. (после развала СССР и образования РФ) законодательно было оформлено понятие «государственный служащий», а

вместе с ним и понятие «государственная служба». К этим определениям можно относиться по-разному, но их законодательное закрепление является большим достижением.

После распада СССР Российская Федерация приступила к разработке концепции развития государственной службы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при правительстве Российской Федерации составило доклад о задачах и направлениях работы, в котором предусматривалась подготовка закона об общих началах государственной службы (февраль 1992г.). Предполагалось конституировать понятие государственной службы (учитывая российские традиции, национальную и региональную специфику, новые «демократические установки относительно

64

роли и места государства в обществе»), а затем приступить к созданию системы прохождения государственной службы, основанной на подобии «Табели о рангах…».

На данный момент существуют различные мнения о содержании понятия государственной службы: одни источники трактуют, что это «деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм,

правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных задач; публично-

правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу»,

другие – «деятельность по выполнению функции государства». Официальная точка зрения изложена в Федеральном Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»: «Под государственной службой... понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».

Особая тема – интерес к личному составу государственного аппарата также актуален, особенно в связи с общим поворотом в историческом

(общественном познании). Напомним также, что в русской истории (как Российской империи, так и СССР) становление чиновничества обусловлено исключительной ролью государства.

Проблема заключается не только в том, что именно люди обеспечивают функционирование системы государственных учреждений, а в том, что состав государственного аппарата – производная от социальной структуры общества, в

которой отражается структура бюрократии (отражается малейшая активность различных социальных групп, их участие в выстраивании государства; «за что боролись, на то и напоролись»).

65

2. ВОПРОСЫ ДЛЯ ПРОВЕРКИ ЗНАНИЙ ПО КУРСУ «ИСТОРИЯ ЧИНОВНИЧЕСТВА»

1. В чем сущность административных отношений у восточных славян в

VI VIII вв.?

2.Как изменилось государственное управление в Киевской Руси после принятия христианства?

3.Какие функции выполнял великий киевский князь в X XII вв.?

4.Чем отличалась форма правления в основных русских землях периода раздробленности?

5.Что Вы знаете о Господине Великом Новгороде?

6.Основные выборные должности в Новгородской республике.

7.Как строилось «местное управление» в Новгороде?

8. Какова структура государственного управления в Золотой Орде?

9. В чем особенности государственного управления в Великом Московском княжестве?

10. Какие факторы обусловили особенности государственного управления в Русском (Московском) государстве?

11. Какова роль боярской Думы?

12. В чем сущность местничества?

13. В чем сущность теории «симфонии властей»?

14.Почему Россию середины XVI в. нельзя считать централизованным государством?

15.Какую систему управления для России предлагали деятели Избранной

рады?

16.В чем сущность опричнины как системы управления?

17.Какие факторы способствовали победе деспотического варианта цен-

трализации?

18. Каковы последствия перехода России к самодержавной форме

правления?

66

19.Сколько было в России чиновников в начале XX в. и чем они занимались?

20.Что нового внесла «Табель о рангах…» в развитие чиновничества?

21.Что устанавливала «Табель о рангах…»?

22.Какую направленность имела система чинопроизводства и чьи интересы защищала?

23.Когда можно было получить очередной чин?

24.Какова была специфика статуса чиновничества как особой социальной группы второй половины XVIIIв.?

25.Как осуществлялся учет чиновничества и к чему привело?

26.Что в себя включало жалованье чиновников? Механизм назначения и трансформация этого понятия.

27.В чем разница между «приказным» и «министерским» периодами чиновничества?

28.Каковы были размеры пошлин с патентов, даваемых на чины?

29.Что за изменение социального состава бюрократии произошло в ходе губернской реформы?

30.Каковы были итоги становления государственной службы?

31.Чем «отличился» Золотой век чиновничества России?

32.Чего добивались реформаторы государственного и административного управления начала XIX в.?

33.Как выполнялась доктрина М.М.Сперанского по улучшению управления государством и что она принесла России?

34.Каковы были изменения в организации государственной службы в период царствования Николая I?

35.Что Вы знаете об идеи полной отмены гражданских чинов и чем она закончилась?

36.Что нового внесло «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» 1832г. в сам процесс госслужбы?

67

37.в чем заключалось реформирование государственной службы в годы царствования Николая I?

38.Реформы Александра III; в чем заключались и их последствия?

39.Каковы были функции Комитета о службе чинов гражданского ведомства и о наградах и Инспекторского отдела?

40.Какими были основные условия поступления на государственную службу в XIXв. ?

41.Укажите, какими были категории лиц, которые могли быть приняты на службу?

категорический запрет на службу?

43.Что за коррективы внесла первая русская революция в порядки организации государственной службы?

44.Какими были права чиновника на гражданской службе?

45.Какие требования выдвигались к форменной одежде?

46.Чего больше у дореволюционного чиновничества: плюсов и минусов?

47.Что было включено в Законодательною базу советского периода т.н.

госслужбы?

48.Что дала «Единая номенклатура должностей служащих» (1967г.)?

49.Как происходило реформирование службы после развала СССР и образования РФ?

50.Чем была законодательно оформлена концепция развития государственной службы?

51.Каковы современные трактовки понятия государственной службы?

52.Проведите сравнительный анализ организации государственной службы (до революции 1917г. и новейшей истории России).

68

13.Соколова, Э.В. Эволюция сословно-представительной власти в России с середины XVI до середины XVII вв. [Текст] / Э.В. Соколова Монография. На основе кандидатской диссертации, защищенной в Ивановском государственном университете в 2007. – Москва, изд. Историко-архивного ин-та 2013г. – 229с.

14.Троицкий, С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в.:

формирование бюрократии [Текст] / С.М.Троицкий. – Москва : Наука, 1974.

– 393с.

15. Янов А.Л. У истоков трагедии [Текст] / А.Л.Янов. – Москва : ПрогрессТрадиция, 2001. – 540с.

70