История чиновничества. Курс лекций

VIII класс «Табели о рангах…» давал право потомственного дворянства.

Об этом говорится в 11-м пункте «Табели…»: «Все служители российские или чужестранные, которые осми первых рангов находятся, или действительно были, имеют оных законные дети и потомки в вечныя времена лутчему старшему дворянству во всяких достоинствах и авантажах равно почтены быть,

хотя б они и низкой породы были, и прежде от коронованных глав никогда в дворянское достоинство произведены или гербом снабдены не были». Однако

15-й пункт вносил существенные дополнения в это положение: «Воинским чинам, которые дослужатся до обер офицерства не из дворян, то когда кто получит вышеписанный чин, оной суть дворянин, и его дети, которые родятся в обер-офицерстве, а ежели не будет в то время детей, а есть прежде, и отец будет бить челом, тогда дворянство давать и тем, только одному сыну, о котором отец будет просить. Протчие же чины, как гражданские, так и придворные, которые в рангах не из дворян, оных дети не суть дворяне». Таким образом, надежда получить потомственное дворянство не для себя, а для своих потомков была весьма призрачной и таяла по мере увеличения срока выслуги в отдельных классах. Дети чиновников – «потомственных дворян», как правило, пополняли социальную группу, которая так и называлась «обер-офицерские дети».

Востальных пунктах «Табели…» говорилось о порядке замещения должностей, о переходе с иностранной на российскую службу, о порядке получения класса дочерьми и женами государственных служащих.

Впервые десятилетия существования механизм «Табели о рангах…»

почти не подвергался корректировке, поскольку результаты еще не были видны. И только после проведения переписей государственных служащих в 50-

х годах XVIII в. (эффект был весьма неожиданным), законотворчество в сфере формирования социального состава государственных служащих активизировалось.

В политических мероприятиях правительства, целью которых было повлиять на социальный состав чиновничества, выделяются два основных аспекта:

31

–социальные ограничения при приеме на государственную службу;

–меры в сфере чинопроизводства и прохождения службы чиновниками.

В течение второй четверти XVIII в. «Табель о рангах…» выступала как регулятор государственной службы. Во второй половине века политика верховной власти по отношению к чиновничеству резко активизировалась.

Результаты двух переписей государственных служащих, проведенных в середине 1750-х годов, дали правительству необходимую информацию для целенаправленной политики, которая в начале 1780-х годов получила новый импульс в связи с выявлением неожиданных для верховной власти последствий губернской реформы 1775г. Наиболее надежным доказательством такой активизации служило налаживание системы постоянного учета чиновничества при помощи формулярных списков в целях отслеживания и регулирования его социальных характеристик.

В XVIII в. служащие государственных учреждений были привилегированным социальным слоем: высшие и средние слои статских чиновников, а также все военное чиновничество принадлежали к дворянству. У

мелких чиновников была возможность (весьма незначительная) со временем занять более высокую должность и получить более высокий чин. Государство было крайне не заинтересовано в проникновении выходцев из податных сословий в чиновничество. Исключалась малейшая возможность

«проникновения» в чиновничество («статскую службу») «простолюдинов» –

требовалось наличие справок о принадлежности к дворянскому сословию

(Указ 1771г. «О требовании в присутственные места о дворянских фамилиях свидетельств от Герольдии, а не от разрядного архива»).

Эта практика продолжалась до проведения губернской реформы 1775г. (были созданы новые местные учреждения, для которых требовалось большое количество мелких канцелярских служащих). Все было обновлено, даже наименования: губернии названы наместничествами, губернаторы правителями, воеводы городничими и пр. и пр. Суть реформы заключалась в том, что ведение всех дел передавалось на места (в губернии; отсюда и

32

название самой реформы), разгружая столичное и министерское чиновничество.

Аппарат управления государством постепенно усложнялся, на государственную службу привлекались представители непривилегированных сословий. Еще более это активировалось после 1762 года: для дворянства государственная служба стала необязательной (согласно Манифесту «О

даровании вольности и свободы всему российскому дворянству»), что обусловило отток дворянства с государственной службы. Предоставление дворянству возможности не служить на государственной службе оказало влияние и на социальный состав чиновничества и на политику по отношению к нему (стремясь привлечь дворян на государственную службу, правительство обеспечивало ранее им ряд преимуществ при прохождении службы по сравнению с представителями других сословий).

Будучи вынужденным допускать в аппарат управления так называемых разночинцев, государство приняло ряд мер, чтобы их было как можно меньше не только в высшем, но и в среднем звене государственных служащих. Этому способствовала система чинопроизводства, основы которой были заложены

«Табелью о рангах…». Система чинопроизводства ярко выражала интересы дворянства. Были приняты законодательные меры, направленные на ее дальнейшее развитие в русле указанной тенденции. Одним из основных законодательных актов, регламентировавших чинопроизводство, был высочайше утвержденный доклад Сената 1765г. «О порядке производства нижних канцелярских служителей в чины и определения на классные места; о

приеме малолетних дворян в службу, и о производстве в судейские звания, а

военных отставных в статские чины». Он вводил порядок приема малолетних дворян на государственную службу в нижние чины и производства их чинами наряду с действительно служащими чиновниками, а также давал преимущества дворянам, даже малолетним, при получении чина «перед теми, кои не из дворян». Этим же законодательным актом устанавливался срок выслуги для получения очередного классного чина коллежскими секретарями (12 лет),

33

«которые из приказных чинов, а не из дворян». Описанный порядок чинопроизводства сохранялся до начала 90-х годов XVIII в., т. е. до принятия Указа от 1790г. «О правилах производства в статские чины». Он не вносил ничего принципиально нового, упорядочивал и приводил в систему чинопроизводство, фактически (в очередной раз) закреплялись преимущества дворянства при прохождении службы (при этом в тексте говорилось с диаметральной противоположностью о необходимости «отыскивать людей достойных и способных и предоставлять им пути к преимущественному пред прочими возвышению»). Особое внимание было уделено производству коллежских секретарей и титулярных советников в коллежские асессоры: тем служащим, которые были не из дворян нужно было «выслужение 12 лет беспорочно». Правда, добавлялось такое положение: «Буде кто не из дворян за отличные службы и способности достойным явится поступить в асессоры прежде указанного срока, о таковых докладывать нам».

Исключительно от «монаршей милости» зависело и награждение чинами купцов и мещан. Следует отметить, что Указу 1790 года удалось упорядочить чинопроизводство: приостановлено было присуждение классных чинов гражданским чиновникам на четыре года (ранее шло беспорядочно и неуравнительно – некоторые по два чина в год получали, а другие и в несколько лет ни одного; награждение чинами проходило, как правило, «...не по знанию, не по достоинству, а по назначению и старшинству»); были осуществлены мероприятия по установлению более строгого соответствия чина и должности (чиновники награждались более высоким рангом без повышения в должности), была создана попытка унификации чинопроизводства и системы чинов как в военном, так и, особенно, в гражданском управлении. Все это обеспечивало нормальную работу государственных учреждений, в то же время они замедляли прохождение службы мелкими чиновниками (на мелкие должности, а именно регистраторов, актуариусов, бухгалтеров и архивариусов,

которые находились в чине прапорщика, т. е. в низшем по порядку чинопроизводства чине XIV класса «Табели о рангах…» возможно было

34

принимать или переводить только «единственно на ваканции в штатное число,

и каждого тем только чином и к настоящей должности»).

Исходя из всего вышеперечисленного система чинопроизводства имела дворянскую направленность и защищала интересы дворянства, способствуя его более быстрому продвижению по службе и занятию им средних и высших должностей в государственном аппарате. У дворянства была еще одна возможность обойти по службе выходцев из непривилегированных сословий.

Дворяне могли служить или хотя бы начинать службу в армии или гвардии.

Свидетельство очевидца: «Тогда ни единый дворянин не начинал службу с коллежского регистратора, разве больной, горбатый и проч., и переходил в статскую, по крайней мере, в штаб-офицерском чине...». При этом надо отметить, что коллежский регистратор – это уже классный чин, а многим выходцам из непривилегированных сословий приходилось довольно долго служить до его получения (более 10 лет).

Только уходя с военной службы, при отставке можно было получить очередной чин, это давало дворянам дополнительную возможность получать преимущество при чинопроизводстве. Подобная практика получила значительное распространение, вплоть до злоупотреблений, что и вызвало многочисленные законодательные акты, регламентировавшие награждение чинами при выходе в отставку. Законодательство в области чинопроизводства как за выслугу лет, так и при выходе в отставку явно носило продворянский характер.

В качестве ремарки: для получения очередного чина необходимо было уплатить определенную денежную сумму (довольно значительную), что косвенным образом создавало при чинопроизводстве преимущества для представителей имущих слоев населения; чиновник, выходя в отставку, мог выбрать вместо награждения чином (если, конечно, чин ему был положен)

пенсион (Доклад Сената 1764г. «О пенсионах статских чиновников»).

Помимо уже названных выше преимуществ, при прохождении службы дворяне имели право служить на выборных дворянских должностях,

35

значительное количество которых предусматривалось губернской реформой.

Привлечение дворян на службу по выборам, по-видимому, должно было в значительной степени компенсировать возможный уход дворянства с государственной службы после издания манифеста 1762г.

Служащие по выборам дворянства так же, как и государственные чиновники, получали чины и имели преимущества перед первыми. Однако к концу XVIII в. выборные дворянские чиновники настолько смешались с коронными, что среди них нередко можно было встретить выходцев из разночинцев и даже представителей податных сословий.

Указ 1798г. фактически закрепил привилегированное положение служащих государственных учреждений, оформив особый юридический статус этой социальной группы, которая в то же время не была замкнутой. Данный указ предусматривал не только исключение государственных служащих из подушного оклада, но и возможность их возвращения в податные сословия.

Если чиновник, не дослужившийся до обер-офицерского чина, после увольнения поступал в купеческое или мещанское звание, что ему разрешалось указом, то в таком случае он «...должен будет с того времени нести повинности,

в законах предписанные». Государство принимало также меры к усилению зависимости чиновничества от центральной власти. Привилегированное положение и незамкнутость этой группы общества в значительной мере обеспечивали такую зависимость.

Специфика статуса чиновничества как особой социальной группы поддерживалась формированием во второй половине XVIII в. особых источников материального обеспечения государственных служащих.

В XVII в. учетом государевых служащих ведал Разрядный приказ, в

котором велись разрядные книги. В первой четверти XVIII в. вместе с реформированием государственной службы изменилась и система учета чиновников. Учет чиновничества был призван обеспечить выработку целенаправленной политики верховной власти по отношению к этой группе общества. Следовательно, в учетные документы включались именно те

36

показатели, которые признавались законодателем необходимыми в каждый период становления и развития системы государственной службы. Особенности этой системы на ранней стадии ее существования были обусловлены тем, что наиболее важными признавались сведения, обеспечивавшие учет служебного старшинства – основного критерия при чинопроизводстве. Изменения в социальном составе чиновничества верховную власть не волновали.

Новая система учета чиновничества формировалась с 60-х годов XVIII в.

Именно с этого времени можно говорить не просто об определенных формах учета чиновничества, а о системе. Фактически была сформирована бюрократия.

Система учета чиновничества была призвана обеспечить осуществление политических мероприятий правительства по отношению к чиновничеству, в

частности регламентировать количественный и, что более важно, социальный состав чиновничества, чинопроизводство и многое другое. Эффективность регулирования численности и состава чиновничества зависела от организации его учета, т. е. систематического получения достоверной информации.

При единстве принципов учета служащих всех уровней государственного управления особое значение имел учет чиновничества местного звена государственного аппарата. Это определяется как отдаленностью этой группы чиновничества от центральной власти, так и существенными и во многом неожиданными для центральной власти изменениями социальных характеристик личного состава местных государственных учреждений.

Постоянный учет количественного и социального составов служащих государственных учреждений влиял на сам процесс выработки политики государства по отношению к чиновничеству. При этом, система учета чиновничества сама была составной частью такой политики и отражала многие ведущие тенденции отношения государства к чиновничеству.

Дифференцированный подход к чиновникам-дворянам и чиновникам -

выходцам из других социальных групп предусматривала и такая форма учета чиновничества, как послужные (формулярные) списки. Формулярные списки

37

чиновников наряду с адрес-календарями были одной из основных форм учета

служащих государственных учреждений.

Форма учета имела следующие графы:

*Графы добавлены в формуляр с 1765 года

**Графы добавлены в формуляр с 1788 года

Списки составлялись каждые полгода. Это были групповые

формулярные списки чиновников, списки о служащих и неслужащих дворянах,

списки чиновников первых восьми классов, а также послужные списки

(групповые и индивидуальные), которые представлялись при выходе в отставку и при чинопроизводстве. Следует подчеркнуть, что формуляры всех этих форм учета чиновничества были в значительной степени унифицированы. Одной из целей их составления и предоставления было «сохранение порядка при случающемся избрании кандидатов на председательские места и при определении в другие должности».

Особое место отводится адрес-календарям (издавались Академией наук с

1765 года) – фактически это списки чиновников различных учреждений;

справочное издание и связано с системой учета чиновничества, однако сведения собирались автономно, согласно промемории с приложением «Списка находящимся в гражданской службе во всех присутственных местах. С

показанием каждого вступления в службу и в настоящий чин»:

«высокоучрежденным господам сенаторам, генерал- и обер-прокурорам,

президентам, вице-президентам и членам, генерал-губернаторам, губернаторам,

38

воеводам и их товарищам, также прокурорам и секретарям, которые в приеме дежурном или дневальном».

Однако информативность адрес-календарей была очень незначительной.

В них не содержалось иных сведений, кроме должности, чина и фамилии чиновника. Несмотря на это, адрес-календарь является ценным историческим источником, так как содержит информацию о большой группе чиновников придворных, высших, центральных и местных учреждений за продолжительный период.

Принципиально новым во взаимоотношениях государства и чиновничества было введение в середине 60-х годов XVIII в. постоянного денежного жалованья государственным служащим всех категорий (манифест

«О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток; о взимании с 1 генваря 1764 года по приложенному реестру положенных по новым штатам на жалованье разных сборов и об отсылке оных в Штатс-контору», 1763г.). Это было вызвано неудовлетворительным состоянием дел на местах (в частности, положением чиновничества), определением на места профнепригодными чиновниками.

Отсутствие «жалованья» («...люди не только с некоторым достатком, но ниже имея дневное пропитание, отсылались к делам, не получая при том никакого жалованья») больше вызывало заботу о том, как добыть себе средства к существованию, чем о государственной службе. Местный государственный аппарат не справлялся со своими управленческими функциями, одной из причин этого было процветание лихоимства и взяточничества. Масштабы злоупотреблений были столь значительны, а положение чиновников столь бедственно, что правительство вынуждено было признать, что «...неимущих судей угнетающая бедность к лихоимству побуждала...» и ввести жалованье госслужащим всех категорий. Это значительно усиливало зависимость чиновничества от центральной власти.

Механизм назначения жалованья чиновникам предусматривал обеспечение соответствия чина и должности, устанавливал возможность

39

дифференцированного подхода к оплате труда мелких канцелярских служащих

(в зависимости от их способностей и прилежания), позволял регулировать количественный состав нижних канцелярских служащих (при условии не превышать положенной штатной суммы; не имеющие рангов) и должен был способствовать дальнейшему сближению должности и чина. Жалованье выплачивалось чиновникам регулярно, три раза в год, в соответствии со штатами; была высокая степень дифференциации размеров окладов чиновников в зависимости от должности, которую занимал чиновник, и от значимости учреждения, в котором он служил.

Помимо выплаты денежного жалованья по-прежнему практиковалось награждение чиновников за службу землями и крестьянами (распространялось лишь на немногочисленный высший слой чиновничества).

Была введена еще одна законодательная мера, направленная на усиление зависимости чиновничества от центральной власти – введение пенсионов статских чиновников («О пенсионах статских чиновников», 1764г.):

определялась общая сумма в размере 25 000 рублей на ежегодный пенсион статских чиновников и вводился порядок его назначения. Для его получения при отставке чиновник должен был прослужить не менее 35 лет, считая с 15-

летнего возраста. Эта оговорка имела немаловажное значение, так как на мелких канцелярских должностях часто начинали служить в 12-13 лет, а иногда и раньше. Пенсион мог даваться и до истечения 35-летнего срока службы, если чиновник «придет в увечье» в ходе исполнения своих служебных обязанностей.

Для получения пенсиона вводилось дополнительное условие: будучи в офицерском чине, чиновник не должен был быть подвергнут наказанию «за большие и бесчестные преступления».

С введением постоянного денежного жалованья чиновникам всех категорий, а также пенсионов статским чиновникам должны были вырасти расходы на содержание государственного аппарата. Это происходило благодаря следующим источникам: увеличение налога на продаваемое кабаками горячее вино, пивной и медовой сбор; увеличение сбора с купчих, закладных и прочих

40