Избирательное право и процесс. Учебное пособие

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «ВСЕРОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ

УНИВЕРСИТЕТ ЮСТИЦИИ (РПА МИНЮСТА РОССИИ)»

В. А. Виноградов, р. Ч. Бондарчук, м. П. Фомиченко

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС

Учебное пособие

ISBN 978-5-00094-603-9

©ВГУЮ (РПА Минюста России), 2017

©Оригинал-макет, оформление.

ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2017

УДК 342.8 ББК 67.400 И32

Авторы:

В. А. Виноградов — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права РПА Минюста России;

Р. Ч. Бондарчук — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права РПА Минюста России;

М. П. Фомиченко — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права РПА Минюста России

Рецензенты:

В. В. Хевсаков — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права ВГУЮ (РПА Минюста России); С. А. Глотов — доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Международного юридического института

1 электрон. опт. диск (CD-ROM). — 10 экз. — Систем. требования: Intel; Microsoft Windows (XP, Vista, Windows 7); дисковод CD-ROM, 512 Мб ОЗУ; разрешение экрана не ниже 1024×768; ПО Adobe Air, ПО IPRbooks Reader, мышь. — Загл. с титул. экрана.

В учебном пособии рассматриваются понятие, источники и принципы реализации избирательного права; анализируются избирательное законодательство РФ. Особое внимание уделяется избирательному процессу. Подготовлено с использованием материалов СПС «КонсультантПлюс».

Издание предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция».

УДК 342.8 ББК 67.400

Издается по решению методического совета ВГУЮ (РПА Минюста России).

Издание подготовлено при информационной поддержке справочной правовой системы «КонсультантПлюс» и «Гарант».

Учебное электронное издание

Минимальные системные требования: процессор стандартной архитектуры x86 с тактовой частотой от 1,6 ГГц и выше; операционная система Microsoft Windows XP, Vista или Windows 7; от 512 Мб оперативной памяти; от 1 Гб свободного пространства на жестком диске; разрешение экрана не ниже 1024×768; программа Adobe Air.

4

1. Избирательное право: понятие, генезис, источники, принципы реализации избирательных прав граждан

Избирательное право демократически развитых государств как правовая категория — это институт публичного права, представляющий собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), которые регулируют общественные отношения, деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия — выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления.

Дискуссионным остается вопрос о месте избирательного права в российской правовой системе. Некоторые авторы рассматривают его и как институт конституционного права (Малько А. В.), и как подинститут института народовластия (Пылин А. В.), и как подотрасльконституционногоправа(ЛафитскийД.В.идр.). Солидаризируясь по многим позициям с указанными авторами, все-таки отметим: время доказало, что избирательное право преобразовалось в отдельную, самостоятельную отрасль российского права.

При анализе электоральных отношений, образующих предмет современного российского избирательного права, прежде всего следует обратить внимание на то обстоятельство, что далеко не все опосредующие реализацию избирательных прав российских граждан фактически складывающиеся общественные отношения требуют для своего возникновения и развития правового вмешательства.

5

Содержание избирательного права — это облеченные государством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются решения гражданами, политическими партиями, избирательными комиссиями, другими органами, наделеннымиполномочиямипоподготовкеипроведениювыборов, иными субъектами правоотношений на различных этапах избирательной кампании.

В содержание избирательного права включаются также положения, регламентирующие этапы, порядок, правила и процедуры осуществления избирательных действий и принятия компетентными органами решений: по регистрации или учету избирателей, составлению списков избирателей, образованию избирательных округов, избирательных участков, выдвижению и регистрации кандидатов, предвыборной агитации, проведению голосования и подведению его итогов. Наконец, содержание избирательного права составляют положения, предусматривающие ответственность лиц, нарушающих нормы избирательного права, и восстановление субъективных избирательных прав тех или иных участников выборов (кандидатов, политических партий, избирателей и др.).

Российское избирательное право имеет свою историю, которая включает в себя дореволюционное, советскоеисовременноеизбирательноеправо,исегодняизбирательноеправоРоссийскойФедерацииявляетсяодним из самых динамично развивающихся. В рамках относительно небольшого исторического периода многократно происходили изменения института выборов органов государственной власти и местного самоуправления.

В дореволюционный период (до 1917 г.) предложения об учреждении в стране представительных органов содержались уже в конституционных разработках

6

декабристов. К примеру, Пестель П. И. в Конституционном государственном совете предлагал передать всю законодательную власть Народному вече, которое должно было состоять из народных представителей, избираемых на пять лет.

Традиционно считается, что народное представительство в России было учреждено Манифестом 1905 года, а выборы в I Государственную Думу состоялись в 1906 г. Многие исследователи подчеркивают, что у этих выборов было немало недостатков, таких как: наличие сословных и иных цензов, многоступенчатость, отстраненность от большей части населения, тщательный подбор круга избирателей. Так, Положение о выборахвГосударственнуюДумуот3июня1907г.выделяло категории населения, которые лишались избирательных прав — женщины, молодежь до 25 лет, студенчество, военнослужащие. Не могли участвовать в выборах и кочевые народы. Значительные ограничения избирательных прав предусматривались для национальных меньшинств: в Положении указывалось, что Государственная Дума должна быть «русской по духу».

По оценке ученых-государствоведов, современников избирательной системы Российской империи, законодательство о выборах необыкновенно сложно. Это, быть может, самая запутанная и несовершенная система выборов, которая когда-либо существовала. По мнению Лазаревского Н. И., это существенный ее недостаток, поскольку, чем сложнее избирательная система, тем больше возможностей для всякого рода ошибок и подлогов.

Система избирательного права советского периода была заложена Конституцией РСФСР 1918 года. Обосновывался классовый подход к формированию органов государственной власти и декларировалась избираемость всех органов снизу доверху.

7

Конституция провозгласила совершенно иные принципы избирательного права. Активным и пассивным избирательным правом были наделены граждане РСФСР обоего пола, достигшие ко дню выборов 18 лет, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости, если они добывали средства к жизни производительным и общественно полезным трудом или занимались домашним хозяйством. Избирательными правами обладали не только советские граждане, но и иностранцы, проживавшие на территории России и принадлежавшие к рабочему классу или крестьянству.

В дальнейшем в нее вносились серьезные коррективы. В 1989 г. в СССР состоялись первые выборы, которые были относительно близки к современным избирательным стандартам.

Новейший период в истории отечественного избирательного права начался в начале 90-х годов XX в. с изменением конституционного строя. Процесс формирования избирательного права новой России прошел несколько этапов.

Первый этап начинается с конца 1993 года, когда в стране происходит легитимизация нового политического режима и закладываются основы всей избирательной системы РФ.

Особенностью Конституции РФ 1993 г. (по сравнению с ранее действовавшими) явилось отсутствие отдельной главы, посвященной избирательной системе. В самой Конституции РФ регламентировался весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. Таким образом, законодатель встал на путь систематизации законодательства о выборах.

Второй этап формирования избирательного права в Российской Федерации ознаменован принятием Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан

8

Российской Федерации». Значимость этого закона выражается в том, что он установил общие требованиягарантии, способы реализации избирательных прав граждан, став, таким образом, ориентиром для всех других избирательных законов. Фактически он являлся квазиконституционным федеральным законом, поскольку обладал большей юридической силой по отношению к иным нормативно-правовым актам о выборах, и в случае противоречия предусматривалось преимущественное применение его норм.

Регулирование избирательных прав граждан вэтомзаконеносилорамочныйхарактер.Инымисловами, он не регулировал саму процедуру выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления, отдав решение этих вопросов на откуп законодателю субъекта РФ. Результатом такой политики стало отсутствие надлежащей правовой базы на многих региональных и местных выборах.

Эта ситуация была критически осмыслена в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 февраля 1994 г. № 54-I ГД «О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан». Наиболее рациональным вариантом построения системы избирательного права была признана двухуровневая модель, предусматривающая подготовку базового нормативного правового акта и специальных законов, регулирующих вопросы организации и проведения выборов.

Следующим шагом стало принятие Федерального закона от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», а затем Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

9

Российской Федерации». Эти законы раскрывали технологическое содержание самих выборов, развивая тем самым положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в соответствии с вышеописанной схемой.

Принятие Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» окончательно обозначило принципиально новое развитие российского избирательного законодательства. Если до этого регулирование выборов со стороны федерального законодателя носило преимущественно рамочный характер, то после принятия указанного закона весьма отчетливо стала набирать силу тенденция к переносу центра тяжести в регулировании выборов в субъектах Федерации от законодателя субъекта к федеральному законодателю.

Третий этап формирования избирательного права в Российской Федерации начинается с принятия Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который отменил действие Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года. В отличие от своего предшественника, этот закон утратил систематизирующий характер, а законодатель субъекта РФ оказался лишен возможности развивать нормы федерального закона.

В настоящее время основными источниками избирательного права РФ являются: Конституция (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.), Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

10