Избирательное право и процесс. Учебное пособие

избирательных прав граждан, распределяют средства, выделенные на финансовое обеспечение выборов, и контролируют их целевое использование, составляют списки избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, утверждают тексты бюллетеней для голосования и обеспечивают их изготовление, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, решают материально-технические вопросы подготовки проведения голосования, устанавливают итоги выборов и доводят их до сведения избирателей, а также осуществляют иные полномочия в соответствии с действующим законодательством. При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами.

Значение этих, а также других принципов реализации гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления трудно переоценить. Они напрямую закрепляются федеральным законодательством и имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации.

В современных условиях, закрепляя и гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Конституция почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации, обязательных на всех выборах, проводимых в Российской Федерации. Единственное исключение в Конституции сделано лишь в отношении президентских выборов, основой которых являются всеобщее, равное и прямое избирательное право и тайное голосование.

21

Принимая во внимание приоритет норм международного права, подтвержденный в Конституции, нельзя не признать, что конституционное регулирование принципов участия граждан в выборах не только внутренне противоречиво, но и не согласуется с международными обязательствами России, а также не в полной мере учитывает необходимость корреляции и гармонизации российских законов с предпринимаемыми международным сообществом усилиями, направленными на защиту и поощрение прав человека и основных свобод.

Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Анализ этого и иных ратифицированных Российской Федерацией пактов и конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к выборам Президента РФ, тем не менее, они, являясь неотрывной частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации.

Оценивая всю совокупность принципов, положенных в основу современного российского избирательного права, нельзя не признать, что они отражают демократическую природу выборов как одного из главных конституционных институтов народовластия и, как следствие, призваны служить безусловными ориентирами

22

в организации и проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов в Российской Федерации. Только приоритетное следование им со стороны избирателей, кандидатов, избирательных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и других участниковизбирательногопроцессаспособнопредотвратить при проведении избирательных кампаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать передачу государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимной, гармоничной, последовательной, нефальсифицированной и необратимой.

23

2. Избирательные системы

Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл — это система непосредственного распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Избирательная система в узком смысле подразделяется на мажоритарную, пропорциональную, смешанную. В Российском избирательном праве закреплены все эти виды избирательных систем.

Исторически первой считается мажоритарная система, в основе которой лежит принцип большинства (от фр. majorite — большинство): избранными считаются те кандидаты, которые получили установленное большинство голосов. Законодательство конкретного государства определяет, в зависимости от вида выборов (президентские, парламентские или местные), какое именно большинство голосов необходимо набрать — относительное, абсолютное или квалифицированное. В соответствии с этим различают мажоритарную систему относительного большинства, абсолютного большинства и мажоритарную систему квалифицированного большинства.

При мажоритарной системе территория всей страны делится на примерно равные по числу избирателей округа, от которых избираются депутаты. До 2007 г. на основе данной системы избиралась половина депутатов Государственной Думы по одномандатным округам.

Несомненными достоинствами мажоритарной системы называют простоту, возможность участия

24

избирателей в процедуре выдвижения кандидатов, поименное перечисление всех претендентов.

При мажоритарной системе относительного большинства для победы на выборах кандидату необходимо набрать больше голосов избирателей, чем каждый из остальных кандидатов, пусть даже за него проголосовало менее половины избирателей.

Предположим, по одному округу баллотируются четыре кандидата, с последующим распределением голосов избирателей между ними следующим образом:

А — 12 %, Б — 20 %, В — 41 %, Г — 27 %.

Победившим на выборах будет признан кандидат В, набравший 41 % голосов избирателей, несмотря на то, что фактически против него проголосовало 59 % избирателей. Таким образом, голоса 2/3 избирателей остаются неучтенными, «выброшенными», а депутат в выборном округе представляет лишь 1/3 избирателей своего округа.

Можно сделать вывод о том, что мажоритарная система относительного большинства является одной из наименее демократических избирательных систем, основными пороками которой являются:

а) значительное число голосов избирателей остаются «выброшенными» (зачастую более половины), не учитываются при распределении мандатов;

б) искажается картина реального соотношения политических сил в стране: партия, получившая меньшинство голосов избирателей, получает большинство депутатских мест.

Мажоритарная система относительного большинства получила свое распространение потому, что она позволяет искусственно создавать стабильные правительства и парламенты. Политическая жизнь большинства зарубежных стран дает десятки примеров

25

несоответствия между степенью массовости опоры политических партий и их представительством в парламентах.

Несомненным достоинством мажоритарной системы относительного большинства является то, что голосование проводится в один тур, так как победитель определяется сразу же. Это значительно удешевляет выборы. Избранным считался кандидат, который получил наибольшее количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании (при равном числе полученных кандидатами голосов избранным считался кандидат, зарегистрированный раньше).

Примажоритарнойсистемеабсолютногобольшинства выборы, как правило, проходят в несколько туров. Чтобы быть избранным, кандидат должен набрать абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании, т. е. 50 % плюс один голос. Если никто из кандидатов не наберет этого большинства (а чаще всего именно так и происходит), проводится второй тур (как правило, через две недели после первого), где вновь применяется то же требование абсолютного большинства избирателей. Но законодательством может быть установлено для второго тура и требование относительного большинства.

Участвовать во втором туре могут уже не все зарегистрированные кандидаты. Проводится так называемая перебаллотировка: ко второму туру допускаются лишь двое кандидатов, набравших в первом туре наибольшее число голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Положительной чертой этой разновидности мажоритарной системы по сравнению с мажоритарной системой относительного большинства является то, что побеждает кандидат, поддержанный реальным (представительным) большинством избирателей.

26

Отрицательной чертой данной системы является то, что чем больше в избирательном округе кандидатов, тем меньше вероятность, что кто-то из них получит абсолютное большинство голосов, что в итоге приводит к нерезультативности выборов.

При мажоритарной системе квалифицированного большинства закон устанавливает определенную долю голосов, которую должен получить кандидат (список кандидатов), чтобы быть избранным. Эта доля больше абсолютного большинства, т. е. больше 50 % плюс один голос (2/3, 3/5, 65 % и т. д.). Если в первом туре никто не побеждает, следует второй тур, который обычно проводится через одну или две недели. Во втором туре на новое голосование избирателей при данной системе обычно выносятся две кандидатуры, набравшие наибольшее число голосов по сравнению с другими.

Система пропорционального представительства политических партий и движений сокращенно называется пропорциональной избирательной системой. Ее идея состоит в том, чтобы каждая политическая партия или избирательное объединение, участвующие в выборах,получиливпарламентечисломандатов,пропорциональное числу поданных за них голосов. Такая системаширокоприменяетсяпривыборахдепутатовнижней палаты парламента. Она распространена в скандинавских странах, в Австрии, Бельгии, Греции, Италии.

Каждая партия предлагает избирателю свой так называемый партийный список, в котором перечислены кандидаты в порядке очередности на замещение мест в парламенте.

Территория государства или представительного органа объявляется единым избирательным округом. Политические партии и движения, их союзы выдвигают списки своих кандидатов. Избиратель голосует за один из таких списков. Победа в этом случае

27

пропорциональна числу голосов, поданных за соответствующий список избирательного объединения, причем подсчет голосов ведется лишь по спискам партий, преодолевших проходной барьер (5 % в ФРГ, 4 % в Швеции, 3 % в Аргентине, 2 % в Дании, 1 % в Израиле. В России он равен 7 % и более). Общее количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании, делится на общее количество депутатских мандатов, замещаемых по пропорциональной избирательной системе. Получается избирательное частное. Так устанавливается, сколько мест получили партии и движения в представительном органе. Внутри списка мандаты получают кандидаты согласно их очередности, начиная от первого. Если список разбит на центральную часть и региональные группы, первыми проходят в парламент кандидаты из центральной части. Кандидаты из региональных групп получают мандаты пропорционально голосам избирателей, поданным за данный список в соответствующем регионе.

Простейший способ определения квоты, т. е. наименьшего числа голосов, необходимого для избрания одного депутата, был предложен английским ученым Томасом Хэром. Согласно этой системе квота (Q) определяется посредством деления общего числа поданных по данному округу голосов (Х) на количество подлежащих распределению мандатов (Y), т. е. по формуле:

Q = X : Y.

Распределение мандатов между партиями производится делением полученных ими голосов на квоту. Сколько раз квота уложится в количестве полученных партией голосов, столько мандатов она получит. Недостаток системы Т. Хэра состоит в том, что она, за редкими исключениями, не позволяет распределить сразу все мандаты, в связи с чем иногда применяется

28

дополнительный способ распределения оставшихся мандатов согласно «методу наибольших остатков»: оставшиеся мандаты передаются партиям, имеющим наибольшие остатки неиспользованных голосов, образовавшиеся при первом распределении.

Для того чтобы распределить сразу все мандаты, необходимо скорректировать квоту путем ее уменьшения. Метод, разработанный Генри Друпом, предполагает определение квоты путем деления общего числа поданных голосов на количество мандатов плюс один по формуле: Q = X : (Y + 1).

Незначительная коррекция (плюс один) теряет эффективностьсувеличениемколичествамандатов,замещаемых в округе. Для усиления эффекта необходима большая коррекция (плюс два или три). При определении квоты по системе Г. Друпа приходится производить расчеты до тех пор, пока не будет получена квота, позволяющая распределить все мандаты без остатка.

Предложенный бельгийским ученым Виктором Д’Ондтом «метод наибольшей средней», который применяется в ФРГ, Швеции и других странах, предполагает, что голоса, поданные за каждый партийный список, последовательно делятся на ряд чисел: 1, 2, 3, 4, 5, 6 и т. д. Полученные результаты распределяются по убывающей — от большего к меньшему строго по порядку. То частное, которое занимает место в этом ряду убывающих чисел порядковое место, равное числу депутатов, подлежащих избранию от данного округа, и будет квотой.

Плюсом пропорциональной избирательной системы является то, что голоса избирателей не пропадают (за исключением тех, которые отданы за список, не преодолевший планку проходного барьера). Минусом пропорциональной избирательной системы считают то, что

29

здесь избиратель выбирает как бы абстрактных лиц — он знает чаще всего лидера партии движения, нескольких активистов, но остальные ему неизвестны. Кроме того, избранные депутаты не имеют прямой связи с избирателямиконкретногоокруга,какпримажоритарной системе. Для того чтобы учесть интересы избирателей, многие страны разбивают список на территориальные части. Некоторые страны отказались от данных списков (когда избиратель голосует за список в целом) и перешли к системе свободных списков — избиратель вправе отдать предпочтение кандидатурам из списка партии, движения и даже дополнять список.

Пропорциональная избирательная система в ее классическом виде в большей или меньшей степени увеличивает возможность получения депутатских мандатов представителями малочисленных партий. Но это порождает опасность образования в парламенте большого числа мелких фракций, раскола голосов парламентариев и невозможности оперативной законотворческой работы.

Особая разновидность пропорциональной системы, применяемая в практике разных стран, — система голосования по преференциям (от лат. praefero — предпочитаю).

Это означает, что внутри списка избиратель против фамилии кандидатов проставляет цифрами свои преференции (1, 2, 3, 4 и т. д.), т. е. кого бы он хотел видеть избранным следующим, если его кандидат не получит достаточного для избрания количества голосов.

Редко встречающейся разновидностью пропорциональной системы является панаширование, т. е. одновременное голосование за кандидатов из разных списков (Швейцария). Панаширование значительно искажает пропорциональную систему, поскольку главным в данном случае является не выбор между

30