Избирательное право и процесс. Учебное пособие

чем за два месяца должны быть зарегистрированы все 42 региональные подгруппы.

Однако,необходимоотметитьирядсуществующих проблем реализации права граждан на референдум.

Так, Конституция не предоставляет гражданам право инициировать референдум об ее изменении. Это значит, что на референдум нельзя вынести также предложение об изменении положений Конституции, регулирующих порядок ее изменения. Поправки и пересмотр Конституции могут проводить только органы власти в соответствии с законом «О Конституционном Собрании». Но такой федеральный конституционный закон, предусмотренный Конституцией, как указывалось уже выше, до сих пор не принят.

Согласно Положениям Конституции и ст. 6 Закона о референдуме невозможно высказаться, в частности, по вопросу о продлении срока полномочий Президента, поскольку он установлен непосредственно Конституцией: п. 1 ст. 81. Срок полномочий действующего Президента РФ в результате изменения п. 1 ст. 81 Конституции может быть продлен по инициативе самого Президента РФ (ст. 134 Конституции), но не народа.

Статьей 6 Закона о референдуме расширен также перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум. Основания запрета референдума расширены за счет следующих вопросов:

а) об избрании, назначении, досрочном прекращении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ. Это связано с запретом вынесения на референдум вопроса о досрочных выборах депутатов Государственной Думы. Данные положения приводят к невозможности отзыва избирателями своих депутатов, поскольку отзыв приведет к досрочным выборам. Сама возможность отзыва каких-либо должностных лиц не предусмотрена Конституцией;

81

б) о персональном составе любых федеральных органов государственной власти. В силу Конституции и ряда федеральных законов назначение на большинство высших государственных должностей невозможно без участия Президента РФ, что значительно укрепляет его кадровые позиции;

в) о создании, избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов или должностных лиц, предусмотренных международными договорами РФ. Это также укрепляет позиции Президента РФ, поскольку именно ему в силу Конституции принадлежат основные полномочия в решении международно-правовых и внешнеполитических вопросов;

г) Законом о референдуме не предусмотрено и право народа принять на референдуме какой-либо закон. Допускается лишь голосование по отдельным вопросам (ст. 1). Нормативный правовой акт допускается выносить на обсуждение референдумом только в соответствии с международным договором. При этом согласно п. 5 ст. 83 Закона о референдуме, «если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки этого нормативного правового акта». Если этот срок определен не будет, никакой ответственности это не влечет — референдум по прекращению полномочий таких органов проводить запрещено.

Процедура сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума (ст. 16, 17, 18, 19, 20 Закона) также составляет серьезную проблему организационного характера.

82

После регистрации в ЦИК РФ инициативной группе необходимо собрать в течение 45 дней не менее двух миллионов подписей. Все подписи должны собираться непосредственно членами инициативной группы, привлечение к этому делу иных лиц не допускается. Более того, количество подписей участников референдума должно быть не более 2,1 млн человек (п. 4 ст. 18 Закона о референдуме). Данное положение не позволяет инициативной группе собрать подписи со значительным запасом, чтобы их хватило для назначения референдума на случай признания их части недействительными. Действовавшим ранее Законом о референдуме 1995 г. максимальное число подписей не устанавливалось.

Судя по содержанию ст. 19 Закона о референдуме, в проверке собранных подписей в поддержку референдума будет задействован весь аппарат государства. В соответствии с ней ЦИК РФ может привлекать к проверке подписей специалистов органов внутренних дел, военных комиссариатов, неких специалистов «специализированных учреждений и организаций», а также «иных государственных органов». «Заключения экспертов, изложенные в ведомостях проверки подписных листов, могут служить основанием дляпризнания недостоверными сведений об участниках референдума и их подписей, содержащихся в подписных листах» (ч. 2 ст. 19).

Согласно п. 4 ст. 19 Закона о референдуме, проверке подлежит от 40 до 100 процентов представленных подписей, то есть все 2 100 000 подписей. Такая значительная работа качественно и в разумные сроки может быть проделана лишь при участии в ней экспертовкриминалистов различных ведомств всей страны. Их работа существенно облегчается п. 9 ст. 19 Закона: она содержит 12 пунктов, по которым они могут быть

83

признаны недействительными. Зафиксированы также основания признания подписей недостоверными.

Разумеется, «если количества достоверных подписей участников референдума недостаточно для назначения референдума» либо если среди отобранных для проверки подписей недействительными и (или) недостоверными признано пять или более процентов подписей, ЦИК РФ указывает это в своем постановлении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. После принятия данного постановления все процедуры по реализации инициативы референдума прекращаются (п. 5 ст. 20 Закона). В этом случае инициатива проведения референдума с аналогичным вопросом не может быть выдвинута теми же гражданами, что входили в состав инициативной группы, в течение года (п. 6 ст. 20). До истечения года это возможно только в случае, если в инициативной группе сменились все 4200 человек.

Также в законе имеет место закрепление довольно жесткой регламентация сроков проведения мероприятий референдума. Это проблема дисциплины, обязательности, способности оперативно реагировать тех, кто настаивает на проведении референдума.

Если инициативной группе удалось пройти названные «фильтры», то референдум может быть заблокирован Конституционным Судом. Пункт 1 ст. 23 Закона о референдуме возлагает на него обязанность рассмотрения конституционности инициативы проведения референдума. Соответствующий запрос он должен получить от Президента РФ, который направит его на основании заключения ЦИК РФ. Данное полномочие Конституционного Суда не предусмотрено ст. 125 Конституции, содержащей их исчерпывающий перечень. Не предусмотрено оно и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ

84

«О Конституционном Суде Российской Федерации», устанавливающим особенности производства в Конституционном Суде отдельных категорий дел, отнесенных к его полномочиям ст. 125 Конституции.

Если Конституционный Суд примет решение о конституционности инициативы проведения референдума, то не позднее чем через 15 дней Президент РФ должен назначить референдум (п. 2 ст. 23 Закона о референдуме).

В целом, проведение всех мероприятий референдума, начиная с момента собрания региональной подгруппы инициативной группы до голосования, укладывается в год. Действующее законодательство запрещает проводить референдумы в последний год полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы.

Проблемой, без решения которой весьма сложно приступать к инициированию всенародного голосования, является финансовое обеспечение референдума.

Статья 48 Закона о референдуме обязывает инициативную группу создать собственный фонд референ- дума.Далее—вст.48–53—содержитсярегламентация его формирования и использования. В частности, филиалы Сбербанка обязаны «не реже одного раза в неделю, а менее чем за 10 дней до дня голосования — не реже одного раза в три дня», то есть постоянно, представлять в ЦИК РФ сведения о средствах фонда референдума на счетах (п. 5 ст. 52). Статья 48 «Фонды референдума» гласит: «Предельная сумма всех расходов и средств фонда референдума не может превышать 250 миллионов рублей». Фактические же расходы на проведение референдума составляют не менее нескольких миллиардов рублей.

Создание инициативной агитационной группы и организация ее работы предполагают решение вопроса осознанного участия граждан в референдуме.

85

Инициативная группа по проведению референдума вправе заниматься агитационной работой по утвержденным вопросам референдума (п. 7 ст. 60 Закона о референдуме). Для этого может создаться инициативная агитационная группа. Это возможно после регистрации ЦИК РФ инициативной группы по проведению референдума, но не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Она должна состоять не менее чем из 500 участников референдума. Закон предусматривает их создание политическими партиями (п. 4 ст. 61) и участниками референдума (п. 5 ст. 61).

Участиевработекомиссийреферендумавсехуровней в той или иной мере обеспечивает объективность итоговых результатов. По данным ЦИК РФ, в системе комиссий референдума будут задействованы как минимум 95 тысяч участковых, около 3000 территориальных и 85 региональных комиссий. Участие в формировании их персонального состава — тоже немаловажный вопрос для всех институтов гражданского общества.

Согласно п. 1 ст. 72 Закона о референдуме, при подготовке и проведении референдума, в том числе при регистрации (учете) участников, составлении списков участников референдума, установлении итогов голосования и определении результатов референдума, для оперативного получения, передачи и обработки информации используется только ГАС «Выборы».

Согласно п. 8 ст. 80 Закона Центризбирком признает недействительными результаты референдума в целом, если признаны недействительными итоги голосованиянаучасткахдляголосования,включающихнеменее 25 % от общего числа участников референдума.

Представленный перечень проблемных вопросов является далеко не полным, но требующим своего скорейшего решения.

86

В целом же, действующий Федеральный конституционный закон «О Референдуме Российской Федерации» в сравнении с предыдущей его редакцией в определенной степени ограничил право граждан на выражение своего отношения к политике властей через общенародный референдум. Для его инициирования требуется сбор двух миллионов подписей; минимальная численность инициативной группы увеличена в 45 раз, а время, отведенное на сбор подписей, сокращено вдвое. Хотелось бы надеяться, что в ходе осуществляемой в стране политической реформы вышеназванные и другие положения Закона о референдуме будут пересмотрены в сторону здраво-осмысленного расширения возможностей российского народа на выражение своего мнения по важным вопросам жизнедеятельности посредством процедуры референдума.

87