Земельное право России. Курс лекций
.pdf
Министерство образования и науки Российской Федерации
ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ И РАДИОЭЛЕКТРОНИКИ (ТУСУР)
Е. С. Болтанова
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ
Курс лекций
Томск «Эль Контент»
2012
УДК 349.41(075.8) ББК 67.625я73
Б796
Рецензенты:
Хлебников А. В., канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского права юридического факультета ТУСУРа;
Дедкова Т. А., канд. юрид. наук, доцент кафедры природоресурсного земельного и экологического права Юридического института Томского государственного университета.
Болтанова Е. С.
Б796 Земельное право России : курс лекций / Е. С. Болтанова. — Томск : Эль Контент, 2012. — 148 с.
ISBN 978-5-4332-0071-5
Настоящее издание подготовлено с учетом требований федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 030900.62 «Юриспруденция». Учебно-методический комплекс содержит курс лекций, где рассматриваются общие положения земельного права и земельного законодательства и правовой режим отдельных категорий земель; тестовые задания для самоконтроля и контрольные работы; список рекомендуемой литературы.
УДК 349.41(075.8) ББК 67.625я73
ISBN 978-5-4332-0071-5 © Болтанова Е. С., 2012 © Оформление.
ООО «Эль Контент», 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
4 |
|
1 |
Земельное право России в системе права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
6 |
2 |
Земельные правовые отношения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
16 |
3Право собственности на землю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
4Права на земельные участки лиц, не являющихся собственниками
земельных участков . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
5Управление в сфере использования и охраны земель . . . . . . . . . . . . . 66
6Охрана земель в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
7Ответственность за правонарушения в области использования и охраны
земель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
83 |
8 Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения . . . . . . . . |
93 |
9Правовой режим земель населенных пунктов . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
10Правовой режим земель специального назначения . . . . . . . . . . . . . . 107
11Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов . . . . 121
12Правовой режим земель лесного фонда, земель водного фонда и земель запаса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Условные обозначения и сокращения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Глоссарий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
ВВЕДЕНИЕ
Проводимая в России земельная реформа направлена на повышение эффективности использования земель, укрепление прав субъектов на землю, формирование эффективного механизма регулирования земельных отношений, создание условий для увеличения социального, инвестиционного, производительного потенциала земли, превращение её в мощный самостоятельный фактор экономического роста. Реализация планируемых преобразований в земельной сфере обеспечивается земельным законодательством.
Целями данной дисциплины является изучение студентами учебного материала, освещающего общие положения земельно-правовой науки, основные проблемы правого регулирования земельных отношений; формирование у студентов теоретических представлений о земельном праве как науке, учебной дисциплины, правовой отрасли и составляющих его частей; исследование правовых норм, формирующих институты земельного права как самостоятельной правовой отрасли; получение практических навыков и умений, необходимых для применения земельноправовых норм,
Учебная дисциплина «Земельное право» относится к дисциплинам базовой части профессионального цикла ОПП бакалавриата 030900.62 «Юриспруденция». Дисциплина «Земельное право» относится к числу профилирующих, усвоение которых образует фундамент профессиональной подготовки высококвалифицированного специалиста для работы в любых сферах экономики, в правоприменительной и правоохранительной деятельности.
Соглашения, принятые в книге
Для улучшения восприятия материала в данной книге используются пиктограммы и специальное выделение важной информации.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Эта пиктограмма означает определение или новое понятие.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Соглашения, принятые в книге |
5 |
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Эта пиктограмма означает внимание. Здесь выделена важная информация, требующая акцента на ней. Автор здесь может поделиться с читателем опытом, чтобы помочь избежать некоторых ошибок.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Контрольные вопросы по лекции
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Лекция 1
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ В СИСТЕМЕ ПРАВА
1)Предмет и метод земельного права.
2)Источники земельного права.
3)Система земельного права.
4)Принципы земельного права.
5)Соотношение земельного права с иными отраслями права.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Из теории права известно, что предмет права составляют такие общественные отношения, которые обладают внутренним единством, требуют самостоятельного правового регулирования и могут быть объектом такого юридического воздействия.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Анализ содержания современных учебников и учебных пособий по земельному праву позволяет выделить различные точки зрения на предмет земельного права.
Например, с введением в действие ЗК РФ некоторые авторы, основываясь на легально закрепленном понятии земельных отношений (ч. 1 ст. 3 ЗК РФ), определяют предмет земельного права как отношения по использованию и охране земель. Учитывая, что земельные отношения не ограничиваются сферой использования и охраны земель, охватывают более широкий круг отношений (отношения по ведению мониторинга земель, земельного кадастра и др.), то и приведенное понятие предмета земельного права (земельных отношений) не является полным.
7
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Анализ земельно-правовых норм позволяет определить предмет земельного права как совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений, возникающих в области управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Имущественный характер имеют те отношения, в которых земля, земельный участок выступает, прежде всего, как материальное благо, недвижимость. В частности, имущественные — это отношения собственности (как в статике, так и в динамике) либо производные от них. Неимущественные отношения имеют место, тогда когда земля выступает в отношениях, прежде всего, как природный ресурс, составная часть окружающей природной среды, а не как недвижимость. Неимущественными являются отношения по мониторингу земель, привлечению виновных лиц к административной ответственности и т. д.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Особый характер земельных отношений обусловлен специфической особенностью земли.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Земля является тем «цементирующим признаком»1, который объединяет отношения имущественного и неимущественного характера в единый комплекс, придает им внутреннюю взаимосвязь и взаимообусловленность и выделяет эти отношения в особую группу.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Земля является особым объектом природы, имеющим такие свойства, которые не присущи иным природным объектам или объектам, созданным человеком.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Земля — многоаспектное явление и в конкретных отношениях может выступать в различных качествах: как часть окружающей природной среды, существующая вне воли и сознания человека; как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; как пространственный предел действия политической власти государства (территория государства); как средство производства; как объект собственности и недвижимость; как пространственнотерриториальный базис для размещения иных объектов. Именно земельное законодательство призвано обеспечить комплексный подход к этому многогранному объекту.
Метод, являясь относительно самостоятельным, взаимосвязан с предметом правового регулирования и обусловливается его спецификой.
1Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 28.
8 |
Лекция 1. Земельное право России в системе права |
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
В то же время при выборе метода учитываются не только объективные факторы — предмет (экономический базис общества), но и субъективные (в частности, воля законодателя).
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Поэтому метод правового регулирования конкретной отрасли права определяется в соответствии с характером, особенностями общественных отношений и в зависимости от задач, стоящих перед государством, и не является неизменным, раз и навсегда данным.
Необходимость учета многоаспектности земли (с одной стороны — природного объекта, с другой — объекта собственности) предопределила особое сочетание способов, присущих как частному, так и публичному праву. «В современном земельном праве сложно переплетаются императивный и диспозитивный методы регулирования, и определить преобладание того или иного метода весьма сложно, да и вряд ли необходимо (...)»1.
Императивный метод характеризуется тем, что участники регулируемых им отношений неравны2; один вправе воздействовать на другого путем установления обязательных для него предписаний и запретов. Императивный метод в земельном праве применяется чаще всего при осуществлении государственного управления земельным фондом; привлечении виновных лиц к ответственности.
Диспозитивный метод, напротив, воздействует на отношения, в которых субъекты равны и вправе в рамках закона самостоятельно определять модель своего поведения. Отношения, возникающие между собственниками, владельцами, пользователями и третьими лицами, в области использования земель регулируются, как правило, диспозитивным методом.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Специфика метода правового регулирования земельного права проявляется в том, что в методе земельного права сочетаются императивное и диспозитивное начала, которые нельзя «разорвать», не нарушая единства земельно-правового метода.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Такой синтез образует качественно новые элементы, свойственные методу земельного права. Сочетание в земельном праве императивного и диспозитивного методов объясняется необходимостью обеспечить разумное соотношение частных и общественных интересов при регулировании земельных отношений.
Итак, единство, внутренняя органическая связь специфических земельных общественных отношений требует особой формы правового регулирования и определяет существование самостоятельной отрасли права — земельного. Земельное пра-
1Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: учебник. М., 1999. С. 32–33.
2Обычно в земельно-правовой литературе при рассмотрении метода правового регулирования пишут о равноправии-неравноправии субъектов, что может породить неверное представление о том, что участники отношений обладают (или нет) равными правами, поэтому точнее было бы говорить о равенстве-неравенстве.
9
во опосредует качественно особую группу общественных отношений и призвано установить единый порядок правового воздействия на земельные отношения.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Учитывая специфику земельных отношений, составляющих предмет отрасли земельного права, можно определить земельное право (отрасль российской правовой системы) как систему правовых норм, регулирующих общественные отношения по управлению, использованию и охране земель с целью обеспечить рациональное использование земельных ресурсов.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Источником земельного права является внешняя форма выражения земельно-правовых норм.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Такое определение позволяет подойти к системе источников земельного права более широко, а главное — полнее определить их круг.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Наряду с нормативными правовыми актами источники земельного права составляют общепризнанные принципы международного права и международные договоры, обычаи.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Нормативный правовой акт является наиболее характерным способом правового регулирования земельных отношений. Система нормативных правовых актов (строгий порядок соподчиненности правовых актов по их юридической силе) представлена: Конституцией РФ, где закреплены общие принципы регулирования земельных отношений, и иными нормативными правовыми актами законодательных органов РФ; нормативными правовыми актами исполнительных органов РФ; нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Иные источники находят не столь широкое применение в земельном праве.
Всоответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Например, международные договоры могут определять правовое положение граждан иных государств. Нормы международного договора, ратифицированного в установленном порядке, имеют приоритетное положение над законами РФ.
Нормы, регулирующие отношения по поводу земли, можно обнаружить и в соглашениях между государственными органами РФ и ее субъектов. Подобного рода нормативные договоры были заключены с Иркутской областью, Свердловской областью, Ростовской областью и др.
Под обычаем понимается сложившееся в течение длительного времени и широко применяемое правило поведения, не предусмотренное законодательством.
Вст. 5 ГК РФ определяется обычай делового оборота, как правило поведения, сложившееся в какой-либо области предпринимательской деятельности.
10 |
Лекция 1. Земельное право России в системе права |
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Система земельного права формируется объективно исходя из особенностей общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования земельного права. Наличие общих свойств земельных отношений предопределяет интеграцию (целостность, объединение), а специфические — дифференциацию их правового регулирования.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Нормы земельного права дифференцируются на институты земельного права; под ними понимается совокупность правовых норм, регулирующих качественно однородную и относительно самостоятельную группу земельных отношений. Юридические нормы, составляющие отдельный институт права, основываются на общих для этих норм принципах правового регулирования. Поэтому институты земельного права взаимосвязаны и взаимозависимы.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Системой отрасли земельного права является объективно существующее упорядоченное единство земельно-правовых институтов, последовательно расположенных в соответствии с их значимостью в регулировании земельных отношений и содержанием этих отношений.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Структурно земельное право состоит из Общей и Особенной частей. Общую часть составляют наиболее важные институты, отражающие сущность земельного права. Они включают нормы, регулирующие все или большинство земельных отношений.
Выделение институтов в системе отрасли права основывается на выявлении общих характеристик, составляющих институты норм, свидетельствующих об однородности регулируемых ими отношений. В составе общей части земельного права можно выделить: институт права собственности, институт иных (кроме права собственности) прав на землю (институт землепользования), институт управления, в сфере использования и охраны, земельными ресурсами, институт охраны и защиты прав на землю.
Особенную часть земельного права составляют нормы, регулирующие конкретную область земельных отношений. В совокупности они образуют институты, определяющие правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению. В состав особенной части земельного права входят институты: правового режима земель сельскохозяйственного назначения; правового режима земель населенных пунктов; правового режима земель специального назначения; правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов; правового режима земель лесного фонда; правового режима земель водного фонда; правового режима земель запаса.