Административная ответственность материально-правовой аспект. Учебное пособие

ББК 67.401я73

КТК 073

Тимошенко И.В. Административная ответственность: матери-

Т41 ально-правовой аспект: учебное пособие. – Таганрог: Изд-во ЧОУ ВО ТИУиЭ, 2020. 96 с.

Основная цель книги – помочь студентам в предельно сжатые сроки систематизировать и конкретизировать знания, полученные во время лекций, семинаров и иных аудиторных занятий, сосредоточить свое внимание на основных понятиях курса и подготовиться к успешной сдаче зачета по данной учебной дисциплине, а избранная автором форма изложения позволяет достаточно быстро и легко усвоить основной материал курса.

Структура учебного пособия в полной мере отражает структуру общей (материальной) части современного российского федерального законодательства об административной ответственности с учетом основных положений опубликованной 10 июня 2019 г. Правительством РФ Концепции нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, которая определяет основные подходы к реформированию данной отрасли законодательства и призвана обеспечить ясность и согласованностьеенорм, не допустить избыточного государственного принуждения в сфере привлечения к административной ответственности как граждан, так и организаций.

Рецензенты:

Романенко С.В., федеральный судья, заместитель председателя Таганрогского городского суда; Андреева О.А., д-р философ. наук, профессор, профессор кафедры

теории и истории государства и права Таганрогского института управления и экономики.

Рекомендовано к изданию кафедрой теории и истории государства и права ЧОУ ВО «Таганрогский институт управления и экономики». Протокол № 6-2019/2020 от 29.01.2020.

©Тимошенко И.В., 2020

©ЧОУ ВО ТИУиЭ, 2020

ПРЕДИСЛОВИЕ

Эффективность правового регулирования общественных отношений во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития общественных отношений. И в зависимости от изменений этих потребностей, меняются роли, объемы и соотношение основных составляющих права – его институтов и отраслей.

В условиях провозглашения России правовым государством и признания человека, его прав и свобод на конституционном уровне высшей ценностью государства достаточно остро стоит проблема изучения в юридических вузах и на факультетах страны уже признанного необходимым и изучаемого почти повсеместно специализированного курса – «Административная ответственность». Ведь именно административные правонарушения являются наиболее массовым проявлением девиантного поведения в российском обществе, преследуемого по закону, причем преследуемого не только в судебном порядке (как в случаях с преступлениями), но и что значительно чаще – в административном порядке огромным количеством органов исполнительной власти и их должностных лиц как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. И компетентность этих должностных лиц во многом зависит от знания и умелого применения ими положений действующего российского законодательства об административной ответственности и, прежде всего – Кодекса РФ об административных правонарушениях как основного (базового) элемента этого законодательства.

Основными целями изучения учебной дисциплины «Административная ответственность» являются формирование теоретических знаний о закономерностях развития теории института административной ответственности и административной юрисдикции как элементов системы административного принуждения в России в ее историческом развитии и приобретение практических навыков в реализации задач законодательства об административных правонарушениях.

Структура дисциплины полностью отражает структуру Кодекса РФ об административных правонарушениях и в то же время ее изучение должно базироваться не только на анализе действующего законодательства в рассматриваемой сфере, его становлении и динамике развития, но также и на анализе трудов таких ученых, как А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, Э.Е. Гензюк, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, Е.В. Додин, А.С Дугенец, М.И. Еропкин, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Н.С. Малеин,

3

В.М. Мановхин, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, И.В. Тимошенко, Н.Ю. Хаманева, А.П. Шергин, Ц.А. Ямпольская, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и ряда других авторов, внесших весомый вклад в становление и развитие теории и практики данного административно-право- вого института.

Настоящее учебное пособие отражает материально-правовой аспект института административной ответственности, не затрагивает вопросы административно-юрисдикционной деятельности по ее реализации и разработано с учетом основных положений опубликованной 10 июня 2019 г. Правительством РФ Концепция нового кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проект который был внесен Минюстом России.

С принятием Нового кодекса РФ об административных правонарушениях настоящее учебное пособие не потеряет своей актуальности, однако использовать его в этом случае в учебном процессе следует с учетом уже новых законодательных подходов к реализации изложенных в нём вопросов.

4

ТЕМА 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ВИД ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1.Понятие «административнаяответственность».

2.Признаки административной ответственности.

3.Основания административной ответственности.

4.Законодательство об административной ответственности.

1. Понятие «административная ответственность»

Как и любая специальная область знаний, правовая сфера оперирует сложными, многогранными и нередко весьма специфическими понятиями, которые выражаются соответствующей терминологией.

Термин – это специальное выражение или обозначение, принятое в какой-либо науке или ремесле, юридический термин – это слово или словосочетание, имеющее юридическое значение, выражающее правовое понятие, применяемое в процессе познания и освоения явлений действительности с точки зрения права.

Любой термин выражает качественную и количественную характеристику стоящего за ним юридического понятия. В понятии же отражаются общие и наиболее существенные свойства вещей и явлений.

Традиционно в научной литературе выделяют три разновидности юридических терминов:

1)общеупотребительные (характеризуются тем, что употребляются в обыденном смысле и понятны всем, например, «человек», «закон» и

т.п.);

2)специально-технические (отражают область специальных знаний – медицины, экономики, сельского хозяйства и пр., например, «правила техники безопасности»и т.п.);

3)специально-юридические (обладают особым правовым содержа-

нием).

Одним из таких специально-юридических терминов, обладающих особым правовым содержанием, является термин «административная ответственность», который, несмотря на многогранность и многоаспектность его сущностного выражения в трудах отечественных юристов, не имеет до сих пор не то что своего легального воплощения, но даже единого подхода среди ученых-административистов к его определению.

С объективной стороны административная ответственность характеризуется как специфический вид правоохранительной деятельности, включающий в себя совокупность действий компетентных органов (должностных лиц), отражающих реакцию государства на администра-

5

тивное правонарушение и имеющих негативные последствия для правонарушителя в виде соответствующего административного наказания.

В субъективно-личностном понимании административная ответственность характеризуется как специфическое положение правонарушителя, который наряду с претерпеванием административно-прину- дительных мер реализует процессуальные права на дачу объяснения по существу нарушения, справедливую и объективную оценку компетентным органом совершенного деяния и корректное с правовой и моральной точек зрения применение к нему административного наказания.

Определять понятие административной ответственности с учетом всей ее специфики нужно все-таки через призму общеправового подхода к понятию юридической ответственности, одной из разновидностей которой она является.

Юридическая ответственность – это реакция на правонарушение. Правонарушение же – это основание ответственности: где есть правонарушение, там есть (точнее должна быть) ответственность; без правонарушения нет ответственности. Эти давно сложившиеся положения ясно выражают неразрывную связь между двумя юридическими категориями – правонарушением и ответственностью.

Юридическая ответственность, если определить ее место в системе российского права, представляет собой комплексный по содержанию (состоящий из норм различных отраслей), своеобразный по структуре (включающий в себя институты и целую (уголовное право) отрасль), охранительный по назначению функциональный институт права, регулирующий деликтные отношения методом наказания правонарушителей.

Юридическая ответственность – это применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера и характеризуется следующими признаками:

а) представляет собой вид государственного принуждения; б) выражает состояние, при котором правонарушитель претерпевает

неблагоприятные последствия личного или имущественного характера;

в) наступает в результате (т.е. является следствием) применения к правонарушителям санкций правовых норм;

г) воплощается в процессуальной форме т.е. возможна лишь при условии соблюдения определенного процедурно-процессуального порядка, установленного законом (гражданско-процессуальным,

6

уголовно-процессуальным, процессуальными нормами КоАП РФ, законодательства о государственной службе и пр.).

И последний признак, как представляется, весьма не маловажен, поскольку, как справедливо подчеркивается в юридической литературе, сведение ответственности к реализации только материально-правовых норм оставляет вне поля зрения обширные правовые институты, содержащие гарантии достижения объективной истины по делу, права лица, обвиняемого в совершении правонарушения, обоснованность применения мер пресечения, правовые способы устранения возможных ошибок при применении государственного принуждения.

Опираясь на приведенные выше признаки юридической ответственности и с уверенностью констатируя, что административная ответственность, будучи одной из разновидностей юридической ответственности, обладает всеми признаками последней и в то же время обладает своей строго определенной спецификой, можно сформулировать следующее ее определение: «административная ответственность» – это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной законом процессуальной форме и отражающего специфическое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения.

Применение административной ответственности всегда обусловлено совершением административного правонарушения, следствием которого является назначение административного наказания (админис- тративно-правовой санкции).

2. Признаки административной ответственности

Основные признаками (характерные черты) административной ответственности, существенно (принципиально) отличающие ее от иных видов юридической ответственности, можно свести к следующему:

во-первых, она является составной частью административного принуждения как вида государственного принуждения (наряду с мерами предупреждения и пресечения правонарушений) и обладает всеми его качествами (в частности, осуществляется органами государственной власти и, отчасти, местного самоуправления в рамках внеслужебного подчинения и т.п.);

во-вторых, фактическим основанием административной ответственности является административное правонарушение, тогда как уго-

7

ловной – преступление, дисциплинарной – дисциплинарный проступок, материальной – причинение материального вреда (ущерба) или гражданско-правовой деликт;

в-третьих, в отличие от других видов юридической ответственности, из которых не все имеют свою собственную отраслевую нормативно-правовую базу или имеют ее не в полном объеме (в частности, дисциплинарная ответственность ее вообще не имеет, а уголовная и гражданско-правовая реализуются через нормы уголов- но-процессуального права, гражданско-процессуального права и арбитражного процессуального права соответственно), административная ответственность урегулирована нормами именно административного права (точнее было бы говорить – административноделиктного права как подотрасли административного права), которые содержат как исчерпывающие перечни административных правонарушений, видов административных наказаний и субъектов, правомочных их назначать и исполнять, так и детально регулируют весь этот процесс назначения и исполнения административных наказаний и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности;

в-четвертых, субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица, тогда как уголовной и дисциплинарной – только физические лица (хотя в науке и идет дискуссия о дисциплинарной ответственности коллективных образований – таких ее появлений, как, например, отставка правительства, прекращение незаконной деятельности общественных объединений и т.п.);

в-пятых, процедура (процесс) привлечения к административной ответственности более проста, оперативна и экономична по сравнению с аналогичными проявлениями иных видов юридической ответственности (в частности, уголовной и гражданско-правовой), хотя и содержит при этом все необходимые гарантии законности его проведения и осуществления права на защиту (причем защиту не только судебную, как в случае с уголовным и гражданским процессом, но также и внесудебную, что специфично именно для этого вида юридическойотвественности);

в-шестых, административное наказание как мера административной ответственности, всегда назначается органом или должностным лицом на неподчиненных ему субъектов, что существенно в этом плане отличает ее от дисциплинарной ответственности, которая применительно к институту государственной и муниципальной

8

службы (как и административная ответственность) регулируется также нормами административного права;

в-седьмых, административное наказание как мера административной ответственности может назначаться широким кругом уполномоченных на это субъектов (КоАП РФ предусматривает в качестве таковых судей и еще более 80 видов внесудебных органов – и это только федеральный уровень), тогда как дисциплинарные взыскания могут назначаться только органами и должностными лицами, наделенными дисциплинарной властью (в пределах их компетенции), уголовные наказания – только судом, меры материально и иной гражданско-правовой ответственности – в большинстве своем также только в судебном порядке (за исключением ряда случаев решения вопроса о материальной ответственности в административном порядке);

в-восьмых, практическая реализация административной ответственности не влечет за собой судимости, что существенно отличает ее в этом плане от ответственности уголовной и сближает с ответственностью дисциплинарной, где так же, как и в случае с административной ответственностью, лицо считается подвергнутым взысканию (наказанию) в течение установленного срока (один год, хотя методика его отсчета все же разная).

3. Основания административной ответственности

Под основаниями административной ответственности следует считать совокупность факторов, наличие которых может и должно повлечь за собой данный вид юридической ответственности.

В советское время в течение многих лет под основанием юридической ответственности понимали всего один такой фактор – это правонарушение (уголовное, дисциплинарное, административное или гражданско-правовое). Однако постепенно в качестве основания для привлечения к ответственности было выдвинуто два элемента – закон и правонарушение. Первое основание стали называть юридическим (позже – нормативным), а второе – фактическим, хотя оно также имеет юридическое значение как юридический факт.

Но существовал и другой подход к определению двухзвенного состава оснований наступления ответственности, в частности, ответственности административной, именуемые также фактическим и юридическим, но с несколько иным смыслом содержания таковых категорий. Под фактическим основанием административной ответственности, в

9

частности, понимался акт человеческого поведения, противоречащий правовым нормам, а под юридическим основанием – состав административного проступка.

По мере же становления и развития административного процесса как самостоятельного вида юридической процессуальной деятельности взгляды отечественных ученых на категорию оснований административной ответственности стал еще более широким и в структуре оснований административной ответственности, в конце концов, стали выделять уже три элемента:

1)нормативное основание как систему норм, устанавливающих (регламентирующих) административную ответственность;

2)фактическое основание как противоправное виновное деяние конкретного субъекта, нарушающее правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное правонарушение);

3)процессуальное основание как юридический акт компетентного субъекта публичной власти о назначении конкретного административного наказания на конкретное лицо за конкретное администра-

тивное правонарушение.

Процессуальное основание является неотъемлемым условием (составной частью) реализации административной ответственности, поскольку любые устанавливающие юридическую (в том числе и административную) ответственность правовые нормы на практике реализуются исключительно посредством принятия (издания) полномочным на органом или должностным лицом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях соответствующих материальных и процессуальных норм.

При этом для наступления реальной ответственности необходимо, чтобы были все эти три основания в совокупности и именно в такой последовательности: наличие норы права, устанавливающей административную ответственность за то или иное противоправное деяние, конкретное административное правонарушение со всеми его признаками и элементами его юридического состава и индивидуально-кон- кретный (то есть с учетом фактических обстоятельств совершенного конкретным лицом административного правонарушения) юридический акт уполномоченного на это законом субъекта публичной власти (судебной, исполнительной либо муниципальной) о назначении административного наказания. Причем это индивидуально конкретный акт, именуемый как постановление о назначении административного наказания, должен вступить в законную силу и лишь только после этого

10