Административная ответственность материально-правовой аспект. Учебное пособие

можно говорить о наступлении реальной административной ответственности в ее сугубо юридическом (правовом) смысле слова, тогда как в практическом смысле этот акт затем еще предстоит обратить к исполнению и затем еще фактически исполнить.

4. Законодательство об административной ответственности, его становление и развитие

Законодательство об административной ответственности состоит из Кодекса РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Наличие двух субъектов правового регулирования круга общественных отношений, связанных с привлечением к административной ответственности, обусловлено характером распределения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения Российской Федерации определены статьей 71 Конституции РФ. Однако данной статьей Конституции РФ не установлены предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности.

Всоответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом вполне логичным представляется рассматривать законодательство об административной ответственности (об административных правонарушениях) как часть административного законодательства, поскольку именно там содержатся санкции за нарушения норм и правил в сфере государственного управления.

Всоответствии с нормами главы 1 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1)общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2)перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3)административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

11

4)порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5)порядка исполнения постановлений о назначении администра-

тивных наказаний.

За пределами ведения Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование в сфере борьбы с административными правонарушениями, которое строится по двум основным направлениям – это самостоятельное определение видов административных правонарушений, посягающих на общественные отношения и полномочия, урегулированные региональным законодательством, а также определение основ компетенции муниципальных органов власти в борьбе с административными правонарушениями. При этом принимаемые ими в этой сфере законы не должны противоречить регулирующим те же общественные отношения федеральным законам, а также вторгаться в сферы, регулируемые в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами Российской Федерации ведения, если по данному вопросу был издан федеральный закон (ч. 2,5 ст.76 Конституции РФ). Разрешение коллизий о соответствии региональных законов Кодексу РФ об административных правонарушениях отнесено к ведению Конституционного Суда РФ.

Любая отрасль законодательства предусматривает достижение позитивных целей правового регулирования – так называемых задач законодательства.

Задачами законодательства об административной ответственности (об административных правонарушениях) являются: защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

В зависимости от предназначения соответствующей правовой нормы законодательство об административной ответственности подразделяется на:

−материальное законодательство, к которому относятся положения КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации, устанавли-

12

вающие виды административных наказаний и составы административных правонарушений, предусматривающие применение административных наказаний;

−процессуальное законодательство, определяющее порядок возбуждения, рассмотрения и пересмотра дела об административном правонарушении, а также порядок исполнения индивидуального правового акта, вынесенного при подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению, непосредственно при рассмотрении указанного дела или по результатам его рассмотрения (исполнительное производство).

13

ТЕМА 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ КАК ОСНОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1.Понятие и признакиадминистративного правонарушения.

2.Юридический состав административного правонарушения.

3.Виды юридических составов административных правонарушений.

4.Отграничение административного правонарушения от преступления.

1.Понятие и признаки административного правонарушения

Фактическим основанием для наступления административной ответственности является нарушение правовых норм, охраняемых административными санкциями, т.е. административное правонарушение, именуемое еще как административный проступок или административный деликт.

Действующее законодательство определяет административное правонарушение как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Понятие административного правонарушения раскрывается через его основные юридические признаки, такие как общественная опасность, противоправность, виновность и наказуемость деяния.

Таким образом, административное правонарушение – это, вопервых, деяние, т.е. либо действие – как активная форма поведения лица, либо бездействие – как пассивная форма поведения лица, выражающаяся в неисполнении предусмотренной правовой нормой обязанности. Деяние, характеризующееся как административное правонарушение, – это осознанный волевой акт человеческого поведения (в единстве его двух составляющих – физического и психического), выражающийся на практике в подконтрольном сознанию и мотивированном совершении строго определенного (предусмотренного конкретной статьей КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях) наказуемого противоправного действия или бездействия. Его характеризуют цель, средства, результат, мотивы и психологическое отношение личности (в случае совершения административного правонарушения физическим лицом) к содеянному и его последствиям.

Общественная опасность, хотя и не упомянута законодателем в числе обязательных признаков административного правонарушения (в

14

отличие от преступления, понятие которого содержится в ст. 14 УК РФ), все же является таковым, хотя в юридической литературе через формально-логический подход бытует мнение также и о том, что общественно опасны только преступления, тогда как административные правонарушения только лишь вредны, но не опасны. Представляется все же, что это не так.

Административным правонарушениям в полной мере присущ именно признак их общественной опасности, а не просто вредности. И именно по ней (точнее – по ее степени) можно зачастую разграничить административные проступки и смежные с ними преступления, такие как, например, мелкое хулиганство как административное правонарушение (ст. 20.1 КоАП РФ) и хулиганство как уголовно-наказуемое деяние (ст. 213 УК РФ), мелкое хищение как административное правонарушение и хищение (кража – ст. 158, мошенничество – ст. 159, присвоение или растрата – ст.160 УК РФ) как уголовно-наказуемое деяние, незаконное перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу России как административное правонарушение (ст.16.1 КоАП РФ) и контрабанду как уголовно-наказуемое деяние (ст.200.1 УК РФ) и др. Таких примеров множество. И ведь нельзя же говорить об отсутствии общественной опасности в таких административных правонарушениях, которые посягают на здоровье и санитар- но-эпидемиологическое благополучие населения, на безопасность дорожного движения, на пожарную безопасность и др., в результате чего ежегодно гибнут десятки тысяч людей. А о степени такой опасности, отграничивающей их от преступлений, – можно (и нужно).

Юридическим выражением признака общественной опасности административных правонарушений является их противоправность (и это отражено в определении). Противоправность как признак административного правонарушения состоит в том, что лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или наоборот – не совершает действия, предписанного ему нормой права, т.е. бездействует. Причем для привлечения лица к административной ответственности не требуется наличия вредных последствий от противоправного действия или бездействия – достаточно наличия самого факта нарушения (невыполнения) предписаний правовой нормы, т.е. создания угрозы тем или иным общественным отношениям, охраняемым нормами КоАП РФ.

Административное правонарушение – это всегда виновное деяние, т.е. виновность – это обязательный признак административного правонарушения (и это также отражено в формулировке его понятия). Вина – это психическое отношение правонарушителя к совершенному им

15

общественно опасному противоправному действию (бездействию) и его последствиям. Она проявляется в форме умысла либо неосторожности. Это касается физических лиц как субъектов административных правонарушений. Что же касается юридических лиц, то согласно предусмотренному в КоАП РФ подходу юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

И последний (но при этом не менее важный, чем все предыдущие) обязательный признак административного правонарушения – это его наказуемость, который означает, что любое конкретное действие или бездействие может быть признано административным правонарушением только в том случае, если за его совершение законодательством (нормами КоАП РФ или законов субъектов Российской Федерации) предусмотрена административная ответственность. И это также отражено в самом определении понятия административного правонарушения.

2. Юридический состав административного правонарушения

Признаки административного правонарушения следует отличать от признаков (элементов) его юридического состава. Признаки административного правонарушения характеризуют общую социально-психо- логическую и юридическую природу того или иного деяния, именуемого как административное правонарушение. А признаки (элементы) юридического состава в совокупности решают несколько иную задачу

– они позволяют не только квалифицировать то или иное деяние как противоправное, подпадающее под признаки конкретного административного правонарушения, но и привлечь виновное в его совершении лицо к административной ответственности, если это лицо является деликтоспособным, т.е. способным вообще в силу закона нести административную ответственность. Так, в частности, противоправное деяние, совершенное физическим лицом, не достигшим 16-летнего возраста (возраста, с которого в силу закона лицо вообще способно нести административную ответственность), даже если оно по всем признакам характеризуется как административное правонарушение, не повлечет за собой административной ответственности, поскольку будет отсутствовать такой элемент состава административного правонаруше-

16

ния (логической конструкции, дающей полное правовое понятие о нем), как субъект. Не достигшее 16-летнего возраста физическое лицо неделиктоспособно, т.е. не способно в силу закона нести административную ответственность, даже если совершенное им объективно противоправное деяние формально и подпадает под признаки административного правонарушения.

Состав административного правонарушения, как и любого дру-

гого правонарушения, включает в себя совокупность следующих установленных нормами КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации объективных и субъективных признаков (элементов состава), характеризующих (квалифицирующих) конкретное противоправное деяние как административное правонарушение): объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Объектом административного правонарушения (объектом проти-

воправного посягательства) являются общественные отношения, охраняемые законодательством об административных правонарушениях.

В теории административного права объекты посягательств административных правонарушений традиционно подразделяют на четыре группы: общий, родовой, видовой и непосредственный. Такое деление имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как оно позволяет правоприменителю осуществить процесс квалификации административных правонарушений, то есть отнесение противоправного деяния к конкретной статье Особенной части КоАП РФ либо статье закона субъекта РФ, устанавливающего административную ответственность.

Общим объектом административных правонарушений является вся совокупность общественных отношений, возникающих в сфере испол- нительно-распорядительной деятельности государства (в сфере государственного управления) и регулируемых нормами административного, а в ряде случаев также и конституционного, финансового, налогового, таможенного, трудового, экологического и других отраслей права, охраняемые и защищаемые мерами административной ответственности.

Родовой объект правонарушения – это часть его общего объекта. В качестве критерия деления общего объекта на части может быть взята

отрасль общественной деятельности, где складываются обществен-

ные отношения (в сельском хозяйстве, в промышленности, на транс-

порте…) или содержание охраняемых общественных отношений

(собственность, общественный порядок, права граждан, порядок управления). Именно родовой объект лежит в основе построения

17

Особенной части КоАП РФ (ее деления по главам) и соответствующих законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Видовой объект административного правонарушения – это разновидность родового, представляющая специфическую группу общественных отношений, общую для ряда правонарушений одного рода (входящих в одну главу). Выделение видового объекта является необходимым и оправданным, поскольку именно такая система объектов детально разграничивает общественные отношения между собой, что в свою очередь позволяет правоприменителю более качественно осуществлять процесс квалификации административных правонарушений и эффективно назначать виновным в их совершении лицам административные наказания. Так, например, общественные отношения в области предпринимательства (гл.14 КоАП РФ) – это родовой объект посягательства, где можно выделить такие видовые объекты, как торговля, права потребителей и др.

Под непосредственным объектом рассматривается та часть однородных общественных отношений, которым административное правонарушение непосредственно причиняет ущерб (например, право владения, пользования и распоряжения конкретным имуществом при совершении мелкого хищения). В качестве непосредственного объекта могут выступать конкретные нормы (предписания либо запреты). Непосредственный объект позволяет правоприменителю разграничить однородные административные правонарушения между собой.

В ряде случаев объект административного правонарушения тесно связан с предметом противоправного посягательства, каковым следует считать предмет внешнего, материального мира на который воздействует правонарушение и которому причиняется ущерб (например, налоговая декларация для административных правонарушений в области налогов и сборов).

Однако предмет административного правонарушения нельзя отождествлять с объектом, даже несмотря на то, что он является элементом общественных отношений, что также предполагает его правовую охрану. Отличие предмета от объекта административного правонарушения сводится к следующему:

−объект есть в любом правонарушении, а предмета при этом может не быть;

−предмет является факультативным элементом объекта;

−объект всегда терпит ущерб от правонарушения, предмет зачастую не страдает (например, при хищении).

18

Объективная сторона административного правонарушения –

это система предусмотренных законом признаков, характеризующих внешнее проявление конкретного противоправного деяния, посягающего на тот или иной объект (например, на область дорожного движения), которая включает в себя, прежде всего, само противоправное действие (например, управление транспортным средством, не зарегистрированном в установленном порядке, и др.) или бездействие (например, невыполнение требования Правил дорожного движения уступить дорогу транспортному средству, пользующемуся преимущественным правом проезда перекрестков, и др.), а также наступившие при этом вредные последствия. Объективная сторона в каждом конкретном случае определяется диспозицией той или иной статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающей ответственность за противоправоное деяние, являющееся административным правонарушением.

Анализ объективной стороны предполагает выявление причинной связи между конкретным противоправным деянием и наступившими в его результате вредными последствиями. Хотя и не всегда, поскольку подавляющее большинство составов административных правонарушений носят формальный характер, т.е. предусматривают административную ответственность уже за сам факт совершения противоправного деяния безотносительно к наступившим в результате такого деяния вредным последствиям. Установить такую причинно-следственную связь (для так называемых «материальных» составов) – значит выявить обстоятельства появления вредных последствий от деяния, а также определить: действительно ли они наступили в результате конкретного противоправного деяния либо нет, а также уяснить, как данное конкретное деяние повлияло на величину этих последствий.

Наличие объективной стороны отдельных видов административных правонарушений законодатель иногда ставит в зависимость от способа и характера совершения деяния, совершения противоправного деяния в прошлом, в частности, его повторности и прочих условий. Так, например, объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 12.8 КоАП РФ, характеризуется действием по управлению транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения; правонарушения, предусмотренного частью 2 ст. 12.8 КоАП РФ, – действием по передаче управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения; правонарушения, предусмотренного частью 3 ст. 12.8 КоАП РФ – не просто действием по управлению транспортным средством в состоянии опьянения, а

19

именно водителем, не имеющим права управления транспортными средствами либо лишенным такого права.

Факультативными признаками объективной стороны административного правонарушения, кроме уже указанных выше способа и характера его совершения, являются также и иные дополнительные критерии, характеризующие условия и обстоятельства совершения правонарушения. В административном праве в качестве таковых выделяют время, место совершения деяния, его повторность, неоднократность, злостность и систематичность. Они присущи далеко не всем составам административных правонарушений, в силу чего они и называются факультативными (то есть необязательными) признаками состава административного правонарушения.

В то же время, для ряда составов административных правонарушений какой-либо из факультативных признаков, в силу законодательной конструкции состава, становится обязательным признаком объективной стороны правонарушения. Так, например, административное правонарушение «стрельба из оружия в не отведенных для этого местах» (ст. 20.13 КоАП ФР) в качестве обязательного признака объективной стороны указывает на место совершения административного правонарушения.

С объективной стороны составы административных правонаруше-

ниймогут простыми и сложными.

Простое деяние представляет собой единое действие или кратковременное бездействие, единый кратковременный акт противоправного поведения (например, мелкое хищение).

Сложное же деяние может состоять либо из нескольких самостоятельных действий, либо быть растянуто во времени.

Выделяют следующие виды сложных деяний:

а) с двумя разными действиями (например, мелкое хулиганство, сопряженное с неповиновением законному требованию представителя власти);

б) состоящее из альтернативных действий (например, нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожение оружия и патронов к нему);

в) длящиеся; г) продолжаемые.

При этом длящимся правонарушением считается действие или бездействие, в результате которого длительно не исполняется обязанность. В основе длящегося нарушения лежит невыполняемая лицом в течение

20