Административная ответственность материально-правовой аспект. Учебное пособие

демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них либо принуждение к участию в них совершается должностным лицом с использованием своего служебного положения либо с применением насилия или с угрозой его применения, то это деяние будет квалифицироваться как преступление (ст. 149 УК РФ), а если без использования своего служебного положения, насилия или угрозы его применения с целью запугивания людей и воспрепятствованию тем самым проведению акции – то как административное правонарушение (ст. 5.38 КоАП РФ). И таких примеров не мало.

31

ТЕМА 3. НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

1.Юридические лица как субъекты административной ответственности.

2.Должностные лица как субъекты административной ответственности.

3.Особенности административной ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания.

4.Особенности административной ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.

5.Особенности административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств, а также земельных участков или других объектов недвижимости.

6.Обстоятельства, исключающие административную ответственность. Презумпция невиновности.

7.Обстоятельства, смягчающие административную ответственность.

8.Обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

9.Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения.

1. Юридические лица как субъекты административной ответственности

Впервые институт административной ответственности юридических лиц был закреплен в 1993 г. в Таможенном кодексе РФ, в ст. 230 которого содержалось определение понятия нарушения таможенных правил, являющегося по своей юридической природе разновидностью административного правонарушения. Причем формулируя это понятие, законодатель тогда сознательно не указывал такого важнейшего признака правонарушения, как вина, при этом в следующей статье (ст.231) оговаривая, что физические лица и должностные лица несут ответственность за нарушение таможенных правил, если они совершили противоправное действие или бездействие умышленно или по неосторожности, т.е. виновно, а предприятия, учреждения и организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы, т.е. вина (по сути, субъективная сторона правонарушения) юридического лица здесь роли не играла и доказыванию в процессе производства по делу не подлежала. Позже институт административной ответственности был введен в налоговом и ином отраслевом законодательстве.

32

С принятием в декабре 2001 г. КоАП РФ, пришедшего на смену КоАП РСФСР 1984 г., изменившего не только определение понятия административного правонарушения и прямо указавшим не только в качестве его возможных субъектов и юридическое лицо (определение которого в отличие от понятия должностного лица охватывается цивилистическим подходом, сформулированном в ст. 48 Гражданского кодекса РФ), но и что только виновно совершенное деяние может рассматриваться как административное правонарушение и повлечь административную ответственность, ситуация в этом вопросе не только стала единообразной в стране, но и отвечающей требованиям законности в ее широком смысле.

Причем законодатель определил два подхода к определению виновности юридических лиц: объективный подход, сформулированный в ч.2 ст. 2.1 КоАП РФ, когда вина юридического лица определяется с точки зрения государственного органа, назначающего административное наказание, если будет установлено, что у юридического лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, и подход субъективный, вытекающий из содержания части 3 ст. 2.1 КоАП РФ, когда вина юридического лица определяется в том числе и как отношение его администрации (участие и вину конкретных должностных лиц) к совершенному противоправному деянию. Такой подход именуется в литературе как принцип двусубъектности ответствен-

ности, когда назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. И этот принцип также был впервые сформулирован в Таможенном кодексе РФ 1993 г. (ч. 7 и 8

ст.231).

Характеризовать административную ответственность юридических лиц, исходя из общего понимания юридической ответственности как обязанности претерпевать неблагопрятные последствия виновно совершенного противоправного деяния, было бы несколько неточно, поскольку применение административного наказания в отношении юридического лица осуществляется не только с целью предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и

33

другими лицами (как это закреплено в ст. 3.1 КоАП РФ), но также и с целью обеспечения выполнения юридическим лицом как своих обязанностей, так и законных требований государственных органов. Поэтому представляется вполне обоснованным и справедливым определение понятия административной ответственности юридических лиц, сформулированное в одной из своих книг профессором Л.Л. Поповым: административная ответственность юридических лиц – это применение к организациям, обладающим соответствующей административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных государством правил, норм и стандартов с целью государственного осуждения противоправной деятельности, обеспечения выполнения возложенных на них обязанностей и предупреждения совершения новых правонарушений. Причем подобного рода определение носит доктринальный характер и в своем нормативном закреплении в КоАП РФ, как представляется, не нуждается.

Общие принципы административной ответственности юридических лицотражены в ст. 2.10 КоАП РФ.

Юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае если в статьях КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, то данные нормы в равной мере действуют как в отношении физического, так и в отношении юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.

При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по

34

заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение.

При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. Причем во всех этих случаях реорганизации административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.

Вслучае совершения административного правонарушения единоличным исполнительным органом юридического лица, имеющим статус юридического лица, административное наказание назначается ему в пределах санкции, предусмотренной для юридических лиц.

2.Должностные лица как субъекты административной ответственности

Всоответствии с положениями ст. 2.4 КоАП РФ должностные лица подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Под должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

При этом согласно акту толкования права высшей судебной инстанцией – Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» под организационно-распорядительными функциями следует понимать

35

полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п. К организационно-распорядительным функциям относятся также полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, по установлению работником учреждения меди- ко-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, по приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии). А как административнохозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, по осуществлению контроля за движением материальных ценностей, по определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

Дефиниция должностного лица, содержащаяся в ст. 2.4 КоАП РФ, базируется на синтезе двух определений, прописанных соответственно в статьях 201 и 285 УК РФ: лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации, и должностного лица. Таким образом, в отличие от Уголовного кодекса РФ, в КоАП РФ дано единое обобщающее понятие должностного лица и тем самым законодателем предпринята и успешно применяется на практике попытка устранить логическое несоответствие статуса должностного лица в сферах частного и публичного права. Причем статус должностного лица, установленный ст. 2.4 КоАП РФ распространяется на физических лиц, наделенных организационно-рапорядительными или админис- тративно-хозяйственными функциями в юридическом лице независимо от формы собственности и подчиненности, а также по общему правилу

– и на индивидуальных предпринимателей, если КоАП РФ не установлено иное. А поскольку в соответствии с Гражданским кодексом РФ юридическим лицом является организация, наделенная правомочиями, установленная пунктом 1 ст. 48 ГК РФ, то тогда лица, осуществляющие

36

организационно-распорядительные или административно-хозяйствен- ные функции в общественных объединениях, не имеющих статуса юридического лица (например, лица, осуществляющие указанные функции в религиозных группах), не относятся к должностным лицам и несут административную ответственность как обычные граждане.

3. Особенности административной ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания

По общему правилу военнослужащие, т.е. лица, проходящие кадровую военную службу в Вооруженных Силах и иных воинских формированиях Российской Федерации и которым присвоены соответствующие воинские звания, а также призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами.

Имеющие специальные звания сотрудники Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов за совершение административных правонарушений также по общему правилу несут дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение службы указанными лицами и их статус.

Таким образом, состав административного правонарушения, субъектом которого выступает кто-либо из указанной выше категории лиц, является по общему правилу основанием для наступления дисциплинарной ответственности.

В то же время из этого «общего правила» есть и целый ряд четко прописанных в законе (в части 2 ст. 2.5 КоАП) исключений, когда за совершение отдельных видов административных правонарушений военнослужащие и иные имеющие специальные звания указанных органов лица несут административную ответственность на общих основаниях, т.е. наравне с обычными гражданами, выступая таким образом не как специальные субъекты, а как общие субъекты административных правонарушений.

К таковым видам административных правонарушений, в частности, относятся:

правонарушения в сфере законодательства о выборах и референдумах;

37

правонарушения в области обеспечения санитарно-эпидемиоло- гического благополучия населения;

правонарушения в сфере законодательства об охране окружающей природной среды и природопользования;

правонарушения в области правил дорожного движения, а также требований пожарной безопасности вне места службы;

правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования и рынка ценных бумаг;

правонарушения в сфере таможенного дела (нарушения таможенных правил) и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении;

неуплата в срок административного штрафа и ряд других.

Таким образом, специфика ответственности данной категории

субъектов заключается в том, что при существующем нормативном подходе они, по сути, совершают не административные правонарушения (за исключением прямо указанных в законе их видов), а дисциплинарные проступки, идентичные по своей объективной стороне административным правонарушениям, предусмотренным нормами Особенной части КоАП РФ и соответствующих законов субъектов Российской Федерации, за что и несут дисциплинарную ответственность в дисциплинарном порядке. В строго же оговоренных законом случаях (за конкретные указанные в КоАП РФ виды правонарушений) такие субъекты совершают именно административные правонарушения, за что и несут административную ответственность на общих основаниях с оговоркой о видах административных наказаниях, которые при этом к ним применяться не могут (так, например, административный арест как вид административного наказанияк ним не применяется).

4. Особенности административной ответственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц

В соответствии с положениями ст. 2.6 КоАП РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях, т.е. наравне с российскими лицами и между собой.

38

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется нормами Федерального закона от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», согласно которому иностранный гражданин – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицо без гражданства – это физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Иностранным же юридическим лицом следует считать юридическое лицо, учредителем которого являются иностранные граждане или иностранные организации. Правовое положение иностранных юридических лиц в Российской Федерации определяется как нормами внутреннего российского законодательства, так и положениями международных договоров России с другими государствами. Действующее законодательство (ст. 1202 ГК РФ) исходит из того, что гражданская правоспособность, организационно-правовая форма, вопросы создания, реорганизации и ликвидации (в том числе и вопросы правопреемства), порядок приобретения юридическим лицом гражданских прав и принятия на себя гражданских обязанностей определяются по праву той страны, где учреждено юридическое лицо.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие административные правонарушения на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, предусмотренные ч. 2 ст. 8.16 (невыполнение правил ведения судовых документов), ст.ст. 8.17-8.20 (а именно: нарушение правил или условий действия лицензий; нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований; нарушение правил захоронения отходов и других материалов; незаконная передача минеральных или живых ресурсов), ч. 2 ст. 19.4 (неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор или контроль) КоАП РФ, также подлежат административной ответственности на общих основаниях. Статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны определен федеральными законами от 30 ноября 1995 г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» и от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

Единственное исключение из сформулированного выше правила содержит часть 3 ст. 2.6 КоАП РФ, согласно которой вопрос об административной ответственности иностранного гражданина, пользую-

39

щегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации (имеется в виду дипломатический иммунитет, консульский иммунитет и иммунитет членов государственных делегаций, осуществляющих официальные визиты в Российскую Федерацию) и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, разрешается в соответствии с нормами международного права. Так, в частности, в соответствии с Венской конвенцией о дипломатических сношениях (1961г.), в которой участвует и Российская Федерация, предоставление дипломатического иммунитета означает предоставление личной неприкосновенности членам дипломатического персонала и их семьям, в том числе и иммунитета от административной ответственности.

В отношении же иностранных юридических лиц (равно как и лиц без гражданства) закон никаких оговорок на этот счет не делает и никаких иммунитетов от административной ответственности им не предоставляет.

5. Особенности административной ответственности собственников (владельцев) транспортных средств, а также земельных участков или других объектов недвижимости

К административной ответственности за административные правонарушения в области дорожного движения и административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъектов Российской Федерации, совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих административных правонарушений работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи привлекаются собственники (владельцы) транспортных средств. При применении данной системы фиксации правонарушений в качестве доказательств по делу используются показания технических средств, а личное наблюдение факта совершения административного правонарушения сотрудниками органов ГИБДД является необязательным и протокол об административном правонарушении в таком случае не составляется.

При этом собственник (владелец) транспортного средства освобождается от административной ответственности, если в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном право-

40