Проблемы развития государственного управления в административном праве. Монография
.pdf
Наиболее правильным представляется выделение пяти блоков элементов в структуре административно-правового статуса органа исполнительной власти в сфере экономической безопасности.
1.Системный, характеризующийся установленными в правовом порядке назначением органа, его местом и ролью в системе органов государственной власти.
2.Функциональный, включающий положения о принципах, функциях, формах, методах и процедурах его функционирования, а также о целях деятельности органа.
3.Организационно-структурный, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок формирования структуры органа, основания финансирования и порядок установления численности центрального аппарата; порядок принятия решений; положение и назначение коллегии и других коллегиальных структур, образуемых в данном органе исполнительной власти или при нем (научно-методические, технические советы, фонды, инспекции и др.); признаки органа как юридического лица; реорганизации и ликвидации органа.
4.Компетенционный, характеризующийся совокупностью властных полномочий по определенным предметам ведения.
5.Ответственности, определяющий порядок наступления неблагоприятных последствий для органа государственной власти и его должностных лиц в случае совершения административно-правового деликта.
В связи с этим представляется возможным и необходимым рассмотреть систему экономической безопасности более подробно.
Система (от греч.целое, составленное из частей, соединение) — совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство26. Рассмотрим через призму системного подхода обеспечение такой важной составляющей национальной безопасности как экономическая безопасность.
26 Новая философская энциклопедия.. М.- 2003
В Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях) экономическая безопасность определена как обеспечение такого развития экономики, при котором создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз27.
Без обеспечения экономической безопасности практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед страной, как во внутригосударственном, так и в международном плане.
Экономическая безопасность предполагает:
защиту гражданских прав населения, повышение уровня и качества его жизни, гарантирующих социальный мир в стране и спокойствие в обществе;
эффективное решение внутренних политических, экономических и социальных задач, исходя из национальных интересов;
активное влияние на процессы в мире, затрагивающие национальные интересы России.
эффективную реализацию преимуществ международного разделения труда, устойчивости развития страны в условиях ее равноправной интеграции в мирохозяйственные связи, недопущении критической зависимости России от зарубежных стран или их сообществ в жизненно важных вопросах экономического сотрудничества28.
Реализация этих задач невозможна вне системного подхода. Системный подход — направление методологии исследования, в
основе которого лежит рассмотрение объекта как целостного множества элементов в совокупности отношений и связей между ними, то есть рассмотрение объекта как системы.
Основные принципы системного подхода
27Указ Президента РФ от 29.04.1996 N 608 "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)// "Собрание законодательства РФ", 29.04.1996, N 18. Ст.
28Там же
Целостность, позволяющая рассматривать одновременно систему как единое целое и в то же время как подсистему для вышестоящих уровней.
Иерархичность строения, то есть наличие множества (по крайней мере, двух) элементов, расположенных на основе подчинения элементов низшего уровня элементам высшего уровня. Реализация этого принципа хорошо видна на примере любой конкретной организации. Как известно, любая организация представляет собой взаимодействие двух подсистем: управляющей и управляемой. Одна подчиняется другой.
Структуризация, позволяющая анализировать элементы системы и их взаимосвязи в рамках конкретной организационной структуры. Как правило, процесс функционирования системы обусловлен не столько свойствами её отдельных элементов, сколько свойствами самой структуры.
Множественность, позволяющая использовать множество кибернетических, экономических и математических моделей для описания отдельных элементов и системы в целом.
Системность, свойство объекта обладать всеми признаками
системы29.
В фундаменте обеспечения экономической безопасности лежит прежде всего эффективное управление экономикой.
Система управления экономикой также представляет иерархическую структуру, разделенную на уровни. Система управления экономикой страны разделяется на территориальные и отраслевые системы (подсистемы второго уровня), которые в свою очередь включают локальные системы управления предприятиями, организациями, фирмами. В функциональном отношении система управления любого уровня включает в качестве составных частей системы прогнозирования, экономического анализа, планирования, организации, оперативного регулирования, учета, контроля30.
29Системный подход// http://ru.wikipedia.org/wiki/%D1%E8%F1%F2%E5%EC%ED%FB%E9_%EF%EE %E4%F5%EE%E4
30Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б..Современный экономический словарь. — 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с..1999.
При системном, кибернетическом подходе управление экономической системой состоит из следующих элементов:
1. Переработка социально-экономической информации и принятие на этой основе решений о воздействии на экономическую систему.
2. Реализация этих решений.
При данном подходе экономика рассматривается как кибернетическая система, управление которой включает два элемента: определение траектории состояний системы (т. е. формирование цели и указание путей ее достижения) и удержание системы на этой траектории путем регулирования. Соответственно в подсистеме управления кибернетической системы (см. Управляющая система) выделяются два блока — блок определения целей и блок регулирования (регулятор).
Л.И.Лопатников пишет, что существуют три основных вида управления: программное (или жесткое), регулирование поведения управляемого объекта и саморегулирование, т. е. автоматическое регулирование (самонастройка или самоорганизация)
Управление (регулирование) деятельностью хозяйственных систем может рассматриваться, с точки зрения кибернетики, двояко. (При этом учитывается, что речь идет не о технических системах, а о системах социально-экономических, в которых огромную роль играют субъективные факторы, интересы людей.) Во-первых, то или иное желательное поведение управляемой системы и ее элементов (хозяйственных звеньев) достигается прямым управляющим воздействием (указанием, приказом, плановым заданием, запретом какого-либо действия); собственные интересы людей, составляющих данное хозяйственное звено, при этом во внимание не принимаются (хотя, естественно, такое воздействие может на самом деле служить и их интересам в широком смысле, как интересам членов общества вообще). Это т. н. административное управление. Во-вторых, создаются экономические условия, заинтересовывающие хозяйственные звенья в желательном поведении системы (с помощью установления
соответствующих цен, нормативов и доведения другой информации). Это т. н. экономические методы управления. Административное управление, таким образом, ближе к программному; при экономическом же управлении более активная роль отводится саморегулированию, действию рыночных механизмов31.
Однако обеспечение экономической безопасности не сводится только
куправлению экономикой. Это задача государственного управления в целом.
В80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственноадминистративного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администрации в обществе. Выражается она понятием «государственный менеджмент». «Новое государственное управление» означает рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым государственные и муниципальные органы власти предоставляют общественные услуги, оплаченные гражданином исходя из его финансового состояния.
Существуют два подхода к понятию государственного управления. В широком смысле государственное управление – это деятельность государства по руководству различными сферами общественной жизни через органы государственной власти, к которым относятся законодательные, исполнительные и судебные органы власти всех уровней, с привлечением неправительственных организаций. В более узком смысле под государственным управлением понимают исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами. Таким образом, государственное управление – это осуществляемая на профессиональной основе деятельность особой группы людей (государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц) в политико-
административной системе, реализующих волю государства на основе
31 Лопатников Л. И. Экономико-математический словарь: Словарь современной экономической науки. — 5- е изд., перераб. и доп. — М.: Дело, 2003
законов и иных нормативно-правовых актов по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан в целях построения правового социально ориентированного государства.
Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:
а) государственная управленческая деятельность – это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
б) субъектом государственного управления выступает государство
как совокупность органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления;
в) объект государственного и муниципального управления – это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию.
Сфера государственного управления – это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, планирование). В данном случае по поводу обеспечения экономической безопасности.
Орган государственного управления (исполнительной власти)– это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет
функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.
Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:
•во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;
•во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий
всфере управления32;
Задача |
государственного управления в |
сфере |
экономической |
безопасности заключается в создании и налаживании |
эффективного |
||
функционирования системы экономической безопасности33. |
|
||
В научной литературе существуют разные |
подходы |
к пониманию |
|
системы и структуры экономической безопасности.
По мнению Л.И. Абалкина, экономическая безопасности включает в себя следующие элементы:
1)экономическую независимость, которая сейчас не носит абсолютный характер, так как усиливается мировое разделение труда. В этих условиях экономическая независимость означает возможность контроля государства за национальными ресурсами, достижение такого уровня производства, эффективности и качества продукции, которые обеспечивают ее конкурентоспособность и позволяют на равных участвовать в мировой торговле и кооперационных связях;
2)стабильность и устойчивость национальной экономики,
предполагающие защиту собственности во всех ее формах, создание
32Наумов С.Ю. и др.Система государственного управления//http://lib.rus.ec/b/214616/read
33Там же
надежных условий и гарантий для предпринимательской деятельности, сдерживание факторов, способных дестабилизировать ситуацию;
3) способность к саморазвитию и прогрессу: создание благоприятных условий для инвестиций и инноваций, постоянная модернизация производства, повышение образовательного, культурного и профессионального уровня работников34.
Аналогичной точки зрения на систему экономической безопасности придерживаются авторы трехтомника "Основы экономической безопасности"35.
Е.В. Прудиус считает, что система экономической безопасности предстает как трехуровневая структура.
1. Нижний (базисный) уровень экономической безопасности составляет материальная база, включающая в себя:
1)материальное производство (промышленность и сельское хозяйство);
2)финансовую систему;
3)бюджетную систему и бюджетное финансирование всех уровней;
4)систему налогов и сборов (механизм, обеспечивающий приток достаточных средств в федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации
имуниципальных образований).
2. Средний уровень экономической безопасности состоит из организационной и правовой основ.
Организационная основа экономической безопасности - это система органов государственной власти, обеспечивающих формирование и реализацию политики в области экономической безопасности.
Правовая основа - система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической безопасности и служащих правовым средством обеспечения экономической безопасности.
34Абалкин Л. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражения // Вопросы экономики. 1994. N
12.С. 5
35Буторин В.К., Ткаченко А.Н., Шипилов С.А. Основы экономической безопасности. В 3-х томах. Т. 1. Системные концепции экономической безопасности. - Кемерово; М., 2007. С. 10-11.
3. Верхний уровень системы экономической безопасности составляют меры ее обеспечения36.
Есть и другие подходы к определению элементов структуры37. Каждый из этих подходов высвечивает различные грани сложной работы по обеспечению экономической безопасности. Как представляется, в настоящее время этого недостаточно. Необходимо целостное видение системы экономической безопасности. При таком подходе систему экономической безопасности можно представить как состоящую из следующих элементов
1. Субъекты.
Согласно Федеральному закону от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" в качестве субъектов в сфере экономической безопасности выступают:
Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти;
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
Совет безопасности РФ38. 2. Объекты.
Объектами экономической безопасности Российской Федерации являются личность, общество, государство и основные элементы экономической системы, включая систему институциональных отношений при государственном регулировании экономической деятельности39.
3. Правовая основа.
Правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция
36Прудиус Е.В. О понятии и системе экономической безопасности//"Законодательство и экономика", N 1, январь 2008 г.
37См.: Напалкова И.Г. Экономическая безопасность: институционально-правовой анализ: Монография. - Ростов-на-Дону, 2006. С. 11, 12.
38Общая теория национальной безопасности / Под ред. А.А. Прохожева. - М., 2002. С. 39 и др.
39Указ Президента РФ от 29.04.1996 N 608 "О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)// "Собрание законодательства РФ", 29.04.1996, N 18. Ст. 2117
Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О безопасности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности40.
4. Система государственных органов Деятельность по обеспечению экономической безопасности
осуществляют Президент Российской Федерации и формируемый и возглавляемый им Совет Безопасности, а также в пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления41.
Наконец, 5.Меры и механизмы экономической политики.
Меры и механизмы экономической политики, разрабатываемые и реализуемые на федеральном и региональном уровнях, должны быть направлены на предотвращение внутренних и внешних угроз экономической безопасности Российской Федерации.
Рассмотрим спектр и характер этих угроз.
В Стратегии национальной безопасности до 2020 года отмечается, что "угроза национальной безопасности" - это прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства42;
Согласно Государственной стратегии экономической безопасности
40 Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности"// "Собрание законодательства РФ", 03.01.2011, N 1.Ст. 2
41Там же
42Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года"// "Собрание законодательства РФ", 18.05.2009, N 20. Ст. 2444