10.2. Система самоуправления в сельской местности

Исторические традиции сельского самоуправления

Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, сходы (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты. Значительным влиянием пользовались советы старейшин - лиц с большим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических задач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).

Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели - добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки.

Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с общими выборами на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовал обычай подчинения старшим и строгий спрос за поведение.

Основные функции дореволюционной российской сельской общины показаны на рис. 10.2.1.

┌─────────────────────────────┐

┌────────────┤ Функции сельской общины │

│ └─────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────┐

│┌─────────────────┐ │ Справедливое распределение земли, │

├┤ Хозяйственно- ├─>│ регулирование и контроль за ее │

││ экономическая │ │ использованием. Организация │

│└─────────────────┘ │ сельскохозяйственного производства │

│ └───────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────┐

│ │ Контроль и взимание государственных, │

│ │ земских и других сборов, взыскание │

│┌─────────────────┐ │ недоимок. Содержание дорог, мостов, │

││ Фискально- │ │ переправ. Содействие перевозке │

├┤ податная ├─>│ арестантов, чиновников при их разъездах. │

│└─────────────────┘ │ Принятие на постой военных и иных │

│ │ служащих людей │

│ └───────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────────┐

││ │ │ Разбор гражданских дел. Суд по уголовным │

├┤ Судебная ├─>│ преступлениям, совершенным внутри общины │

││ │ │ (кроме тяжких), на основе местных обычаев │

│└─────────────────┘ └───────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────┐

│ │ Поддержание правопорядка, внутриобщинной │

│ │ дисциплины и общепринятых норм жизни. │

│ │ Задержание бродяг, беглых, дезертиров. │

│ │ Наблюдение за исполнением правил прописки.│

│┌─────────────────┐ │ Борьба с пожарами и другими стихийными │

├┤ Административно-├─>│ бедствиями. Предупреждение преступлений, │

││ полицейская │ │ задержание виновных, предварительное │

│└─────────────────┘ │ дознание, наказание за мелкие проступки │

│ │ (штраф, арест, порка). Отправка должников │

│ │ на принудительные работы │

│ └───────────────────────────────────────────┘

│ ┌───────────────────────────────────────────┐

│ │ Объединение в борьбе за свои интересы │

│┌─────────────────┐ │ с государством, помещиками, другими │

├┤ Кооперативно- ├─>│ общинами. Взаимопомощь, в том числе и в │

││ социальная │ │ случае неурожая. Поддержка бедных, сирот, │

│└─────────────────┘ │ больных и одиноких стариков. Содержание │

│ │ больниц, богаделен, других общественных │

│ │ заведений │

│ └───────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────────┐

││ Культурно- │ │ Организация досуга. Содержание школ, │

├┤ воспитательная ├─>│ библиотек, церквей. Проведение религиозных│

││ │ │ и других праздников и обрядов │

│└─────────────────┘ └───────────────────────────────────────────┘

│┌─────────────────┐ ┌───────────────────────────────────────────┐

││ │ │ Отношения с местными, волостными, │

└┤Представительская├─>│ уездными, губернскими светскими и │

│ │ │ церковными властями и учреждениями │

└─────────────────┘ └───────────────────────────────────────────┘

Рис. 10.2.1. Основные функции дореволюционной

российской сельской общины

Фактически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она являлась не только самоуправляемой организацией, но и административно-политическим институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, повинности, набирало рекрутов и т.д.

Община, с одной стороны, была демократической организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой - официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что характерно и для современного общества.

Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаруживает следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей деятельности и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправление в наши дни:

- "коллективный демократизм" - соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность;

- допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;

- право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, обеспечение всех участников средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;

- право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд);

- право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;

- невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нарушают интересов общины в целом.

Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу ей находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринимательством или продажей своей рабочей силы в городах.

Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны: преобладание неформальных отношений между людьми, объединение и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение необходимыми средствами к существованию, стремление к самоуправлению.

Сельское самоуправление в современной России

Система управления и хозяйствования в сельской местности в СССР функционировала на основе колхозно-совхозного строя. Формально колхозная собственность считалась не государственной, а коллективной. Органами местной власти были выборные районные и сельские советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты. Однако на деле все решения по развитию сельскохозяйственного производства решались партийными органами. Подлинного самоуправления в сельской местности (как и в городской) не было.

После распада СССР в 90-х годах прошлого века в различных субъектах РФ сложились разные системы местного самоуправления в сельской местности, опирающиеся на одну из трех моделей (территориальную, поселенческую или двухуровневую), охарактеризованных в главе 1. В соответствии с этими моделями сложились следующие типы организации местного самоуправления на сельских территориях:

- сельские административные районы, являющиеся муниципальными образованиями;

- сельские административные районы, входящие в состав объединенного муниципального образования "город-район";

- сельские административные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;

- сельские округа (волости, сельсоветы и т.п.) или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государственная) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существовали формально, не имели объектов муниципальной собственности, местных бюджетов и финансировались по сметам расходов;

- сельские округа (волости, сельсоветы и т.п.), не являющиеся муниципальными образованиями. Как правило, на таких территориях действовали администрации, являющиеся территориальными органами районных администраций; их главы назначались главой администрации района. Финансирование деятельности территориальных администраций осуществлялось по сметам расходов;

- сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не имеющие органов административного управления. Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. В них обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Очевидно, что возможности населения перечисленных сельских территорий при осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигается именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроенные. Опыт показал, что в этом случае начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни.

Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры - города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, библиотеки, кинотеатры и т.п.). Они объединяют органы государственной власти субъектов РФ с сельским населением. Наличие городов и рабочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и оттока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью обратной адаптации к сельскому труду. В этом случае важно обеспечить комплексное, пропорциональное развитие социальной сферы как районного центра, так и более мелких сельских населенных пунктов.

Органы местного самоуправления в сельской местности (в основном районного уровня) участвуют в осуществлении как местных, так и ряда важных государственных функций (рис. 10.2.2).

┌───────────┐

│ Функции │

└──────┬────┘

┌──────────────────────────────────┐│┌────────────────────────────┐

│ Обеспечение координации работы │││ Мобилизация сил и средств │

│ субъекта РФ с сельскими террито- │││ сельских территорий при │

│риями, обмен информацией, передача│├┤ чрезвычайных ситуациях │

│ решений органов власти субъекта ├┤└────────────────────────────┘

│ РФ "вниз" и отчетов "вверх" ││┌────────────────────────────┐

└──────────────────────────────────┘├┤ Участие в сборе налогов │

┌──────────────────────────────────┐│└────────────────────────────┘

│ Содействие в освоении сельской ├┤┌────────────────────────────┐

│ территории │││ Размещение территориальных │

└──────────────────────────────────┘├┤ структур органов │

┌──────────────────────────────────┐││ государственного управления│

│ Содействие в организации ││└────────────────────────────┘

│ государственных служб: почтовой, ├┤┌────────────────────────────┐

│ санитарной, пожарной и др. │├┤Содействие государственному │

└──────────────────────────────────┘││регулированию различных сфер│

┌──────────────────────────────────┐││ жизни сельского населения │

│ Содействие развитию ││└────────────────────────────┘

│ территориального общественного ├┤┌────────────────────────────┐

│ самоуправления │├┤ Организация рационального │

└──────────────────────────────────┘││ землепользования │

┌──────────────────────────────────┐│└────────────────────────────┘

│ Обеспечение избирательных ││┌────────────────────────────┐

│ кампаний и других мероприятий, ├┤│Организация деятельности │

│ организуемых органами │└┤муниципальных предприятий и │

│ государственной власти │ │учреждений в сельских │

└──────────────────────────────────┘ │поселениях │

└────────────────────────────┘

Рис. 10.2.2. Основные местные и государственные функции

органов местного самоуправления в сельской местности

Перспективы развития самоуправления в сельской местности

Система местного самоуправления в сельской местности должна кардинальным образом измениться после вступления в силу Федерального закона 2003 года. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы).

На базе сельских населенных пунктов с 1 января 2006 года функционирует 19736 муниципальных образований - сельских поселений, объединенных в 1805 муниципальных районов. Их количество по федеральным округам и по субъектам РФ приведено в Приложении 2. В одном сельском поселении может быть от 1 до 10 и более населенных пунктов, а в одном муниципальном районе - от 3 до 10 и более сельских поселений. Требования к установлению границ поселений и муниципальных районов были изложены в главе 1. Некоторое количество пригородных сельских населенных пунктов входит в состав городских округов. Кроме того, в состав муниципальных районов входит 2057 городских населенных пунктов (городов и поселков) со статусом городского поселения. Все это предопределяет достаточно сложную структуру муниципального управления на сельских территориях.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года N 131-ФЗ разграничил вопросы местного значения между муниципальными районами и сельскими поселениями и закрепил за каждым уровнем соответствующее имущество и источники доходов (см. главу 1).

За поселениями Законом закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов, например: организация инженерной инфраструктуры, дорожное хозяйство в границах населенных пунктов, содержание муниципального жилищного фонда, участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового, библиотечного обслуживания, организации досуга, обустройства мест для отдыха, развития массовой физической культуры и спорта, охрана памятников истории и культуры местного значения, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, благоустройство и озеленение территорий, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т.п. Из вопросов перспективного характера за поселениями закрепляются: утверждение генеральных планов, установление правил землепользования и застройки, планирование застройки территории поселений, обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, организация строительства муниципального жилищного фонда и др.

На уровне муниципальных районов сосредоточено решение в основном задач межмуниципального характера, для которых необходимы специализированные объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охрана общественного порядка, школьное образование (за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), дошкольное воспитание, организация основных видов медицинской помощи и т.п. На муниципальные районы возлагается также решение всех вопросов местного значения на межселенных территориях. Федеральными законами и законами субъектов РФ на муниципальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления поселений и муниципальных районов могут заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий с соответствующим финансированием. Например, сельские поселения могут содержать расположенные на их территориях школьные здания, детские сады, фельдшерско-акушерские пункты, участковые пункты милиции и др. В свою очередь, муниципальные районы могут осуществлять централизованные закупки топлива для населения, содержать и ремонтировать силами районных организаций дороги в границах сельских населенных пунктов, сельские котельные, теплотрассы, электрические сети и т.д. Каждое такое соглашение должно заключаться на принципах добровольности и требует обоснования целесообразности и эффективности.

Поселения и муниципальные районы должны самостоятельно распоряжаться закрепленным за ними имуществом, самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты, устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы.

Многие субъекты РФ пришли к выводу о том, что большинство сельских поселений к началу 2006 года будут не готовы принять на себя вышеперечисленный объем полномочий, самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты, эффективно распоряжаться муниципальным имуществом. В связи с этим Федеральным законом от 12 октября 2005 года N 129-ФЗ срок вступления в силу Федерального закона N 131-ФЗ в полную силу был перенесен на 1 января 2009 года, а до этого срока установлен переходный период. В переходный период законами субъектов РФ может быть предусмотрено решение вопросов местного самоуправления вновь образованных поселений органами местного самоуправления муниципальных районов. Соответственно, последние в переходный период могут распоряжаться имуществом и исполнять бюджетные полномочия вновь образованных поселений. На момент выхода в свет настоящего учебника процесс передачи сельским поселениям полномочий, имущества и финансовых средств проходит в разных субъектах РФ с разной интенсивностью.

Основными задачами сельских поселений в переходном периоде должны быть:

- формирование компетентных и эффективно действующих представительных органов местного самоуправления, организация обучения депутатов, укрепление их связи с населением;

- формирование организационных структур местных администраций, их материально-техническое, организационно-методическое и информационное обеспечение;

- подготовка квалифицированных кадров для новых органов местного самоуправления, в особенности в сферах экономики, финансов, земельно-имущественных отношений, юриспруденции и информатизации;

- привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в решении вопросов местного значения, содействие созданию органов территориального общественного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями.

Вопросы для самоконтроля

1. Какими возможностями в реализации функций местного управления обладала сельская община в дореволюционной России?

2. Какие типы сельских территорий (с позиций самоуправления) сложились в России к началу нынешнего столетия?

3. Какие функции выполняют органы местного самоуправления в сельской местности в соответствии с существующим законодательством?

4. Каковы направления реформирования системы местного самоуправления в сельской местности?

5. Какие задачи встают перед системой местного самоуправления в сельской местности в связи с реализацией Федерального закона 2003 года N 131-ФЗ?

6. Для чего потребовался переходный период перед вступлением в силу Федерального закона N 131-ФЗ?