Система муниципального управления

УЧЕБНИК ДЛЯ ВУЗОВ

Издание третье,

дополненное и переработанное

Под редакцией в.Б. Зотова

Рекомендовано Министерством образования и науки РФ

в качестве учебника для студентов вузов,

обучающихся по специальности

"Государственное и муниципальное управление"

Рецензенты:

Кафедра государственного и муниципального управления Московского городского университета управления правительства Москвы (заведующий кафедрой, доктор педагогических наук Иванов П.Г.);

Царегородцев Ю.Н., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой менеджмента Московского гуманитарного университета;

Морозов В.Ю., доктор экономических наук, профессор Московского государственного университета сервиса.

Авторский коллектив

Зотов В.Б., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Государственного университета управления - общая редакция учебника, глава 9, разд. 4.2, 6.5.

Бабун Р.В., кандидат экономических наук, заведующий кафедрой муниципального управления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета - руководитель авторского коллектива - концепция учебника, предисловие, глава 3, глава 1 (совместно с Н.Н. Мусиновой), глава 2 (совместно с О.М. Роем), глава 6 (совместно с З.З. Муллагалеевой), глава 7 (совместно с А.А. Сапожниковым), фрагменты других глав.

Кириллова А.Н., доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Института региональных экономических исследований - глава 4.

Коваленко Е.Г., доктор экономических наук, профессор, декан юридического факультета, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева - глава 5.

Кузнецова Л.А., кандидат экономических наук, декан факультета управления, заведующий кафедрой муниципальной экономики и управления Челябинского государственного университета - глава 10.

Муллагалеева З.З., кандидат экономических наук, доцент кафедры муниципального управления Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета - глава 6.

Мусинова Н.Н., кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Государственного университета управления - глава 1, разд. 3.4, 8.1, 8.3.

Рой О.М., доктор социологических наук, профессор, заведующий кафедрой региональной экономики и управления территориями Омского государственного университета - глава 2.

Сапожников А.А., доктор экономических наук, заведующий кафедрой "Государственное и муниципальное управление" Братского государственного университета - глава 7, разд. 4.7.

Семкина О.С., кандидат экономических наук, доцент кафедры "Государственное и муниципальное управление" Государственного университета управления - глава 8.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. Выпуск учебника совпал с периодом глубокого реформирования всей системы публичной власти в России. В силу этого законодательная база местного самоуправления пока несовершенна и во многом противоречива. 6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ. Практическая реализация Закона проходит крайне сложно, а срок вступления его в силу (изначально - 1 января 2006 года) был отодвинут до 2009 года. В Закон уже внесено множество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается. Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ. Постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Практический опыт организации местного самоуправления, особенно на низовом, поселенческом уровне, крайне невелик. В силу всего вышеизложенного муниципальная власть остро нуждается в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы в рыночной среде, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе бизнес-структуры, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти. Подготовка таких кадров требует серьезной работы, в том числе выпуска учебной литературы.

Следует отметить, что в новой литературе по проблемам местного самоуправления явно преобладает юридический аспект и существует крайне мало изданий, посвященных собственно управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления. Настоящий учебник призван частично восполнить этот пробел. Учитывая новизну и сложность проблем становления системы муниципального управления, отдельные выдвинутые положения носят постановочный характер.

Объектом муниципального управления является муниципальное образование - населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. В качестве субъекта выступает население муниципального образования, объединенное общими интересами в решении местных проблем жизнеобеспечения и развития, - местное сообщество, а также органы местного самоуправления, избранные жителями и действующие от их имени. Предмет муниципального управления - регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Муниципальное управление тесно связано с системой государственного управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы власти, которые могут стать либо преградой на пути реализации государственной политики, либо ее мощным катализатором. Следовательно, не только муниципальные, но и государственные служащие должны разбираться в системе муниципального управления. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера, общественная безопасность и т.п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны. Мы будем говорить об этом в соответствующих главах учебника.

Определенные разночтения имеются в терминологии. Термины "муниципальное управление", "муниципальный менеджмент" или "городское управление" часто употребляются как идентичные или взаимозаменяемые. Они действительно близки, но не синонимичны. Так, в английском языке термин management (менеджмент) используется только применительно к корпоративному (хозяйственному, производственному) управлению. Для обозначения публичного (государственного или муниципального) управления употребляется термин government. Тем самым понятие "муниципальный менеджмент" в определенной степени лишается смысла. Однако в России он широко применяется, и мы будем пользоваться им, наряду с более точным термином "муниципальное управление".

Термин "городское управление" распространился в литературе как обобщающий, поскольку во многих странах муниципалитетами считаются только города, а для сельских самоуправляемых территорий существуют другие названия. В таком контексте городское управление равно муниципальному. Однако в России муниципальными образованиями являются не только города, но и сельские поселения, административные районы и иные территории. Учитывая, что муниципальное управление в городской и в сельской местности имеет существенные различия, отдельные проблемы муниципального управления изложены в учебнике в основном применительно к городскому управлению, а рассмотрение особенностей муниципального управления в сельской местности выделено в отдельную главу.

В научном смысле муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Это отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Система муниципального управления как учебная дисциплина встроена в общую модель подготовки специалистов в соответствии с государственным образовательным стандартом по специальности "Государственное и муниципальное управление". Изучение этой дисциплины предусматривается на завершающем этапе обучения студентов, поэтому при ее изложении предполагается, что читатели знакомы с общей теорией управления, основами экономики, финансов, отраслей права, системного анализа, управления персоналом, информационными технологиями управления, а также с системой государственного управления, вопросами региональной экономики и управления.

После ознакомления с курсом "Система муниципального управления" читатель должен:

- иметь системные представления об основах местного самоуправления;

- знать теоретические и организационные основы муниципального управления;

- уметь формировать рациональные модели и организационные структуры муниципального управления применительно к особенностям конкретного муниципального образования и отрасли (сферы) муниципальной деятельности;

- иметь навыки практического решения проблем муниципального управления, использования современных управленческих технологий.

Этими задачами продиктованы логика изложения материала и структура учебника, состоящего из 10 глав. В главе 1 излагаются основы местного самоуправления как концептуальной базы муниципального управления. В главе 2 исследуется муниципальное образование как объект управления. В главе 3 сосредоточена основная методологическая нагрузка учебника - в ней рассматривается философия, методы, принципы муниципального управления. Главы 4 - 7 конкретизируют эти методы и принципы применительно к отдельным сферам муниципальной деятельности. Глава 8 посвящена рассмотрению структуры и организации деятельности самой муниципальной власти как управляющей подсистемы в системе муниципального управления. Наконец, в главах 9 и 10 рассмотрена специфика муниципального управления в городах федерального значения и в сельской местности.

При написании учебника использовались труды многих российских ученых-теоретиков и практиков по проблемам местного самоуправления и муниципального управления. Среди них: классик российской муниципальной науки начала XX века Л.А. Велихов, а также Т.Т. Авдеева, Ю.Б. Алексеев, Е.Г. Анимица, А.Е. Балобанов, С.В. Вобленко, А.Г. Воронин, О.И. Генисаретский, В.А. Гневко, Т.М. Говоренкова, А.А. Замотаев, В.В. Иванов и А.Н. Коробова, Л.А. Калиниченко, Ю.В. Кириллов, В.А. Лапин, В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, П.А. Ореховский, А.И. Радченко, В.Е. Рохчин, Ю.В. Филиппов, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, П.Г. Щедровицкий, С.Н. Юркова и многие другие. Также использовалась учебная и научная литература по проблемам местного самоуправления и муниципального управления таких организаций, как Российский научный центр государственного и муниципального управления, Институт муниципального управления (г. Обнинск), Московский общественный научный фонд и др., и зарубежная литература.

При работе над учебником осуществлялось сопоставление взглядов участников авторского коллектива, взаимный обмен разработками. Совместная работа способствовала выработке наиболее эффективных подходов к содержанию и изложению материала.

Авторский коллектив благодарит З.А. Алиеву, С.В. Баландину, В.В. Дранишникову, Г.М. Зинчук, В.Б. Макарова, Т.М. Полушкину, С.Г. Рябову, И.Д. Саначева, Т.И. Седашкину, Ф.П. Тарасенко, Т.М. Тишкину, С.В. Шапошникова, О.Ю. Якимову и А.М. Яковенко за помощь, оказанную в написании некоторых разделов, и разрешение пользоваться своими материалами.

В настоящем, третьем, издании учебника учтено состояние правовой базы местного самоуправления на 1 июля 2006 года. Учтен также ряд замечаний и предложений, высказанных читателями предыдущих изданий.