Глава 3. Концепция муниципального управления

3.1. Специфика муниципального управления

Муниципальное управление

как вид управленческой деятельности

Муниципальное управление как специфический вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.

В СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах, связанных либо с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление), либо с деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление). Управлять значило руководить производственными процессами и организациями разного уровня либо быть включенными в разветвленную систему государственного руководства. Управление местным развитием, соответственно, входило в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления. С позиций хозяйственников управление функционированием территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город или поселок - социальный цех предприятия, село - социальный цех колхоза или совхоза. В рамках представлений о государственном управлении управление локальной территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом "государственная линия" во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Территория (особенно городская) оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.

Управление воспроизводством и развитием городского или сельского поселения как места проживания людей и самостоятельной цели возникло в России лишь в конце XX столетия на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не укладывается в рамки ни одного из ранее сложившихся типов управления. Идеология муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются:

- опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

- объект управления - локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

- наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Схематически система муниципального управления представлена на рис. 3.1.1.

┌─────────────────────────┐ ┌───────────────────────────┐

│ Местное самоуправление -│ │Муниципальное образование -│

│ теоретическая база │ │ объект муниципального │

│муниципального управления│ │ управления │

└─────────────┬───────────┘ └────────────┬──────────────┘

└────────────┬───────────────┘

\/

┌───────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌───────────────────┐

│Население - субъект│ │ Муниципальное │ │ Органы местного │

│ муниципального ├>│ управление │<┤ самоуправления - │

│ управления │ │ │ │ субъект муници- │

└───────────────────┘ └──────┬────────┘ │пального управления│

│ └───────────────────┘

\/

┌────────────────────────┐

│Концепция муниципального│

│ управления: цели, │

│ принципы, подходы │

└───────────┬────────────┘

┌──────────────────┴────────────────┐

\/ \/

┌───────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐

│ Муниципальное │ │ Муниципальное │

│ управление отдельными │ │ управление на территориях, │

│ сферами деятельности │ │ имеющих свои особенности │

└───────────────────────┘ └────────────────────────────┘

Рис. 3.1.1. Система муниципального управления

Особенности управления в муниципальной сфере

Перечисленными характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности обусловлены его особенности, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления. Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, обустройство территории, создание условий для воспроизводства и развития самого человека. В этом смысле муниципальное управление можно рассматривать как вид социального менеджмента (рис. 3.1.2).

┌─────────────────────┐ ┌────────────────────────────┐

│ Некоммерческий │ │Особая роль населения: цель,│

│(социальный) характер│ │объект и субъект управления │

└───────────┬─────────┘ └──────────┬─────────────────┘

└─────────────────┬─────────────┘

┌─────────────────────┐ │ ┌──────────────────────┐

│ Главенствующая роль ├┐┌───────┴────────┐│ Привязка человека │

│человеческого ресурса│││ Особенности ││ к месту проживания, │

└─────────────────────┘├┤ муниципального ├┤опора на ресурсы, цели│

┌─────────────────────┐││ управления ││ и задачи, связанные │

│ Трудность выбора ││└───────┬────────┘│ с местом проживания │

│ приоритетов и ├┘ │ └──────────────────────┘

│ стратегий │ │

└─────────────────────┘ │

┌─────────────┴───────────────┐

│ Наиболее сложный вид │

│ управленческой деятельности │

└─────────────────────────────┘

Рис. 3.1.2. Особенности муниципального управления

Первая особенность муниципального управления состоит в том, что если муниципалитет - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В муниципальном образовании рост доходов населения - одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель, объект и субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность муниципального управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т.е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства. Подробнее эти вопросы рассмотрены в разделе 3.4.

Четвертая особенность муниципального управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя "привязанным" к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле местное сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о "социальной корпорации" жителей. В качестве иллюстрации в табл. 3.1.1 приведены сходства и различия между акционерным обществом и муниципальным образованием.

Таблица 3.1.1

Базовые характеристики муниципального образования (МО)

и акционерного общества (АО)

Показатели	Акционерное общество	Муниципальное образование
Участники	Акционеры	Жители
Характер участия	Добровольный	Обусловлен местом проживания
Общий интерес (цель) участия	Дивиденд	Общественные блага (среда обитания, муниципальные услуги)
Способ достижения цели	Развитие АО, получение прибыли	Социально-экономическое развитие муниципального образования
Экономическая ос- нова деятельности	Уставный капитал	Муниципальная собственность
Формирование экономической основы	Приобретение акций	Выделение из состава госу- дарственной собственности, последующее наращивание
Финансирование текущей деятельности и развития	Самофинансирование	Налоги и сборы, рентные платежи, платные услуги, средства государственной поддержки
Форма участия в управлении	Собрание акционеров	Выборы, референдумы, другие формы прямого участия граждан
Способ принятия основных решений	Пропорционально числу акций	Один человек - один голос
Орган, опреде- ляющий политику	Совет директоров	Совет депутатов
Исполнительный орган	Дирекция	Администрация
Руководитель исполнительного органа	Генеральный директор	Глава администрации

Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для муниципальной власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, "латанию дыр" перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в муниципальном управлении приобретает особую важность. Эти вопросы рассматриваются в разделе 3.5.

Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

Особенности процесса управления и принятия решений

на муниципальном уровне

Особенности процесса муниципального управления вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также муниципального управления как вида управленческой деятельности.

С точки зрения возможностей воздействия субъекта на объект управления необходимо разделить характеристики муниципального образования, рассмотренные в главе 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (рис. 3.1.3).

┌─────────────────────────────┐

│Характеристики муниципального│

│ образования по восприятию │

│ управляющих воздействий │

└──┬───────────────┬──────────┘

┌───────────────────┴───┐ ┌────┴────────────┐

│ Устойчивые, слабо │ │ Изменяемые │

│поддающиеся управляющим│ │ при управляющих │

│ воздействиям │ │ воздействиях │

└┬──────────────────────┘ └┬────────────────┘

│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

││ Географические │ ││ Профессиональные │

├┤и природно-климатические │ ├┤ и иные качества │

││ условия │ ││ трудовых ресурсов │

│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘

│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

││ │ ││ Взаимоотношения органов │

├┤Социально-демографический│ ├┤ местного самоуправления │

││ состав населения │ ││с бизнесом и гражданским │

││ │ ││ обществом │

│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘

│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

││ Объем предметов │ ││ Организационные │

├┤ ведения и полномочий │ ├┤ структуры управления │

│└─────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘

│┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

└┤ Отношения собственности │ └┤ Мотивация работников │

└─────────────────────────┘ └─────────────────────────┘

Рис. 3.1.3. Характеристики муниципального образования

по восприятию управляющих воздействий

Устойчивые характеристики муниципального образования как объекта управления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс муниципального управления осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации.

Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти и подробно будет рассмотрен в главе 8. Здесь представляется целесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления, обусловленные его спецификой:

- необходимость изучения мнения различных слоев местного сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;

- коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом муниципального образования;

- необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава муниципального образования - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;

- наличие, кроме обычных форм контроля исполнения принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность муниципальной власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс муниципального управления, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе муниципального управления, порождая конфликты между ветвями муниципальной власти, недовольство граждан, и в конечном итоге обходится дороже, чем их соблюдение.

Вопросы для самоконтроля

1. Чем различается подход к управлению локальными территориальными системами в СССР и в современной России?

2. Каковы главные отличия муниципального управления от других видов управленческой деятельности?

3. Какова роль человека в системе муниципального управления?

4. Почему муниципальное управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любой другой вид управленческой деятельности?

5. Каковы основные принципы принятия и реализации управленческих решений в системе муниципального управления?