- •Система муниципального управления
- •Под редакцией в.Б. Зотова
- •Глава 1. Основы местного самоуправления
- •1.1. Концепция и сущностные признаки
- •1.2. Исторический путь местного самоуправления
- •1.3. Правовые основы местного самоуправления
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления
- •1.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
- •1.6. Местное самоуправление и государство
- •1.7. Непосредственное участие граждан
- •1.8. Территориальное общественное самоуправление (тос)
- •1.9. Организационные основы местного самоуправления
- •1.10. Муниципальная служба
- •1.11. Финансово-экономическое обеспечение
- •1.12. Межмуниципальное сотрудничество
- •Глава 2. Муниципальное образование как объект управления
- •2.1. Муниципальное образование
- •2.2. Типология муниципальных образований
- •2.3. Население муниципального образования
- •2.4. Территория муниципального образования
- •2.5. Инфраструктура муниципального образования
- •2.6. Внешние связи города. Город и пригородная зона
- •2.7. Эволюция и устойчивое развитие городов
- •Глава 3. Концепция муниципального управления
- •3.1. Специфика муниципального управления
- •3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
- •3.3. Муниципальные услуги
- •3.4. Человек в муниципальном управлении
- •3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению
- •Глава 4. Управление градообслуживающей сферой
- •4.1. Общие положения
- •4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью
- •4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным
- •4.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством
- •4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом
- •4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка
- •4.7. Муниципальное управление строительством
- •4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды
- •Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой
- •5.1. Основы государственной и муниципальной
- •5.2. Муниципальное регулирование занятости
- •5.3. Муниципальная жилищная политика
- •5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения
- •5.5. Муниципальное управление
- •5.6. Муниципальное управление образованием
- •5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга
- •5.8. Муниципальное управление развитием
- •5.9. Муниципальная молодежная политика
- •Глава 6. Муниципальное управление экономикой
- •6.1. Общие положения
- •6.2. Муниципальное управление пользованием землей
- •6.3. Управление муниципальным имуществом
- •6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами
- •6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления
- •6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование
- •6.7. Муниципальный заказ
- •6.8. Система муниципальных финансов
- •6.9. Управление муниципальными финансами
- •6.10. Хозяйственная кооперация и внешние
- •6.11. Организационные формы комплексного управления
- •Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
- •7.1. Условия и факторы социально-экономического развития
- •7.2. Анализ, прогнозирование и планирование
- •7.3. Стратегическое планирование
- •7.4. Муниципальные целевые программы
- •7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое
- •7.6. Управление пространственным развитием поселений
- •Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
- •8.1. Организационная структура местной администрации
- •8.2. Организация и планирование работы
- •8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления
- •8.4. Информационное обеспечение муниципального управления
- •8.5. Организация муниципальной статистики
- •8.6. Система контроля в муниципальном образовании
- •8.7. Эффективность муниципального управления
- •Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения
- •9.1. Специфика и законодательная база организации
- •9.2. Законодательство и практика
- •9.3. Законодательство и практика муниципального управления
- •9.4. Направления совершенствования
- •Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности
- •10.1. Сельская местность как объект
- •10.2. Система самоуправления в сельской местности
- •10.3. Муниципальное регулирование экономики
- •10.4. Муниципальное регулирование планировки,
- •10.5. Муниципальная социальная политика
- •Глоссарий
5.6. Муниципальное управление образованием
Государственная и муниципальная политика
в сфере образования
Образовательный уровень населения - одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Повышение образовательного уровня населения требует длительного времени и значительных финансовых вложений. Расходы на образование являются в большинстве муниципальных образований самой крупной статьей расходов местных бюджетов.
Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государственной политики, базирующейся на следующих принципах: гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников; светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании.
В России проводится политика реформирования сферы образования. Предусматривается переход к 12-летнему среднему образованию, введение единого стандартизированного выпускного экзамена, позволяющего без вступительных экзаменов поступать в любой вуз в случае набора нужного числа баллов. Эти изменения неоднозначно воспринимаются в обществе, но тем не менее Россия готовится к переходу на мировую систему образования. Расширяются возможности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т.д.). Интерес населения к образованию растет, что проявляется в первую очередь в увеличении конкурса в вузы. Но параллельно с системой бесплатного образования развивается платное образование во всех звеньях - от детских садов до университетов. Этот процесс имеет ряд негативных последствий: бесплатное образование становится менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его коммерциализации, усиливающий неравенство граждан при его получении.
Реформа в сфере образования ведет к разрушению прежней единообразной системы учебных заведений, поэтому содержание образования с разноуровневым обучением дифференцируется. Старые формы управления образованием утрачивают эффективность, а новые только создаются. В результате возникает ряд сложных проблем: отсутствие четких требований к управленцам, нарушение системы материального снабжения, отсутствие контроля и прогноза количественных и качественных характеристик образовательных услуг и др. Все это негативно влияет на муниципальную систему образования.
Базовыми нормативными актами, определяющими задачи органов местного самоуправления в области образования, являются статья 43 Конституции РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года, Закон РФ "Об образовании", Федеральные законы "Об утверждении федеральной программы развития образования", "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию", "О компенсационных выплатах на питание обучающимся в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования", "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и другие правовые акты. Данные Законы детализируются в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Минобразования России, региональном законодательстве.
В соответствии с Законом РФ "Об образовании" (с последующими изменениями и дополнениями) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов относятся:
- организация предоставления общедоступного и бесплатного школьного образования по основным образовательным программам, за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, отнесенного к полномочиям субъектов РФ;
- организация предоставления дополнительного образования детям и бесплатного дошкольного образования;
- создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений;
- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;
- учет детей, подлежащих обязательному обучению по программам основного общего образования;
- опека и попечительство.
Система управления образованием на муниципальном уровне
Сегодня связь между современным, качественным образованием и перспективой построения гражданского общества, эффективной экономики и безопасного государства очевидна. Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, важно дать системе образования стимул к движению вперед - это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта "Образование".
Для реализации данной задачи в проекте предусмотрено два взаимодополняющих подхода. Во-первых, предстоит выявить возможные "точки роста". Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым - то есть делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Необходимо поощрять тех, кто может и хочет работать, - это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получат наиболее эффективные и успешные образовательные практики - чтобы впоследствии они дали обществу примеры качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех.
Во-вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т.д.) к управлению образованием позволят сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества.
Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы.
Цель Национального проекта "Образование" - ускорить модернизацию российского образования, обеспечить успешность комплекса мер по реализации приоритетных направлений развития образовательной системы страны, в конечном счете достичь современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям.
Приоритетный национальный проект "Образование" включает следующие направления: "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования", "Внедрение современных образовательных технологий", "Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня", "Повышение уровня воспитательной работы в школах" и "Развитие системы профессиональной подготовки в армии" (табл. 5.6.1).
Таблица 5.6.1
Основные мероприятия
приоритетного национального проекта "Образование"
Направление |
Основные мероприятия |
Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования |
Стимулирование вузов, активно внедряющих инновационные образовательные программы |
Стимулирование общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы | |
Предоставление грантов талантливой молодежи | |
Поощрение лучших учителей | |
Внедрение современных образовательных технологий |
Разработка и размещение в открытом доступе информационных образовательных ресурсов |
Развитие технической основы современных инфор- мационных образовательных технологий, включая подключение школ к сети Интернет и закупку комплектов оборудования для компьютерных классов | |
Оснащение школ учебно-наглядными пособиями и оборудованием | |
Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня |
Создание университетов в Южном и Сибирском федеральных округах (на 30 тысяч мест каждый) |
Создание бизнес-школ в московском регионе и Санкт-Петербурге (на 500 мест каждая) | |
Повышение уровня воспитательной работы в школах |
Дополнительное ежемесячное вознаграждение за классное руководство |
Развитие системы профессиональной подготовки в армии |
Создание в воинских частях учебных центров начального профессионального образования для военнослужащих срочной службы |
Организация обучения на подготовительных отделениях вузов лиц, отслуживших не менее 3 лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации в воинских должностях солдат, матросов, сержантов, старшин (включая выплату специальных стипендий) | |
Сельский школьный автобус |
Приобретение школьных автобусов |
В проекте заложено два основных механизма стимулирования необходимых системных изменений в образовании. Во-первых, это выявление и приоритетная поддержка лидеров - "точек роста" качества образования. Во-вторых, внедрение в массовую практику элементов новых управленческих механизмов и подходов - "центров кристаллизации" институциональных изменений. Каждое направление национального проекта является комплексным в том смысле, что ведет к целому ряду принципиальных изменений в качестве образования.
Система управления образованием на муниципальном уровне представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций (рис. 5.6.1).
┌─────────────────────┐
│ Система образования │
└─────────┬───────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────┐
│ Государственные образовательные стандарты │
└───────────────────────┬───────────────────┘
\/
┌───────────────────────────┐
│ Образовательные программы │
└───────────────┬───────────┘
┌─────────────────┴────────────────┐
\/ \/
┌─────────────────────┐ ┌──────────────────┐
│ Общеобразовательные │ │ Профессиональные │
└──────────┬──────────┘ └──────────────────┘
\/
┌───────────────────────────────────────────────┐
│ Органы муниципального управления образованием │
└───────────────────────┬───────────────────────┘
\/
┌──────────────────────────┐
│ Муниципальные учреждения │
└──────────────┬───────────┘
┌────────────────────────┼────────────────────┐
\/ \/ \/
┌───────────────────┐┌─────────────────────┐┌────────────────────┐
│ Детские дошкольные││ Общеобразовательные ││Иные образовательные│
│ ││ ││ учреждения │
└───────────────────┘└─────────────────────┘└────────────────────┘
Рис. 5.6.1. Структура системы образования
на муниципальном уровне
Деятельность муниципальных образовательных учреждений разных видов регулируется типовыми положениями, утверждаемыми Правительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами образовательных учреждений. Учредителями муниципальных учреждений образования являются местные органы управления образованием. На основании их решения органы управления муниципальным имуществом передают учреждениям образования в оперативное управление соответствующее имущество и в бессрочное бесплатное пользование - участки земли.
Органам местного самоуправления в целях осуществления государственной политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации, регулированию деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей.
На территории муниципальных образований (городов) может располагаться большое количество образовательных учреждений различного профиля и форм собственности (рис. 5.6.2). Органы муниципального управления образованием взаимодействуют с немуниципальными образовательными учреждениями в целях представления и защиты интересов жителей, обучающихся в них.
┌─────────────────┐
│ Образовательные │
│ учреждения │
└───────┬─────────┘
┌──────────────────┴──────────┐
┌─────────┴──────────┐ ┌────────────┴─────────┐
│ Формы собственности│ │ Профиль │
└┬───────────────────┘ └─┬────────────────────┘
│ ┌─────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
├─┤ Муниципальные │ ├┤ Дошкольные │
│ └─────────────────┘ │└─────────────────────────────┘
│ ┌─────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
├─┤ Государственные │ ├┤ Общеобразовательные │
│ └─────────────────┘ ││(начальное, основное, полное │
│ ┌─────────────────┐ ││ среднее образование) │
├─┤ Ведомственные │ │└─────────────────────────────┘
│ └─────────────────┘ │┌─────────────────────────────┐
│ ┌─────────────────┐ ││ Начального и среднего │
└─┤ Частные │ ├┤профессионального образования│
└─────────────────┘ │└─────────────────────────────┘
┌─────────────────────────┐ │┌─────────────────────────────┐
│ Специальные │ ├┤ Высшего профессионального │
│ (коррекционные) ├──┤│ образования │
│ для воспитанников │ │└─────────────────────────────┘
│с отклонениями в развитии│ │┌─────────────────────────────┐
└─────────────────────────┘ ││ Дополнительного образования │
┌─────────────────────────┐ ├┤ детей и взрослых │
│ Учреждения для детей - │ │└─────────────────────────────┘
│сирот и детей, оставшихся├──┤┌─────────────────────────────┐
│без попечения родителей │ ││ Внешкольные (дома и дворцы │
└─────────────────────────┘ ├┤ детского творчества и др.) │
┌─────────────────────────┐ │└─────────────────────────────┘
│ Учреждения специальных │ │┌─────────────────────────────┐
│ видов обучения ├──┤│ Другие учреждения, │
│ (музыкальные, │ └┤ осуществляющие │
│ художественные и др.) │ │ образовательный процесс │
└─────────────────────────┘ └─────────────────────────────┘
Рис. 5.6.2. Типы образовательных учреждений
на территории муниципального образования
Изменения в системе образования требуют совершенствования форм и методов деятельности органов местного самоуправления, дающих возможность поднять эффективность образования на должный уровень.
Финансирование муниципальной системы образования
В соответствии с законодательством органы местного самоуправления формируют местные бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные нормативы финансирования системы образования, устанавливают налоговые льготы, стимулирующие его развитие.
Как уже отмечалось, финансовое обеспечение учебного процесса в муниципальных школах отнесено к расходным обязательствам субъектов РФ. Финансирование содержания имущественных комплексов школ осуществляется из местных бюджетов.
Уставом образовательного учреждения может быть предусмотрена предпринимательская деятельность (сдача в аренду основных фондов и имущества, оказание посреднических услуг и т.п.). Органы местного самоуправления вправе приостановить такого рода мероприятия, если они идут в ущерб собственно образовательной деятельности, предусмотренной уставом учреждения.
Новая политика вариативного образования привела к необходимости изыскания дополнительных источников финансирования. С этой целью могут быть выделены следующие экономические и организационные меры.
1. Стимулирование платежеспособного спроса на образование через налоговые льготы для предприятий, которые принимают решение о заказе специалистов, образовательные кредиты и страхование. Доля прямых заказов (договоров) в этом случае может расти, при этом реализуется свобода выбора учащимися и их семьями образовательных учреждений и форм получения образования. Этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося.
2. Дополнение бюджетного финансирования образовательных учреждений средствами, полученными от эффективного управления переданного им имущества. Для этого требуется расширение экономической самостоятельности образовательных учреждений и формирование действенной системы попечительского, общественного и административного контроля эффективности хозяйственных решений, принимаемых администрациями учебных заведений.
3. Постепенное уравнивание всех учебных заведений, прошедших государственную аттестацию и получивших государственную аккредитацию, в получении на конкурсной основе государственного или муниципального заказа на образование. Это требует развития системы контроля обеспечения государственных образовательных стандартов, качества знаний учащихся и студентов.
Взаимодействие органов местного самоуправления
с учреждениями высшей школы и науки
Важную роль в повышении образовательного уровня населения играет взаимодействие муниципальной власти с учреждениями высшей школы и науки.
Высшие учебные заведения в РФ могут быть государственными и негосударственными (частными). Муниципальных вузов практически нет.
Муниципальная власть заинтересована в развитии системы высшего образования на своей территории, поскольку это обеспечивает:
- подготовку местных квалифицированных кадров;
- проведение прикладных научных исследований по проблемам местной жизни и развития территории;
- повышение имиджа территории и формирование (расширение) ее культурного слоя.
Аналогично муниципальная власть заинтересована в развитии сети научных учреждений на территории.
Поддержка органами местного самоуправления учреждений высшего образования и науки может состоять в льготном налогообложении, предоставлении помещений в аренду, содействии в обеспечении жильем преподавательских и научных кадров. Органы местного самоуправления могут осуществлять муниципальный заказ вузам и научным учреждениям на проведение прикладных исследований.
Муниципальные органы управления образованием
Реализация муниципальной политики в сфере образования и науки в значительной мере определяется уровнем работы соответствующих муниципальных органов. В настоящее время структура этих органов не регламентирована и осуществляется в разных формах в зависимости от финансовых возможностей муниципального образования, сложившейся системы управления, сети образовательных учреждений, а также наличия необходимых специалистов. На практике органы управления образованием в муниципалитетах могут быть организованы как отдел (комитет, департамент) образования в структуре местной администрации, имеющий статус юридического лица.
Муниципальные органы управления образованием, как правило, наделяются следующими функциями (рис. 5.6.3).
┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ Функции муниципального органа управления образованием │
└───────────────────────┬───────────────────────────────┘
┌────────────────────────────┐ │ ┌──────────────────────────────┐
│ Планирование, организация, │ ├─┤ Помощь в научно-методическом │
│ регулирование и контроль ├─┤ │ обеспечении муниципальных │
│ деятельности муниципальных │ │ │ образовательных учреждений │
│ образовательных учреждений │ │ └──────────────────────────────┘
└────────────────────────────┘ │ ┌──────────────────────────────┐
┌────────────────────────────┐ │ │ Обеспечение содержания │
│ Контроль условий аренды │ ├─┤ и развития подведомственных │
│ зданий, помещений и иного ├─┤ │ учреждений │
│ имущества подведомственных │ │ └──────────────────────────────┘
│ учреждений │ │ ┌──────────────────────────────┐
└────────────────────────────┘ │ │ Информационное │
┌────────────────────────────┐ │ │ обеспечение подведомственных │
│ Координация деятельности │ ├─┤ учреждений │
│ немуниципальных ├─┤ └──────────────────────────────┘
│ образовательных учреждений │ │ ┌──────────────────────────────┐
└────────────────────────────┘ │ │ Контроль исполнения │
┌────────────────────────────┐ │ │ законодательства │
│ Взаимодействие │ ├─┤ об образовании, соблюдения │
│ с учреждениями науки ├─┤ │ образовательных стандартов │
│ и высшей школы │ │ │ и нормативов │
└────────────────────────────┘ │ └──────────────────────────────┘
┌────────────────┴────────────────────────────┐
│ Анализ состояния и прогнозирование развития │
│ системы образования на территории │
└─────────────────────────────────────────────┘
Рис. 5.6.3. Функции муниципального органа
управления образованием
Вопросы для самоконтроля
1. Какие принципы заложены в основу муниципальной образовательной политики?
2. Из каких элементов складывается муниципальная система образования?
3. Каковы базовые нормативные акты, определяющие задачи органов местного самоуправления в области образования?
4. Каковы источники финансирования муниципальной системы образования?
5. Какое значение имеет взаимодействие органов местного самоуправления с учреждениями высшего образования и науки?