- •Система муниципального управления
- •Под редакцией в.Б. Зотова
- •Глава 1. Основы местного самоуправления
- •1.1. Концепция и сущностные признаки
- •1.2. Исторический путь местного самоуправления
- •1.3. Правовые основы местного самоуправления
- •1.4. Территориальная организация местного самоуправления
- •1.5. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
- •1.6. Местное самоуправление и государство
- •1.7. Непосредственное участие граждан
- •1.8. Территориальное общественное самоуправление (тос)
- •1.9. Организационные основы местного самоуправления
- •1.10. Муниципальная служба
- •1.11. Финансово-экономическое обеспечение
- •1.12. Межмуниципальное сотрудничество
- •Глава 2. Муниципальное образование как объект управления
- •2.1. Муниципальное образование
- •2.2. Типология муниципальных образований
- •2.3. Население муниципального образования
- •2.4. Территория муниципального образования
- •2.5. Инфраструктура муниципального образования
- •2.6. Внешние связи города. Город и пригородная зона
- •2.7. Эволюция и устойчивое развитие городов
- •Глава 3. Концепция муниципального управления
- •3.1. Специфика муниципального управления
- •3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика
- •3.3. Муниципальные услуги
- •3.4. Человек в муниципальном управлении
- •3.5. Стратегический подход к муниципальному управлению
- •Глава 4. Управление градообслуживающей сферой
- •4.1. Общие положения
- •4.2. Муниципальное управление общественной безопасностью
- •4.3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным
- •4.4. Муниципальное управление коммунальным хозяйством
- •4.5. Муниципальное управление транспортным комплексом
- •4.6. Муниципальное регулирование потребительского рынка
- •4.7. Муниципальное управление строительством
- •4.8. Муниципальное управление состоянием окружающей среды
- •Глава 5. Муниципальное управление социальной сферой
- •5.1. Основы государственной и муниципальной
- •5.2. Муниципальное регулирование занятости
- •5.3. Муниципальная жилищная политика
- •5.4. Муниципальное управление охраной здоровья населения
- •5.5. Муниципальное управление
- •5.6. Муниципальное управление образованием
- •5.7. Муниципальное управление в сфере культуры и досуга
- •5.8. Муниципальное управление развитием
- •5.9. Муниципальная молодежная политика
- •Глава 6. Муниципальное управление экономикой
- •6.1. Общие положения
- •6.2. Муниципальное управление пользованием землей
- •6.3. Управление муниципальным имуществом
- •6.4. Управление муниципальными хозяйствующими субъектами
- •6.5. Взаимодействие органов местного самоуправления
- •6.6. Налоговое, ценовое и тарифное регулирование
- •6.7. Муниципальный заказ
- •6.8. Система муниципальных финансов
- •6.9. Управление муниципальными финансами
- •6.10. Хозяйственная кооперация и внешние
- •6.11. Организационные формы комплексного управления
- •Глава 7. Управление комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования
- •7.1. Условия и факторы социально-экономического развития
- •7.2. Анализ, прогнозирование и планирование
- •7.3. Стратегическое планирование
- •7.4. Муниципальные целевые программы
- •7.5. Привлечение инвестиций в социально-экономическое
- •7.6. Управление пространственным развитием поселений
- •Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
- •8.1. Организационная структура местной администрации
- •8.2. Организация и планирование работы
- •8.3. Кадровое обеспечение муниципального управления
- •8.4. Информационное обеспечение муниципального управления
- •8.5. Организация муниципальной статистики
- •8.6. Система контроля в муниципальном образовании
- •8.7. Эффективность муниципального управления
- •Глава 9. Особенности муниципального управления в городах федерального значения
- •9.1. Специфика и законодательная база организации
- •9.2. Законодательство и практика
- •9.3. Законодательство и практика муниципального управления
- •9.4. Направления совершенствования
- •Глава 10. Особенности муниципального управления в сельской местности
- •10.1. Сельская местность как объект
- •10.2. Система самоуправления в сельской местности
- •10.3. Муниципальное регулирование экономики
- •10.4. Муниципальное регулирование планировки,
- •10.5. Муниципальная социальная политика
- •Глоссарий
4.7. Муниципальное управление строительством
Муниципальный строительный комплекс
Муниципальное управление строительством призвано обеспечить воспроизводство и приращение основных фондов в жилищном фонде, городском хозяйстве и социальной сфере, реализовывать планы и программы социально-экономического развития муниципального образования. В понятие "строительство" в данном случае входит новое капитальное строительство, а также реконструкция и инженерно-техническое переоснащение (переоборудование) существующих жилых и нежилых зданий, сооружений, коммуникаций, зачастую совмещаемые с капитальным ремонтом.
Строительство - одна из важнейших отраслей городского хозяйства. Его структура и мощности зависят от типа и размера муниципального образования. Минимально необходимый местный строительный комплекс может включать в себя:
- предприятия по добыче местных строительных материалов (песок, гравий, щебень);
- производство строительного бетона, кирпича, асфальта и т.п.;
- предприятия механизации и транспорта;
- организации, осуществляющие строительные, монтажные и иные работы.
Многоотраслевой строительный комплекс существует лишь в крупных городских муниципальных образованиях.
Строительство как технологический процесс сопровождается инвестиционным процессом поэтапного вложения денежных средств. Поэтому его можно рассматривать как инвестиционно-строительный процесс. В этом процессе на территории муниципального образования задействован большой круг субъектов, показанных на рис. 4.7.1.
┌───────────┐ ┌───────────┐ ┌────────────┐
│ Инвесторы │ │ Заказчики │ │ Подрядчики │
└─────┬─────┘ └──────┬────┘ └──────┬─────┘
└────────────────┼───────────────┘
┌───────────────────────┐ │ ┌─────────────────────┐
│Проектно-изыскательские├┐ │ ┌┤Пользователи объектов│
│ организации ││┌───────┴──────┐││ строительной │
└───────────────────────┘├┤ Субъекты ├┤│ деятельности │
┌───────────────────────┐││ строительной ││└─────────────────────┘
│ Инжиниринговые, │││ деятельности ││┌─────────────────────┐
│ консалтинговые ├┤└───────┬──────┘├┤Банки, инвестиционные│
│ риелторские фирмы ││ │ ││ фонды │
└───────────────────────┘│ │ │└─────────────────────┘
┌───────────────────────┐│ │ │┌─────────────────────┐
│ Органы муниципального ││ │ └┤ Страховые компании │
│ управления ├┘ │ └─────────────────────┘
│ строительством │┌────────┴──────────┐
└───────────────────────┘│ Общественные │
│ объединения │
│(союзы, ассоциации,│
│ консорциумы) │
└───────────────────┘
Рис. 4.7.1. Субъекты строительного процесса
на территории муниципального образования
Часть из них непосредственно участвует в строительном процессе, другая - формирует обслуживающую инфраструктуру, напрямую или косвенно участвующую в создании строительной продукции. Муниципальное образование является пользователем объектов строительной деятельности, а при осуществлении строительства за счет бюджетных средств выступает также в роли инвестора и заказчика.
В роли подрядчиков (исполнителей) отдельных этапов строительной деятельности выступают научно-исследовательские, проектно-изыскательские, строительные, монтажные и иные организации, поставщики оборудования, строительных материалов и конструкций, пусконаладочные и другие организации, участвующие в инвестиционном процессе. Из числа подрядных организаций заказчиком назначается генеральный подрядчик (генподрядчик), ответственный за организацию строительного процесса и сдачу в эксплуатацию законченного объекта. Он привлекает для выполнения отдельных видов строительных, монтажных и иных работ субподрядные организации. Подрядчики могут располагаться как на территории муниципального образования, так и за его пределами, особенно субподрядные организации, специализирующиеся на отдельных видах работ. Технологическое и иное сложное оборудование для строящегося объекта обычно приобретается и поставляется на строительную площадку непосредственно заказчиком строительства, однако он может поручить эту работу генподрядчику.
Учитывая особо важную роль проектной стадии в строительном процессе, проектно-изыскательские организации выделены на рис. 4.7.1 в качестве отдельного участника. Из числа проектных организаций заказчиком назначается генеральный проектировщик, ответственный за разработку проекта в целом. Он привлекает для выполнения отдельных видов работ субподрядные специализированные проектные и изыскательские организации.
Для руководства и координации инвестиционного процесса местная администрация или иной (немуниципальный) инвестор могут создать управляющую компанию. Схема взаимодействия между основными участниками инвестиционно-строительного процесса на территории муниципального образования представлена на рис. 4.7.2.
┌──────────┐
┌───────────────────┤ Заказчик ├──────────────────────┐
│ └────┬─────┘ │
│ \/ │
│ ┌───────────────┐ │
│ ┌─────────┤ Управляющая ├───────────┐ │
\/ \/ ┌────┤ компания ├─────┐ \/ \/
┌──────────────┐│ └───────────┬───┘ │ ┌────────────────┐
│ Банки, ││ │ ┌┼──┤ Проектно- │
│инвестиционные││ │ ││ │ изыскательские │
│ фонды ││ \/ ││ │ организации │
└──────────────┘│ ┌──────────────────┐││ └────────────────┘
/\ │ │ Конкурсные торги │││ ┌────────────────┐
│ │ └───────────┬──────┘│└─>│ Инжиниринговая │
│ │ │ │ ┌─┤ компания │
│ \/ \/ │ │ └────────────────┘
┌────┴──────┐ ┌────────────┐ │ │
│ Страховые │ │ Контракт │ │ │ ┌────────────────┐
│ компании │ └───────┬────┘ │ │ │ Товарный рынок │
└───────────┘ │ │ │ └────────────────┘
/\ /\ \/ \/\/ /\
│ │ ┌──────────────────────────┐ │
│ └───────┤ Генподрядная организация │ ┌──────┴───────┐
│ └─┬────────────┬───────────┘ │ Поставщики │
┌──────┴──────┐ │ │ │ материальных │
│Субподрядные │<─────┘ │ │ ресурсов │
│организации │ │ │и технического│
└──────┬───┬──┘ │ │ оборудования │
│ │ │ └───────────┬──┘
│ │ │ /\ │
│ └──────────────────────┼─────────────────┘ │
│ \/ │
│ ┌─────────────────────────────────────┐ │
└─────>│ Строительство объектов и комплексов │<──────┘
└─────────────────────────────────────┘
Рис. 4.7.2. Схема взаимодействия основных участников
инвестиционно-строительного процесса
на территории муниципального образования
Подотрасли, этапы и нормативная база
строительной деятельности
Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к компетенции муниципальных образований со статусом поселений и городских округов организацию строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. К их компетенции отнесено также строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений на их территории. Муниципальные образования со статусом муниципальных районов ответственны за строительство автомобильных дорог между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов на территории муниципального района. В компетенцию муниципальных образований не входят автомобильные дороги и транспортные сооружения федерального и регионального значения (в том числе и проходящие по их территории). Фактически под контролем органов местного самоуправления находятся не только жилищное и дорожное строительство, но и строительство промышленных объектов коммунального хозяйства, потребительского рынка, социальной сферы, инженерных коммуникаций.
Подотрасль жилищного строительства на территории муниципального образования в настоящее время представлена, с одной стороны, сохранившими свой производственный потенциал крупными комплексными подрядными организациями, ведущими многоэтажное строительство, с другой стороны, средними и малыми строительными фирмами, специализирующимися на малоэтажном индивидуальном строительстве.
Крупные строительные организации, как правило, существуют в форме открытых (ОАО) и закрытых (ЗАО) акционерных обществ и были созданы в результате приватизации бывших государственных строительных организаций. Они выполняют на условиях подряда весь комплекс строительно-монтажных и отделочных работ, имеют в своем составе специализированные строительные и транспортные подразделения, подразделения строительной техники и предприятия стройиндустрии.
Средние и малые строительные фирмы, как правило, образовались в период экономических реформ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (ООО). Для обеспечения своей деятельности они используют подрядные отношения с крупными строительными организациями.
Важной особенностью современного жилищного строительства является использование новых современных технологий и отделочных материалов. Для предприятий стройиндустрии характерно использование зарубежных технологий и материалов, обеспечивающих требования современного рынка жилья к качеству и ассортименту строительных изделий и полуфабрикатов.
В других подотраслях строительства преобладают крупные строительные организации, в том числе с долей государственной и муниципальной собственности.
Основные технологические этапы строительной деятельности:
- проектный этап: проведение инженерных изысканий, разработка, согласование, экспертиза и утверждение проектно-сметной документации;
- собственно капитальное строительство;
- приемка законченных объектов в эксплуатацию.
В условиях перехода к рыночной экономике началось реформирование системы проектирования и строительства муниципальных объектов и ее нормативной базы. Основные нормативные документы на строительство, утвержденные федеральными органами государственной власти:
- порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений;
- инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений;
- положение о порядке проведения государственной экспертизы и утверждении градостроительной, проектной и предпроектной документации в РФ.
Проектная документация на строительство
Важным условием строительной деятельности является наличие проекта - специальным образом разработанной и описанной модели, характеризующейся определенным жизненным циклом, под которым понимается период времени от замысла проекта до его закрытия (рис. 4.7.3).
┌─────────────────┐
│ Строительство │
└┬────────────────┘
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
├>│ Предынвестиционный этап (обоснование целесообразности │
│ │ проекта и оценка эффективности инвестиций) │
│ └────────┬────────────────────────────────────────────────────┘
│ \/
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Проектный этап (разработка, согласование и утверждение │
│ │ проектной и изыскательской документации на строительство) │
│ └─────────┬───────────────────────────────────────────────────┘
│ \/
│ ┌─────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ Строительный этап (выполнение мероприятий проекта в натуре │
│ │ и сдача объектов в эксплуатацию) │
│ └─────────┬───────────────────────────────────────────────────┘
\/ \/
┌──────────────────┐
│ Эксплуатация │
└┬─────────────────┘
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
├>│ Практическое использование результатов реализации проекта │
│ └─────────┬────────────────────────────────────────────────────┘
│ \/
│┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐
││ Обеспечение окупаемости инвестиций и получение дополнительной │
││ прибыли, социального, экологического или иного эффекта │
│└──────────┬────────────────────────────────────────────────────┘
\/ \/
┌─────────────────────┐
│ Заключительная фаза │
└┬────────────────────┘
│ ┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
└>│ Использование эффекта, полученного на стадии эксплуатации, │
│ для новых инноваций │
└─────────┬────────────────────────────────────────────────────┘
\/
┌──────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ Закрытие проекта │
└──────────────────────────────────────────────────────────────┘
Рис. 4.7.3. Жизненный цикл проекта
Каждый проект представляет собой совокупность трех взаимосвязанных проектов: бизнес-, строительного и инвестиционного.
Бизнес-проект - комплект документации, описывающий процесс строительства и эксплуатации объекта. Он определяет окупаемость инвестиций и получение дополнительной прибыли или иного (социального, бюджетного, экологического) эффекта. Он охватывает все три стадии жизненного цикла проекта и служит его основой.
Строительный проект - комплект документации, описывающей процесс строительства объекта. Строительный проект разрабатывается и реализуется в течение двух первых стадий жизненного цикла проекта - предынвестиционной и инвестиционной.
Инвестиционный проект - комплект документации, описывающий процесс инвестирования (инвестиционный процесс) в строительство объекта. Он, как и бизнес-проект, реализуется на протяжении всего жизненного цикла. Важным параметром инвестиционного проекта является срок окупаемости, наступающий во второй стадии жизненного цикла. Под сроком окупаемости инвестиционного проекта понимается период с начала его финансирования до момента, когда разность между накопленной суммой чистой прибыли с амортизационными отчислениями, с одной стороны, и объемом инвестиционных затрат, с другой стороны, становится положительной.
При строительстве и реконструкции сложных объектов предусматривается разработка предпроектной и проектной документации. Предпроектная документация оформляется в форме документа, именуемого "Обоснования инвестиций в строительство" или "Технико-экономическое обоснование (ТЭО)". При необходимости разработки предпроектной документации предынвестиционная стадия жизненного цикла строительного проекта включает следующие основные этапы:
- составление ходатайства (декларации) о намерениях и направление его в орган исполнительной власти муниципального образования, на территории которого намечается строительство, и предварительное согласование места размещения объекта;
- составление задания на разработку Обоснований инвестиций в строительство;
- разработка Обоснований и получение заключения государственной экспертизы;
- утверждение Обоснований в органе исполнительной власти муниципального образования, на территории которого намечается строительство, и получение акта выбора земельного участка.
Перечень вопросов, рассматриваемых при разработке Обоснований инвестиций в строительство, приведен на рис. 4.7.4.
1. Исходные данные |
2. Мощность объекта, номенклатура продукции или услуг |
3. Основные технологические решения |
4. Обеспечение объекта ресурсами |
11. Выводы и предложения |
Вопросы, рассматриваемые в Обоснованиях инвестиций в строительство |
5. Место разме- щения объекта | |
6. Основные строи- тельные решения | |||
10. Оценка рисков |
9. Эффективность инвестиций |
8. Кадры и социальное развитие |
7. Оценка воздей- ствия объекта на окружающую среду |
Рис. 4.7.4. Перечень вопросов, рассматриваемых
в Обоснованиях инвестиций в строительство
В заключительном разделе Обоснований делаются общие выводы о хозяйственной необходимости, технической возможности, коммерческой, экономической и социальной целесообразности инвестиций в строительство объекта с учетом его экологической и эксплуатационной безопасности. Приводятся основные технико-экономические и финансовые показатели объекта инвестиций, программа проектирования и проведения необходимых исследований и изысканий, план-график осуществления инвестиционного проекта, а также рекомендации по порядку дальнейшего проектирования, строительства и эксплуатации объекта, обеспечивающих инвестору получение максимальной и стабильной во времени прибыли, достижение положительных социальных результатов и других целей. Для муниципальных объектов чаще всего важен именно социальный, а также экологический результат проекта.
Проектная документация включает в себя проект и рабочую документацию на строительство. Рабочая разрабатывается для отдельных частей проекта (видов работ) после экспертизы и утверждения заказчиком. Для несложных объектов проектная документация может разрабатываться в одну стадию, в форме единого (технорабочего) проекта.
Для объектов производственного назначения проект строительства состоит из следующих разделов:
- общая пояснительная записка;
- генеральный план и транспорт;
- технологические решения;
- организация и условия труда работников;
- управление производством и предприятием;
- архитектурно-строительные решения;
- инженерное оборудование, сети и системы;
- организация строительства;
- охрана окружающей среды;
- инженерно-технические мероприятия гражданской обороны;
- мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций;
- сметная документация;
- эффективность инвестиций.
В несложных проектах, например жилых зданий, объектов социального назначения и городского хозяйства и др., отдельные разделы могут отсутствовать.
Механизмы и органы муниципального управления строительством
Государство принимает меры по восстановлению и развитию строительного производства на новых рыночных принципах. Они ориентированы на институциональные преобразования как самого объекта строительной деятельности - земельного участка и сооружаемого объекта недвижимости, так и на стимулирование основного потребителя строительной продукции - частного инвестора и застройщика. Предполагается адаптация действующих строительных норм и правил к требованиям прогрессивных форм и технологий жилищного строительства, упрощение процедур получения разрешения на строительство и экспертизы проектной документации, завершение перехода к обязательной конкурсной системе отбора поставщиков материалов и подрядчиков для жилищного строительства, финансируемого с привлечением бюджетных средств.
Осуществление вышеуказанных мероприятий обеспечит развитие процессов проектирования и строительства на территории муниципальных образований на новой правовой, экономической и финансовой основе, что в конечном счете повысит эффективность программ социально-экономического развития муниципальных образований.
Для регулирования процессов строительства на всех его этапах при местной администрации обычно создается муниципальный орган управления капитальным строительством - отдел или управление капитального строительства (ОКС, УКС). Он может иметь форму структурного подразделения администрации или муниципального учреждения. В администрациях крупных муниципальных образований существует должность заместителя главы администрации по строительству. Основные функции муниципального органа управления капитальным строительством показаны на рис. 4.7.5.
┌─────────────────────────────┐
│Функции муниципального органа│
│ управления строительством │
└─┬──────────────────────┬────┘
┌───────────────────┴──────────┐ ┌───────┴─────────────────────┐
│ Для всех объектов │ │ Для объектов, │
│ на территории муниципального │ │ строящихся с привлечением │
│ образования │ │ бюджетных средств │
└┬─────────────────────────────┘ └┬────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────┐ │┌───────────────────────────────┐
││ Участие в разработке годовых │ ││ Обеспечение строительства │
├┤ и перспективных планов │ ├┤ проектно-сметной документацией│
││ капитального строительства │ │└───────────────────────────────┘
││ на территории │ │┌───────────────────────────────┐
│└───────────────────────────────┘ ││ Создание геодезической основы │
│┌───────────────────────────────┐ ├┤ для строительства │
││ Участие в выборе площадок для │ │└───────────────────────────────┘
││ строительства, передача │ │┌───────────────────────────────┐
├┤ генподрядным строительным │ ││ Оформление договоров с │
││ организациям документов │ ││ с генподрядчиком, поставщиками│
││ об отводе земельных участков │ ├┤ оборудования, пусконаладочными│
│└───────────────────────────────┘ ││ организациями │
│┌───────────────────────────────┐ │└───────────────────────────────┘
││ Контроль и технический надзор │ │┌───────────────────────────────┐
├┤ за строительством (совместно с│ ││ Обеспечение финансирования │
││ органами госархстройконтроля) │ ├┤ строительства │
│└───────────────────────────────┘ │└───────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────┐ │┌───────────────────────────────┐
││ Участие в работе │ ││ Обеспечение строительства │
└┤ государственных приемочных │ ├┤ оборудованием, поставка кото-│
│ комиссий │ ││ рого возложена на заказчика │
└───────────────────────────────┘ │└───────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────┐
││ Осуществление авторского │
├┤ надзора за строительством │
│└───────────────────────────────┘
│┌───────────────────────────────┐
││ Передача эксплуатирующим │
└┤ организациям принятых │
│ в эксплуатацию объектов │
└───────────────────────────────┘
Рис. 4.7.5. Функции муниципального органа управления
строительством
Если строительство ведется без привлечения бюджетных средств, то на муниципальный орган возлагаются в основном координирующие, согласовывающие и контрольные функции. Если же оно осуществляется с полным или частичным бюджетным финансированием, муниципальный орган управления строительством выполняет роль заказчика и объем его функций существенно расширяется. На нем лежит ответственность за бесперебойное финансирование всех стадий строительного процесса, обеспечение его проектно-сметной документацией, оборудованием, осуществление авторского надзора за строительством и передача объекта, законченного и принятого государственной комиссией в эксплуатацию, той организации, которая будет его эксплуатировать.
Вопросы для самоконтроля
1. Какие задачи решает строительный комплекс муниципального образования и что входит в его состав?
2. Каковы основные технологические этапы и основные субъекты инвестиционной деятельности?
3. Назовите основных субъектов строительной деятельности.
4. Назовите основные этапы жизненного цикла проекта.
5. Дайте определение трех составляющих проекта: бизнес-проекта, строительного проекта и инвестиционного проекта.
6. Каков должен быть состав проектной документации на строительство?
7. Какие функции выполняет муниципальный орган управления строительством?