6.9. Управление муниципальными финансами

Муниципальная финансовая политика

Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств.

Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования в интересах населения составляет суть муниципальной финансовой политики.

Цели и основные инструменты муниципальной финансовой политики представлены на рис. 6.9.1.

┌───────────────────────────────────┐

│ Цели и инструменты │

│ муниципальной финансовой политики │

└──────┬───────────────────────┬────┘

┌───────────────┴───────┐ ┌───────┴────────────────┐

│ Цели │ │ Инструменты │

└┬──────────────────────┘ └┬───────────────────────┘

│┌───────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

││ Обеспечение текущих │ ││ Совершенствование │

││ расходов бюджета для │ ├┤ бюджетного процесса │

├┤ достижения качества жизни │ │└─────────────────────────┘

││ населения на уровне │ │┌─────────────────────────┐

││ не ниже минимальных │ ├┤ Казначейское │

││ социальных стандартов │ ││ исполнение бюджета │

│└───────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘

│┌───────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

││ Обеспечение формирования │ ││ Встраивание в бюджетный │

├┤ бюджета развития для │ ├┤ процесс системы │

││решения перспективных задач│ ││ муниципального заказа │

│└───────────────────────────┘ │└─────────────────────────┘

│┌───────────────────────────┐ │┌─────────────────────────┐

││ Обеспечение │ ├┤ Муниципальный кредит │

││ финансирования (от │ │└─────────────────────────┘

├┤ субъекта РФ) возложенных │ │┌─────────────────────────┐

││государственных полномочий │ └┤ Разработка сводного │

│└───────────────────────────┘ │ финансового баланса │

│┌───────────────────────────┐ │ территории │

└┤ Обеспечение │ └─────────────────────────┘

│сбалансированности бюджета │

└───────────────────────────┘

Рис. 6.9.1. Цели и инструменты

муниципальной финансовой политики

Система целей муниципальной финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных на данное муниципальное образование.

Ниже рассматриваются отдельные методы и инструменты достижения этих целей.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании - это деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю исполнения.

Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.

Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт - положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных, показанных на рис. 6.9.2.

┌───────────────────┐┌───────────────────┐┌───────────────────┐

│ Прогноз социально-││ План развития ││ Прогноз налоговых │

│ экономического ││ муниципального ││ и неналоговых │

│ развития ││ сектора экономики ││ поступлений │

│ муниципального │└─────────┬─────────┘└────────┬──────────┘

│ образования │ │ │

└─────────┬─────────┘ │ │

└─────────────┐ │ ┌───────────┘

┌───────────────────┐ │ │ │

│ Оценка потерь │ │ │ │ ┌──────────────────────┐

│ бюджета от │ │ │ │ │ Основные │

│ предоставления │ ┌─┴──────┴───────┴─┐ │ направления бюджетной│

│ налоговых льгот ├─┤ Исходные данные ├─┤ и налоговой политики │

└───────────────────┘ │ для разработки │ └──────────────────────┘

┌───────────────────┐ │ проекта местного │

│ Проекты ├─┤ бюджета ├┐┌──────────────────────┐

│ муниципальных │ └─┬────────┬─────┬─┘││ Прогноз финансового │

│ целевых программ │ │ │ │ └┤ баланса территории │

│ на очередной │ │ │ │ └──────────────────────┘

│ финансовый год │ │ │ │ ┌──────────────────────┐

└───────────────────┘ │ │ └───┤ Перечень местных │

┌───────────┘ │ │ нормативных актов или│

┌───────────┴─────────────┐┌─────┴────────┐│ их частей, действие │

│ Структура муниципального││ Оценка ││ которых должно быть │

│ долга и программа ││ ожидаемого ││ приостановлено на │

│ муниципальных ││ исполнения ││ очередной финансовый │

│ заимствований на ││ за текущий ││ год в связи с │

│ очередной финансовый год││финансовый год││ нехваткой средств │

└─────────────────────────┘└──────────────┘└──────────────────────┘

Рис. 6.9.2. Исходные данные для разработки проекта

местного бюджета на очередной финансовый год

Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о критериальном (пороговом) значении уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя по данному субъекту РФ и типу муниципального образования на очередной финансовый год, формуле расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, в том числе в рамках региональных фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта РФ.

Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган муниципального образования. К проекту бюджета прилагается специальный документ - бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципального образования.

Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения).

На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т.е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий по проекту между администрацией и представительным органом создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения жителями муниципального образования.

На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения населения и общественных организаций, проводятся публичные слушания по проекту бюджета и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представительным органом во втором чтении.

Третий этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата. Продолжается работа согласительной комиссии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении.

Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года.

Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений не более чем на 10%, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10% от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет.

Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль исполнения бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях.

Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. До начала рассмотрения отчета представительным органом проводится внешняя проверка силами муниципального контрольного органа. Представительный орган может также привлечь для внешней проверки независимую аудиторскую организацию. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Казначейское исполнение местных бюджетов

Бюджетный кодекс РФ установил обязательность казначейского исполнения бюджетов всех уровней, включая местные.

Существовавшая (а во многих регионах до сих пор существующая) система исполнения местных бюджетов предусматривает последовательное перечисление бюджетных средств на оплату закупаемой продукции и бюджетных услуг со счета финансового органа муниципального образования на расчетные счета заказчиков продукции и услуг - распорядителей бюджетных средств, а затем с их счетов на расчетные счета поставщиков и исполнителей. Перечисление осуществляется через соответствующие банки. Поскольку участники бюджетного процесса могут хранить свои расчетные счета в разных банках, этот процесс занимает много времени, в течение которого финансовые средства замораживаются. Следствием такой схемы являются:

- отсутствие "прозрачности" в исполнении местного бюджета;

- неэффективный контроль целевого использования бюджетных средств (факт нецелевого использования может быть обнаружен лишь при рассмотрении итогового отчета распорядителя бюджетных средств);

- отсутствие оперативной информации о произведенных расходах, что затрудняет расчет необходимых заемных средств;

- нерационально большой уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков и т.п.

Казначейское исполнение бюджета характеризуется тем, что все расчеты с поставщиками продукции и исполнителями услуг производятся на основе принципа единства кассы с единого счета, на который поступают все доходы бюджета. Главная цель перехода на казначейское исполнение бюджета - установление оперативного контроля над целевым использованием средств и ходом исполнения бюджета, сокращение сроков прохождения платежей, повышение точности планирования и обоснованности использования средств за счет централизованного управления финансовыми потоками. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти муниципальных образований являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Основными результатами казначейского исполнения бюджета должны стать:

- обеспечение контроля целевого использования бюджетных средств;

- обоснованное планирование расходов;

- получение оперативной информации о состоянии бюджетных счетов по учреждениям, отраслям, статьям расходов;

- оптимизация бюджетных потоков.

В результате введения казначейского исполнения бюджета распорядители расходов отделены от получателей, потоки доходов и расходов централизованы и оптимизированы, обеспечивается гибкое маневрирование ресурсами. Практический опыт показал, что с введением казначейского исполнения бюджета исключается возможность нецелевого использования средств, а их экономия за счет ускорения оборота составляет до 10 - 15%.

Казначейское исполнение местного бюджета может осуществляться в разных муниципальных образованиях по одной из двух схем.

Первая предусматривает создание в муниципальном образовании своего муниципального казначейства, как правило, в составе финансового органа администрации. Распорядители бюджетных средств открывают в муниципальном казначействе лицевые счета. Оно выполняет функции кассира всех распорядителей и получателей бюджетных средств и проверяет правильность заявок распорядителей бюджетных средств на финансирование расходов, их соответствие бюджетной росписи и оплачивает счета поставщиков. На расчетные счета бюджетных организаций перечисляются только расходы на заработную плату работников.

Вторая предусматривает заключение соглашения о кассовом обслуживании исполнения местного бюджета с территориальным органом Федерального казначейства или казначейства субъекта РФ. Данные органы не вправе отказать муниципальному образованию в заключении такого соглашения.

В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней осуществляется территориальными органами Федерального казначейства, т.е. ими производятся сами кассовые операции по перечислению бюджетных средств в соответствии с поручениями финансового органа муниципального образования либо муниципального казначейства.

Переход на казначейское исполнение бюджета - сложная процедура, требующая создания соответствующих компьютерных программ и баз данных о распорядителях и получателях бюджетных средств, обучения персонала. В настоящее время на рынке программных продуктов присутствует несколько программ казначейского исполнения местных бюджетов, разработанных разными внедренческими организациями. Каждый из продуктов имеет достоинства и недостатки; при этом муниципальные образования внедряют у себя разные модели. Отсутствие унифицированного программного обеспечения приведет к негативным последствиям, осложнив обмен информацией.

Муниципальный заказ в бюджетном процессе

При рассмотрении в разделе 6.7 вопросов организации муниципального заказа мы обращали внимание на его связь с бюджетным процессом, а муниципальный заказ в широком понимании характеризовался как идеология формирования и исполнения расходной части бюджета. Переход на казначейское исполнение бюджета придает этой связи новый аспект. Действительно, при казначейском исполнении бюджета стоимость каждой позиции муниципального заказа уже внесена в базу данных бюджетной росписи. При заключении конкретного муниципального контракта осуществляется автоматизированная сверка суммы контракта с предусмотренной в бюджетной росписи и блокируется заключение контрактов, превышающих выделенные лимиты ассигнований. Схема взаимосвязи муниципального заказа с исполнением бюджета представлена на рис. 6.9.3.

┌─────────────────┐ ┌──────────────────────┐

I │ Составление │ Плановые сметы расходов│ Заявки │

│ проекта бюджета ├───────────────────────>│ бюджетных учреждений │

└────────┬────────┘ └──────────────┬───────┘

│ Управление финансов \/

│ │ ┌───────────────┐

│ │ <. . │ Согласование │

│ │ . │ ведомственных │

│ │ . │ заявок в МЗ │

│ │ . . │ (департаменты │

│ │ . . │ и зам. мэра) │

│ Представительный │ . . └───────┬───────┘

\/ орган МСУ │ Управление экономики \/

┌──────────────┐ │ ┌───────────────────┐

II │ Рассмотрение │<- - - - - ─┼─ - - - - - - - ─┤ Формирование │

│ бюджета │ │ │ Сводного плана МЗ │

└────────┬─────┘ │ └───────────┬───────┘

│ │ Глава администрации │

\/ \/ муниципального образования \/

┌─────────────┐ ┌───────────┐ ┌───────────────────┐

│ Утверждение ├────────>│ Бюджетная ├────────>│ Корректировка │

III│ бюджета │ │ роспись │ │ Сводного плана МЗ │

└─────────────┘ └┬──────────┘ └───────────┬───────┘

┌─ - - - - - - ─┐│┌─ - - - - - - - - - - - - - - ─┴─ - - ─┐

Ассигнования, │ Товарное потребление - объемы в ед.

│ руб. │││ измерения в пределах ассигнований │

└─ - - ─┬─ - - ─┘│└─ - - - - - - - - - - - - - - ─┬─ - - ─┘

│ \/ \/

┌─────────────┴────────────────────────────────────────────┐

│ Исполнение бюджета и сводного плана МЗ │

│ 1. Размещение МЗ │

│ 2. Заключение муниципальных контрактов │

│ 3. Поставка и оплата продукции │

└──────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 6.9.3. Схема функционирования муниципального заказа

во взаимосвязи с бюджетным процессом

Реализация такой схемы требует соответствующего программного обеспечения казначейского исполнения бюджета, но позволяет установить надежный контроль обоснованности муниципальных контрактов и финансирования обязательств бюджета по их оплате.

Муниципальный кредит

Эффективным инструментом муниципальной финансовой политики может быть использование финансово-кредитных отношений. Согласно Федеральному закону 2003 года, муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством. Бюджетный кодекс РФ определяет, что органы местного самоуправления имеют право на заключение кредитных соглашений и договоров, получение муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальные облигации, жилищные сертификаты), получение бюджетных кредитов из бюджетов других уровней, выдачу муниципальных гарантий. В этих случаях у муниципального образования возникает муниципальный долг.

Муниципальный долг - это совокупность долговых обязательств муниципального образования. Муниципальный долг полностью и безусловно обеспечивается всем имуществом, составляющим муниципальную казну. Согласно Бюджетному кодексу РФ, предельный объем муниципального долга не должен превышать объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Краткосрочные муниципальные заимствования используются для покрытия временных дефицитов местных бюджетов. Вопрос о долгосрочных муниципальных займах, связанных с реализацией инвестиционных проектов, рассматривается в главе 7. В условиях финансовой нестабильности доверие коммерческих банков к муниципальному образованию как заемщику невелико. Поэтому в муниципальной практике преобладают краткосрочные займы, необходимые для решения отдельных неотложных проблем.

Муниципальное образование обязано ежегодно разрабатывать программу заимствований, в которую включаются объемы заимствований на очередной финансовый год, общие объемы заимствований с учетом предыдущих лет и расходы на погашение долговых обязательств. Программа утверждается представительным органом муниципального образования одновременно с утверждением бюджета.

Информация о долговых обязательствах муниципального образования вносится уполномоченным органом местного самоуправления в муниципальную долговую книгу. В ней отражаются сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования (в том числе гарантий), дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая необходимая информация.

Повышение открытости управления муниципальными финансами

Повышение открытости управления муниципальными финансами в условиях местного самоуправления имеет особое значение и может включать следующие направления:

- обязательность проведения независимого аудита исполнения бюджета, бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, иных активов муниципальных образований;

- обеспечение размещения проектов муниципальных нормативных актов и проектов, требующих значительных финансовых затрат, в общедоступных средствах массовой информации и сети Интернет, организация сбора и анализа отзывов на эти проекты;

- организация публикации финансово-экономических и социальных показателей муниципального образования, в том числе на среднесрочную перспективу, в общедоступных средствах массовой информации и в Интернете.

Сводное финансовое планирование

и баланс территории муниципального образования

Для комплексного решения задач развития местная власть должна иметь представление обо всех финансовых ресурсах, образующихся и используемых на территории муниципального образования. Этой цели служит территориальное сводное финансовое планирование, с помощью которого объединяются различные виды финансовых планов: хозяйствующих субъектов, местного бюджета, баланс денежных доходов и расходов населения. Эти планы отражают отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения части национального дохода, созданного и используемого на данной территории.

Для расчета абсолютной величины финансовых ресурсов территории муниципального образования составляется сводный баланс финансовых ресурсов, аккумулирующий денежные средства бюджета, внебюджетных фондов, средства ведомств и предприятий. Этот баланс входит в систему сводных финансовых балансов РФ и субъектов РФ.

Территориальный финансовый баланс муниципального образования обеспечивает последовательное и взаимосвязанное отображение движения финансовых ресурсов: процесса их образования, передачи в централизованные фонды государства и фонды субъекта РФ, получения ресурсов со стороны, формирования доходов и их использования. Сводный финансовый баланс фиксирует только годовые обороты ресурсов и не предназначен для отображения их остатков на начало и конец года.

Сводный финансовый баланс территории состоит из четырех разделов (табл. 6.9.1).

Таблица 6.9.1

Форма сводного финансового баланса территории

муниципального образования (сокращенный вариант)

Показатели	Текущий год (оценка)	Планируемый год (прогноз)
I. Доходы
1. Прибыль (сальдо)
2. Амортизационные отчисления
3. Подоходный налог с физических лиц
4. Налог на доходы от государственных ценных бумаг
5. Налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда
6. Налог на добавленную стоимость
7. Акцизы
8. Лицензионные и регистрационные сборы
9. Налоги на имущество
10. Платежи за использование природных ресурсов
11. Безвозмездные перечисления от других уровней власти
II. Расходы
1. Расходы предприятий за счет средств, остающихся от прибыли и амортизации
из них направляемые:
на развитие и совершенствование производства
на социальное развитие
2. Государственные и муниципальные инвестиции
3. Государственное и муниципальное управление
4. Международная деятельность
5. Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности
6. Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу
7. Промышленность, энергетика и строительство
8. Сельское хозяйство и рыболовство
9. Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия
10. Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика
11. Развитие рыночной инфраструктуры
12. Жилищно-коммунальное хозяйство
13. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий
14. Социально-культурные мероприятия, в том числе:
- образование
- культура и искусство
- средства массовой информации
- здравоохранение и физическая культура
- социальная политика
15. Обслуживание государственного и муниципального долга
16. Пополнение государственных и муниципальных запасов и резервов
17. Прочие расходы
Взаимоотношения между бюджетами:
18. Дотации
19. Субвенции
20. Средства, передаваемые по взаимным расчетам
21. Расходы целевых бюджетных фондов
III. Превышение доходов над расходами (+)
расходов над доходами (-)
IV. Источники финансирования дефицита бюджета
Внутренние
Внешние

Сумма данных раздела I дает объем образованных на территории финансовых ресурсов (без средств населения). Итоги раздела II представляют собой объем затрат (без средств населения), произведенных на территории. Итоги раздела III характеризуют баланс доходов и расходов. В разделе IV отражены источники покрытия дефицита бюджета.

При разработке сводного финансового баланса территории используются данные местных экономических, финансовых, налоговых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов государственной власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития территории, данные местного бюджета, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы цели и задачи муниципальной финансовой политики?

2. Какие инструменты могут быть использованы при реализации муниципальной финансовой политики?

3. Каковы основные этапы бюджетного процесса в муниципальном образовании?

4. Чем характеризуется казначейское исполнение местных бюджетов?

5. Какое влияние может оказать казначейское исполнение бюджета на организацию работы по муниципальному заказу?

6. Какими правами обладает муниципальное образование в сфере финансово-кредитных отношений?

7. Для чего нужен сводный финансовый баланс территории муниципального образования?