Глава 4. Управление градообслуживающей сферой

4.1. Общие положения

Цели и принципы управления градообслуживающей сферой

Градообслуживающая сфера - основа жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения. Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой деятельность, определяемую согласованной совокупностью ориентиров и целей создания, развития и функционирования системы жизнеобеспечения территории, а также способов и механизмов их достижения.

Цель муниципального управления градообслуживающей сферой заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: предоставления жилищно-коммунальных услуг, содержания и ремонта жилищного фонда, обеспечения надежности и бесперебойности функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и реконструкции зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения.

Принципы муниципального управления градообслуживающей сферой представлены на рис. 4.1.1.

┌──────────────────┐

│ Принципы │

└┬─────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

├─┤ Комплексность, сбалансированность и взаимоувязка │

│ │ отдельных подсистем │

│ └────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

├─┤ Согласованность вопросов развития городского │

│ │ хозяйства с общей стратегией социально- │

│ │ экономического развития муниципального образования │

│ └────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

├─┤ Обеспечение бесперебойности, надежности, │

│ │ безопасности и устойчивости функционирования │

│ │ систем жизнеобеспечения │

│ └────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Развития самоуправления в многоквартирных домах │

├─┤ и обеспечение их эксплуатации │

│ └────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

├─┤ Рациональное разделение функций и ответственности │

│ └────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

├─┤ Пообъектное планирование и управление │

│ └────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Комплексный учет социально-экономических │

├─┤ и градостроительных факторов │

│ └────────────────────────────────────────────────────┘

│ ┌────────────────────────────────────────────────────┐

│ │ Муниципально-частное партнерство, │

└─┤ развитие конкуренции │

└────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 4.1.1. Принципы муниципального управления

градообслуживающей сферой

Соблюдение этих принципов составляет непременное условие эффективного управления.

Каждая отрасль градообслуживающей сферы является, с одной стороны, сферой муниципальной деятельности и подсистемой общей системы управления муниципальным образованием, а с другой стороны, подсистемой соответствующей отраслевой системы более высокого (регионального или федерального) уровня. Например, городской транспорт является подсистемой системы жизнеобеспечения города и в то же время региональной транспортной системы.

Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть, ответственная за обеспечение населения соответствующими муниципальными услугами, должна создавать условия для деятельности субъектов всех форм собственности, используя как правовые, административные, так и финансово-экономические и информационные методы управления. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы важно учитывать:

- место данной подсистемы в общей системе управления муниципальным образованием и ее взаимосвязь с другими подсистемами;

- место данной подсистемы в отраслевой системе управления;

- взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами различных организационно-правовых форм хозяйствования;

- законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.

Выработка наиболее эффективной схемы муниципального регулирования деятельности отдельных систем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий и взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на принятие решений муниципальными службами и учреждениями.

Размещение на территории муниципального образования различных хозяйствующих субъектов, органов власти и управления, объектов промышленной, общественно-деловой и социальной сфер требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для создания условий для жизнедеятельности населения и функционирования экономики муниципального образования, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства, и в первую очередь жилищно-коммунального хозяйства.

Показатели уровня развития градообслуживающей сферы

Уровень развития градообслуживающей сферы определяется совокупностью количественных и качественных показателей (табл. 4.1.1).

Таблица 4.1.1

Показатели, характеризующие уровень развития

градообразующей сферы

Количественные показатели	Качественные показатели
Объем услуг, оказываемых населению	Качество услуг, оказываемых каждой подотраслью городского хозяйства
Спрос и предложение на рынке услуг	Уровень использования производственных мощностей
Уровень потребления услуг на одного человека	Внедрение инноваций, ресурсосберегающих технологий
Прирост мощностей предприятий и организаций городского хозяйства и т.д.	Эффективность труда, уровень его механизации, автоматизации и компьютеризации
Ввод жилья на одного человека	Степень развития конкуренции
Средняя жилищная обеспеченность на одного человека	Уровень развития рынка муниципальных услуг

Особенности городского хозяйства, влияющие на основные характеристики и показатели деятельности предприятий и организаций этой сферы, показаны на рис. 4.1.2.

┌─────────────────────┐ ┌───────────────┐ ┌───────────────────┐

│ Зависимость объемов │ │ Необходимость │ │ Разнообразие │

│ производства │ │ регулирования │ │ форм │

│ от объемов │ │ деятельности │ │ собственности │

│ потребления услуг │ │ предприятий │ │ │

└─────────┬───────────┘ └────────┬──────┘ └──────────┬────────┘

└───────────────────────┼───────────────────┘

┌────────────────────────┐ ┌──────┴──────┐ ┌───────────────────┐

│ Сочетание услуг │ │ Особенности │ │ Высокая стоимость │

│ личного, коллективного │ │ городского │ │ основных фондов │

│ и общественного ├─┤ хозяйства ├─┤ из-за наличия │

│ характера │ │ │ │резервных мощностей│

└────────────────────────┘ └──────┬──────┘ └───────────────────┘

┌────────────┴────────────┐

┌────────┴───────────┐ ┌───────────┴─────────────────┐

│ Высокие требования │ │ Наличие естественных моно- │

│ к бесперебойности │ │ полий по одним услугам и │

│ и надежности │ │ конкурентной среды по другим│

└────────────────────┘ └─────────────────────────────┘

Рис. 4.1.2. Особенности городского хозяйства

Прямая зависимость объемов производства от объемов потребления услуг осложняет организацию работы коммунальных предприятий, вызывая необходимость расчета производственных мощностей и передающих коммуникаций по наибольшей (пиковой) потребности при низком среднем уровне и высокой неравномерности использования этих мощностей по времени.

Разнообразие форм собственности предприятий и организаций городского хозяйства осложняет регулирование их деятельности. Для некоторых из них характерно двойное подчинение: городским и региональным органам управления общей компетенции и ведомственным структурным подразделениям местных администраций.

Высокие требования к бесперебойной и надежной работе предприятий, обеспечивающих подачу воды, электро- и теплоэнергии, предопределяют необходимость систематического контроля безаварийной работы оборудования, качественного проведения ремонтов, наличия разветвленного сетевого хозяйства, правильного учета и точности расчетов за предоставляемые услуги.

Наличие естественных монополий в отдельных сферах городского хозяйства требует повышенного внимания к ним со стороны органов местного самоуправления, поскольку в отсутствие конкуренции возможно злоупотребление поставщиков услуг своим монопольным положением, особенно в сфере тарифной политики и соблюдения стандартов качества.

Функции муниципальных органов

в управлении градообслуживающей сферой

Российское законодательство предусматривает следующее разграничение полномочий между уровнями публичной власти в сфере жизнеобеспечения муниципальных образований:

- на федеральном уровне формируется законодательная и нормативно-методологическая база, регулирующая развитие жизнеобеспечения территорий;

- на уровне субъектов РФ разрабатываются территориальные аспекты градообслуживающей политики, принимаются и финансируются региональные программы, проекты;

- на муниципальном уровне осуществляется практическая реализация задач местного значения по удовлетворению потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах.

Разграничение вопросов местного значения по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципальных образований и функций органов местного самоуправления по удовлетворению потребностей в услугах городского хозяйства между поселениями и муниципальными районами показано в табл. 4.1.2.

Таблица 4.1.2

Разграничение вопросов местного значения

и функций органов местного самоуправления

по обеспечению жизнедеятельности муниципальных образований

Поселения	Муниципальные районы
Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом	Организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений
Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения (за исключением объектов федерального и регионального значения)	Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (за исключением объектов федерального и регионального значения)
Организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда	-
Создание условий для жилищного строительства	-
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах поселения	Создание условий для предоставле- ния транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания между поселениями в границах муниципального района
Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения	Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов	Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией
-	Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды
-	Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора	Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов	-
Утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление контроля над использованием земель поселения	Утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, утверждение местных нормативов градостроитель- ного проектирования межселенных территорий, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, осуществление контроля над использованием земель межселенных территорий
Организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов	-
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения	Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг
Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания	Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания
Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера	Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера
Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения	-
Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения	Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях
Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья	Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья

Подробно эти функции рассматриваются в следующих разделах главы.

Вопросы для самоконтроля

1. Каковы основные принципы муниципального управления системами жизнеобеспечения поселений?

2. В чем заключаются особенности градообслуживающей сферы как объекта управления?

3. Как разграничиваются полномочия в сфере жизнеобеспечения поселений между уровнями власти?

4. В чем заключаются основные различия между функциями органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в градообслуживающей сфере?