Асимметричная модель российского федерализма

Государственная стратегия по модификации федеративных отношений в 1990-е гг. в России повлекла асимметрию в российском федерализме. Принцип равноправия непоследовательно закреплен в Конституции РФ. Если ч.1 ст. 5 Конституции РФ провозглашает равноправие субъектов РФ, то ч. 4 ст. 5 закрепляет равноправие субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. При этом, как известно, республики Конституцией РФ характеризуются как государства. Ученые, оценивая конституционные положения, считают, что в российском государстве сложилось неравенство статусов субъектов федерации, например, что Республика Башкортостан по политическому рангу выше, чем рядом расположенная Оренбургская область, и не только потому, что в словосочетании «Республика Башкортостан» слово «республика» пишется с заглавной буквы, а в словосочетании «Оренбургская область» – слово «область» – с маленькой» ¹.

Исследования привели А.Захаров к убеждению, что «асимметричная федерация» российского образца неизбежно влечет за собой, так называемый, лингвистический деспотизм, т.е. ущемление прав граждан в тех территориально-этнических образованиях, где язык «титульной» нации возведен в ранг государственного. Полагаем, что развитие национальных особенностей в полинациональных федеративных системах (в том числе в России) – обязательное условие предотвращения конфликтов на национальной почве. Избежать национального «деспотизма» (лингвистического, культурного и др.) возможно при условии высокой культуры государственного управления, когда соблюдаются и национальные, и наднациональные интересы.

Различия в правовом статусе позволяют считать, что в РФ сложилась модель асимметричного федерализма. Российскую модель федерализма И.А. Конюхова характеризует «нетрадиционной» асимметрией ¹. Мы разделяем позицию этого ученого: нормативное закрепление фактически разного статуса у членов российской Федерации наблюдается впервые. Вести речь о равноправии автономий в РСФСР представляется невозможным в силу отсутствия федерализма как такового. Асимметричная модель федерализма отражает специфику второго этапа федерирования российского государства, повлекшую конституционное закрепление особого статуса формирующихся национальных субъектов РФ, что вызвано стремлением политической элиты предотвратить возможные национальные и социальные конфликты.

Асимметрия правового статуса субъектов РФ отразилась во многих сферах федеративных отношений, в том числе и бюджетной. Специфика правового статуса национальных субъектов РФ позволила ряду республик (Якутии (Саха), Татарстану, Башкортостану) подписать федеральным Центром в начале и середине 1990-х гг.– специфические договоры, предоставляющие особые бюджетные льготы и режимы. Во избежание конфликтов были подписаны схожие договоры и с такими с некоторыми республиками и территориальными единицами: Свердловской, Калининградской областями.

Государственно-правовая практика должна стать базовым началом по исправлению некорректно прописанного принципа. Для этого важно определить критерии и основания для индивидуальной помощи по каждому региону, не влияющие на принципы федерализма. Сегодня бюджетная поддержка регионов зависит от усмотрения федерального законодателя, от утвержденных рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений в России методик распределения средств из созданных федеральным законом о бюджете федеральных фондов и т.п. Уяснить фактические основания оказания помощи, факторы, определяющие ее размер, весьма проблематично: первоначально методики увязывались с индексом бюджетных расходов, затем с оценкой налогового потенциала территорий на базе показателя валового регионального продукта. Но в целях укрепления основ российской государственности должны быть найдены оптимальные группы факторов и справедливых целесообразных оснований распределения материальных ресурсов.

Правовой статус субъектов не должен быть разным. При этом следует отметить, что у членов федерации не должно быть абсолютного равенства в силу своего особого географического, демографического, экономического положения. В содержании принципа равноправия заключается единый подход ко всем членам федерации как равным партнерам. В статусе закреплено правовое положение члена федерации. Он не может быть у отдельных членов федерации большим или меньшим, поскольку они все своим вхождением в состав создают единое государство. Между Центром и членом федерации при решении конкретных проблемных вопросов последнего должны складываться отношения, учитывающие геополитические особенности каждого члена федерации, но правовой статус у членов федерации не должен изменяться. Наше видение статуса федерата обусловлено установившимися различиями в понятиях «равноправие» и «равенство».

Симметричных моделей федерации в мире нет, поскольку большинство федераций содержат элементы асимметрии. Асимметричная модель привносит немало проблем в российскую действительность.

Устранение причин асимметрии федерализма российским ученым видится по-разному. Сформировалось несколько направлений:

1). Построение нацие–государства – «постепенное формирование единой российской нации» и переход на территориальный принцип структурирования Федерации» ¹.^.Анализируя эту идею, считаем нужным обратиться к российским реалиям, чтобы высказать свою гипотезу о структуре Российской Федерации. Во-первых, в России продолжается активное строительство и развитие собственной государственности в республиках: «люди разных национальностей признают своим государством Россию, а не Русь. Наравне с русскими они справедливо претендуют на право признаваться творцами, созидателями этого государства – Россия»², «республиканская» государственность исследуется в историческом аспекте³. Легальность государственности в республиках РФ вытекает из Конституции РФ и «является высшим юридическим признанием государства не только по форме, но и по сути»^4.Во-вторых, исследователи, анализируя перспективы создания «гомогенного нацие-государства во многонациональных государствах, считают, что сделать это демократическими средствами практически невозможно, поскольку поликультурность вмонтирована в саму структуру общества»^1.С данным выводом следует согласиться, т.к. формирование единой российской нации в современных условиях повлечет серьезные этнические конфликты: «Такому развитию будет противостоять не только этническая мобилизация меньшинств, но и весомый финансово-экономический потенциал, накопленный в годы «парада суверенитетов»².

2). Устранение асимметрии федерализма видится в образовании нового федерализма – создании регионов нового типа с равным правовым статусом (достижение которого возможно в ходе развития нормативно-правовой базы) при достижении равномерного социально-экономического развития (через трансформацию федеративных отношений на основе критерия самодостаточности субъектов³. Убеждены, что образование регионов нового типа должно осуществляться не благодаря развитию нормативной базы, а в ходе реализации продуманной внутренней политики поразвитию федеративных начал российской государственностив соответствии с концепцией федерализма с последующим закреплением в нормативных положениях. Высказывается предложение о целесообразности «конституирования края как государственно-территориального образования»⁴, что непременно повлечет предложения от других территориальных единиц о придании и им статуса государственно – территориального образования и высветит проблему перехода от федеративного образования к конфедеративному союзу. Предлагается создание новых самодостаточных регионов (например, объединение Красноярского края, Кемеровской области, Алтайского края Новосибирской области)⁵. Это вполне приемлемый путь выравнивания социально-экономического положения регионов. Рассматривается «губернизация» России (с образованием 20-28 губерний), которая оценивается как наиболее плодотворный вариант наведения социально-экономического и политического порядка в стране, «исключающим национальную дискриминацию граждан»¹. Данное предложение не учитываетсложившуюсяроссийскую объективную реальность: т.к. республики в этом случае должны отказаться от своего более высокого статуса, что повлечет конфликты. А.И. Солженицын писал: «Хотя федерация для России совсем не органичная форма, она насажена насильственно, но она уже укрепилась в сознании миллионов, мы вынуждены это наследство принять»². Следует принять этот мудрый совет.

Мы считаем, целесообразным создание на территории России автономных национальных образований и территориальных единиц, разделяя при этом все опасения, связанные с несовершенством действующего законодательства и процесса строительства автономии ³. Национальный состав субъектов Российской Федерацииподанным переписи 2002 г. представляет собой следующее. Из 21 республики, находящейся в составе РФ:

- в 8 республиках население одной нации составляет более 50% и преобладает конкретная нация, что отражено в названии республики: Северная Осетия населена осетинами– 62,70%, русскими – 23,19%, ингушами – 3,02%; в Кабардино-Балкарской республике проживаеткабардинцев– 55,32%, русских – 25%,балкарцев11,64%; в Татарстане:татары составляют – 50,9%; русские – 41,6%; др. национальности – 7,5%; вЧувашской республике проживает чувашей –67%, русских –26,5%; в республике Калмыкии:калмыков– 53,3%, русских – около 40%, представителей других национальностей – 13,1%. Республика Ингушетия имеет следующий национальный состав:ингуши–77,27%; русские –16%. В республике Тыва проживает:тувинцев– 77,02%, русских – 20,11%, коми – 40,46%.; Чеченская республика имеет в своем составечеченцев– 93,47%, русских –3,68%; в Карачаево-Черкесской республике карачаевцы составляют – 38,5%, русские– 33,6%; в Саха проживает около 20 национальностей, среди которых якуты – 45,54% , русские– 41,15%, украинцы – 3,65%, эвенки – 1,92%. В Дагестане живет 38 народов и этнографических групп, наиболее крупные: аварцы – 29,44%, даргинцы – 16,52%, кумыки – 14,20%, лезгины 13,07% др.;

- в 10 республиках численность русского населения составляет от 80% (максимально) в республике Хакасии, до 60% (минимально) в республике Алтай.

Национальный состав территориальных субъектов отличается преобладанием русского населения: в Ленинградской области проживает: 89,58% русских, 2,5% – украинцев, 1,5 % – белорусов; в Ярославской области население состоит из: русских – 95,15%, украинцев – 0,96%; в Иркутской области проживает 91,84% русских, 2,14% – украинцев, 1,1% –татар, бурятов; в Московской области 85% составляют русские, 2,4% украинцы, 1,6 % татары (1,6%) и другие народы ¹. Такие территории должны остаться территориальными единицами.

В республиках, где преобладает конкретная нация, необходима автономия. Статус автономного образования дает возможность развивать свои национальные, бытовые, культурные, языковые традиции. Федерализм предоставляет возможность членам федерации самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах своих полномочий на «своей» территории, собственное правовое регулирование и т.д. Однако реализация проекта по «автономизации» нам представляется далеко непростым. Ученые Татарстана считают, если «одна из разновидностей субъектов Российской Федерации определяется государством это способ выживания народов – этносов в современных условиях, способ абсолютно легитимный, гарантированный Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права» ². В современных условиях при наличии собственного и зарубежного опыта политическое строительство должно обойтись без особых проблем.

Модель бюджетного федерализма в России

Модель бюджетного федерализма, существовавшая в СССР, оценивается учеными как несостоятельная. У членов федерации не было ни политических, ни финансовых стимулов к установлению подлинных федеративных начал в отношениях с Федерацией, в связи с чем социальная справедливость не могла быть обеспечена в полной мере.

В модели современного бюджетного федерализма проявляются обновленные федеративные отношения, выстраиваемые экономическими ассоциациями регионов «Сибирское соглашение», «Большая Волга», которые, как и субъекты РФ, стремятся к улучшению бюджетной ситуации на федеральном и региональном уровнях.

Убеждение в неизбежности установления демократических начал в любом федеративном образовании повлекло одну из грубейших ошибок в выводах: уровень централизации является простым, удобным и полезным критерием оценки существа модели бюджетного федерализма и деятельности правительства ¹. Взяв за основу указанный подход, В. Христенко, А. Лавров, Е.В. Борескова, Е.Н. Китова оценивают модель российского бюджетного федерализма как самую децентрализованную в мире. В Программе развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 г. также отмечено, что по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств.В качестве аргумента, подтверждающего данную характеристику модели бюджетного федерализма, приводились данные об уровне прямого перераспределения средств между региональными бюджетами и федеральным бюджетом Российской Федерации. Уровень децентрализации ресурсов в бюджетной системе России в 2000 г. был выше, чем в США в 1,9 раза, в Канаде и Германии – в 2,47 раза, во Франции и Италии в 2,9–3 раза. В 2001 г. на федеральном уровне концентрировалось 50,7 %, в 2002 г. – 48,6 % (с учетом трансфертов) бюджетных средств². В рамках указанного подхода заключение о том, что в России фактически сформировалась децентрализованная модель бюджетного федерализма, волне убедительны. Однако децентрализованной моделью бюджетного федерализма принято считать американскую модель, т. к. ей свойственно:

1) отнесение к сфере деятельности центрального уровня власти двух важнейших функций государственного управления: макроэкономической стабилизации и перераспределения национального дохода;

2) раздел третей функции (производство товаров и услуг) между уровнями власти.

Данная модель развивает самодостаточность регионального уровня власти, ей свойственна высокая степень бюджетно-финансовой независимости членов федерации ³. В России уровень бюджетной обеспеченности регионов в целом остается низким: «доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированногобюджета субъектов Российской Федерации в 2008 г. составит 19,6 %, что на 1,7 процентного пункта больше показателя 2007 г.»¹. Как видно, в мировой практике для оценки модели бюджетного федерализма, как децентрализованной, берется иной, чем в России, критерий и по нему отнести модель бюджетного федерализма к децентрализованному бюджетному федерализму невозможно. Объяснение парадоксальной, на первый взгляд, ситуации: при имеющейся бюджетной децентрализации регионы не приобрели бюджетную самостоятельность, в том, что финансовые отношения между различными уровнями власти являются отражением политических и экономических изменений. «Доходы бюджетов субъектов РФ за январь 2008г., по предварительным оценкам, увеличились на 69% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года»², что отражает общее улучшение социально-экономической ситуации в России. Одним из путей достижения бюджетной самодостаточности (что является одной из задач федерализма) может быть децентрализация бюджетных ресурсов – передача большего числа объектов федеральной собственности на региональный, муниципальный уровни, расширение налоговой базы регионов. В России сложилась «бюджетная асимметрия».

Российская внутренняя политика в качестве одной из целей имеет дальнейшую политическую социализацию, улучшение социально-экономического положения страны: реализуются национальные проекты «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье», «Развитие АПК».

Среди свойств, присущих модели бюджетного федерализма следует отметить:

-асимметрию, обусловленную различием в социально-экономическом положении регионов (наличие «бедных» и «богатых» регионов»);

- плановость и прогнозирование, которые проявляет себя в ежегодных посланиях Президента РФ, бюджете РФ и бюджетах регионов;

- дифференцированность модели (вызванная делением бюджетных полномочий по уровням власти);

- кооперацию усилий сторон, по достижению обозначенных «бюджетных» целей и задач;

- централизацию, обусловленную обостренной современной обязанностью бюджетного федерализма.

Модель бюджетного федерализма отражает кооперацию усилий уровней власти по достижению обозначенных Конституцией РФ общефедеральных задач по укреплению российского государства и развитию субъектов РФ.

Модель кооперативного федерализма в Российской Федерации

В России Конституцией 1993 г. закреплена кооперативная модель федерализма. Ее сущность в организации отношений координации и сотрудничества между Российской Федерацией и субъектами, в существовании предметов совместного осуществления государственной власти органами федерации и ее субъектов. Конституция РФ закрепила совместные полномочия федерального Центра и субъектов РФ, а также полномочия Российской Федерации, оставив остальные полномочия за субъектами РФ.

Российские ученые также отмечают, что «выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России, он был предопределен конкретно-историческими особенностями российского государства и общества: наличием сильной центральной власти, проживанием различных национальностей и культур, расстановкой политических сил 1990-х г.г.

Совместные ведения РФ и субъектов Российской Федерации перечислены законодателем в ст.72 Конституции и этот перечень обширный. К совместным ведениям отнесены обеспечение уровнями власти единого правового пространства; защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; разграничение государственной собственности; вопросы собственности на природные ресурсы, природопользование и охрана окружающей среды, ее экологическая безопасности и другие. Анализ ст.72 и ст.71 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что законодатель как к исключительным ведениям РФ, так и совместным ведениям федерального уровня власти и регионального отнес защиту прав человека и гражданина, прав национальных меньшинств. Полагаем, что в данном случае возобладали тенденции реформаторского периода: стремление обязать власть всех уровней стоять на защите прав человека и национальных меньшинств. Данное устремление можно оценить как положительное политическое решение, но Конституция РФ кроме того что являет собой политический документ, в первую очередь, основной нормативный акт страны. Обращенная к двум уровням власти обязанность может вызвать на практике юридические коллизии и дать обратный результат: некачественное решение данных вопросов, как тем, так и другим уровнем власти или устранение от решения конкретного вопроса.

Исследования ст.71 и ст.67 Конституции РФ позволили И.А. Умновой сделать вывод, что территория Российской Федерации, представляющая собой совокупность территорий субъектов Российской Федерации, является предметом совместного ведения, с чем трудно согласиться. В ст.67 Конституции РФ указано, что необходимо только согласие субъектов РФ по вопросам границ между субъектами РФ. Дача согласия еще не означает принятие решения, это только стадияпроцесса решения вопроса. Поскольку окончательное решение принимает РФ, то следует признать, что решение данного вопроса составляет исключительные ведения РФ и никакого противоречия в ст.67 ч.3 и п. «б» ст.71 нет. Имеет место, действительно, демократическая процедура решения территориальных проблем.

Модель кооперативного федерализма развивается благодаря федеральному законодательству: поправкам в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Законом уточнена классификация полномочий, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в зависимости от их финансирования: полномочия, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта РФ; полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета; расширена правовая основа определения совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за счет подзаконных актов (актов Президента РФ и Правительства РФ). Е. Гриценко считает, что внесенные поправки окончательно устранили «различия в правовом режиме полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам исключительного ведения РФ, и правовом режиме полномочий этих органов по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета». Отмеченное ведет к «несоблюдению конституционной модели разграничения регулятивных полномочий в сферах совместного ведения». Разделяя столь тревожную оценку действующего законодательства, касающегося кооперативной модели российского федерализма, необходимо отметить, что политико-правовая практика реализации обновленных федеральных актов в рассматриваемой сфере столь невелика, что теоретическая оценка принятых актов может существенно разойтись с практикой. Централизация властных полномочий, начавшаяся в 2000г. обусловлена преодолением сепаратистских тенденций предыдущего эволюционного этапа российского федерализма. Полагаем, что данный этап федерализма вполне целесообразен, однако куда важнее не только факт централизации власти, сколько продолжительность этого периода. Временный характер (который, по мнению автора, носит централизация) позволит укрепить политические, правовое и социально-экономические основы российской государственности, в связи с чем оправдано принятие законов уточняющих сферу совместных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но не затрагивающих Конституцию РФ.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ к ведению субъектов России относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Полномочия субъектов РФ можно рассматривать, как особую возможность регионов в полном объеме реализовывать властные полномочия на своем уровне, что предусмотрено конституционными положениями. Предоставление субъектам РФ властных государственных полномочий предполагает несение ответственности данным уровнем власти за выполнение своих обязательств и перед населением и перед Федерацией. Благодаря «своим» полномочиям регионы должны развивать свой социально-экономический потенциал в целях развития самодостаточности и укрепления России.

Кооперативная модель российского федерализма закреплена в Конституции РФ. Она столь же динамична, как и российский федерализма, отражая особенности каждого из этапов его развития.

Модель российского императивного федерализма

Второй этап эволюции федерализма был очень сложным для России. Распад Советского Союза, последовавшие за этим экономические кризисы привели к резкому падению уровня жизни населения, создали угрозу для единства РФ. Кризис 1998 г. резко понизил жизненный уровень населения. В промышленности средний заработок был в 5–7 раз ниже пособия по безработице в США и Западной Европе. ООН признано, что часовая заработная плата ниже 3 долларов является предельной, т. к. выталкивает работника за черту его жизнедеятельности. Средняя заработная плата в РФ оказалась в три раза ниже этого порогового значения, отток капитала за границу составил 300–400 млрд. долл., превысив внешнюю задолженность государства в 1,5–2 раза. Более 40% экономики оказалось в «тени», произошло обвальное падение рубля по отношению к доллару. Социально-экономическая внутренняя политика в 1990-е гг. способствовала выезду граждан России за ее пределы. По официальным данным число евреев, выехавших из СССР с конца 80-х по середину 90-х гг. составил 12% от общего числа выехавших, около 40% – немцы (страны приема Израиль и США)¹. Проведенные в 2003 г. исследования, касающиеся идентификация граждан со своей страной, позволили сделать вывод, что «достаточно сильную связь с социогеографическими общностями чувствуют больше половины респондентов: с Россией – 61%. Кроме того, в России весьма сильная этническая идентификация»². Тем не менее, за последние годы в общем объеме эмиграции выросла доля русских в 1,5 раза и составила в конце 90-х годов 30%. С середины 1990-х гг. население России покидает не только большие города европейской части, но и города Сибири и Дальнего Востока³.

Четче обозначались различия между русскими и нерусскими по национальности россиянами. Более сильно выражена национальная идентичности у нерусских: почти половина тех, кто относит себя к представителям нерусских национальностей, говорит, что в равной мере чувствуют себя и представителями своей национальности, и россиянами ⁴. Отмеченная идентификация с конкретной нацией возродила с большей силой националистические настроения и не только в России. «Причина в том, что имеются нарождающиеся демократии и устоявшиеся демократические режимы, доморощенные и «импортированные» модели либеральной демократии, слабая демократия влечет национальные конфликты, которым не всегда удается погасить посредством рациональных решений»⁵. Конфликт в Чеченской республике - «терроризм, являющийся методом для достижения определенных целей»⁶. Ситуация в Чеченской республике значительно изменилась в лучшую сторону, но в целом «этнополитическая ситуация на Северном Кавказе содержит значительный конфликтогенный потенциал»⁷, и ученые высказывают опасения, что при управляемой политической элитой демократии «будет происходить все большая и большая неуправляемость, снижение качества государственного управления, рост коррупции, неэффективность экономических преобразований.

Неудачи реформирования общества и государства повлекли активизацию русского национализма. Понимание национализма разнообразно. «Национализм есть любовь к историческому облику и творческому акту своего народа во всем его своеобразии. Национализм есть вера в инстинктивную и духовную силу своего народа, вера в его духовное призвание. И грядущая Россия будет национальной Россией» ¹, считал И.А. Ильин. Современный русский национализм выдвигает требования по особому положению русской нации. Появлению националистических тенденций способствовали дискуссии 1990 –х гг. о создании Русской республики либо о корректировке государственности русского народа². Э.В. Тадевосян, Л.М. Карапетян считают, что русский народ имел и имеет свою государственность в лице России, Российской Федерации. Создание Русского государства гибельно для Российского государства, поскольку, русский народ, составляя 83% населения России, не может самоопределяться в составе государства, где является преобладающим. «Нельзя идти от более высокой формы организации государства к менее высокой», – пишет Л. М. Карапетян³. Оценивая аргументы Э.В. Тадевосяна и Л. М. Карапетяна как весьма убедительные, считаем, что попытка образования русской республики внесет угрозу российской государственности. Кроме того, сложная демографическая ситуация подвигает современных националистов считать необходимым заботиться о состоянии смертности и рождаемости в первую очередь русского населения. По данным Счетной палаты РФ «в 1990 г. уровни смертности в России были выше, чем во Франции, Германии, Нидерландах и Великобритании в 1,4–1,7 раза, то уже в 2003 г. выше в 2,3–2,6 раза», но убывает не только русское население России. Смертность в возрасте до 1 года на 1000 родившихся живыми в 2002 г. к 2001 г. в Эвенкийском автономном округе составляла 138,4%, а в Корякском -206,5%. Необходимо признать, что ситуация с рождаемостью в России изменилась к лучшему только последние 2-3 года (к 2006 г. детская смертность снизилась на 15-20%). Не всех российских ученых настораживает современный русский национализм, поэтому они причисляют себя к националистам и считают, что «благо русских – это благо России»⁴. Отмечая целесообразность развития русского языка, культуры, обычаев, как и национальной специфики других народов, проживающих в России, считаем, что современный русский национализм фактически может привести к национальным конфликтам, к разрушению российской государственности создаваемой веками народами России, поэтому с проявлениями национализма необходимо бороться. Это непростой и долгий процесс. Как видно ситуация социально-политического и экономического характера на конец 1990 –х гг. и начало 2000 г. была очень непростой и требовала иной политики в государственном управлении.

Третий период развития федерализма в России (с 2000 гг.) отличается усилением централизации в российской государственности. Это период активизацииинтеграционных признаковфедерализма со стороны федерального уровня власти, что по версии автора сформировало особую модель современного российского федерализма –императивную.

1). Законодательные новеллы федерального уровня изменили процедуру формирования института высшего должностного лица субъекта РФ. Кандидатура главы субъекта РФ (высшего должностного лица) утверждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта федерации попредставлению Президента России.

Обновленная процедура формирования института высшего должностного лица региона, несомненно, дает возможность Президенту РФ осуществлять рекрутирование региональной властной элиты при условии принятия ею очерченных на данных момент федеральных политических ценностей, т.е. это один из каналов влияния на регионы.

Таким образом, среди прочих признаков, преобладает один из интеграционных признаков – прямое участие федерального Центра при формировании органов власти субъектов Российской Федерации.

2). Бюджетная помощь федерального Центра исходит из субъективной оценки социально-экономического положения субъектов РФ: отсутствует совет с другими регионами, и это один из рычагов властного влияния на регионы.

Укрупнение субъектов Российской Федерации поддерживалось и гарантировалось Центром. Гарантией объединительного процесса Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов явилось решение Центра – Указ Президента Российской Федерации, где Правительство РФ должно было «оказать содействие в реализации инвестиционного проекта по освоению Ванкорского нефтегазового месторождения и оказании поддержки в обеспечении начала эксплуатации Богучанской ГЭС в 2010 г.». Никаких дополнительных согласований с Федеральным Собранием РФ не предполагалась. Финансовая поддержка процесса укрупнения субъектов РФ означает усиление влияния Центра на регионы и фактическое «одобрение» процесса укрупнения субъектов в целях укрепления государственности.

Сказанное можно оценить как проявление интеграционных признаков – формальное соблюдение принципов федерализма и активизация «унитаристских» действий Центра, направленных на усиление единых начал в экономической сфере.

3). Усилению единого политико-правового пространства способствовали, в том числе, и поправки в законодательстве об ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за принятие региональных актов, не соответствующих Конституции РФ и действующему федеральному законодательству.

В России в 1990-2000 г.г. правовое поле оценить как единое затруднительно, поскольку в большинстве своем региональное законодательство не соответствовало федеральному, т.е. имело место аномия (от франц. anomie – беззаконие, безнормность). Более 14 субъектов вообще не присылали свои нормативные акты на экспертизу в Минюст.

Нормативные новеллы потребовали от регионального законодателя внесения поправок и изменений в уставы регионов и конституции республик. В Устав Иркутской области до 1998 г. поправки, приводящие Устав в соответствие с федеральным законодательством, вносились 3 раза, а после 2000 г. – Устав обновлялся 10 раз ¹. В новой редакции в 2003 г. была принята Конституция Чеченской республики, принципиально были обновлены конституции республик Татарстана, Бурятии, Адыгеи.

Нормативным регулированием 2004–2007 гг. Центр внес поправки в 108 федеральных законов (без учета законов, отдельные положения которых утрачивали силу). Принятые кодифицированные акты (Семейный, Трудовой кодексы) не рассчитаны на конкретизацию в законодательстве субъектов федерации ².

Интеграционный признак проявился в активизации «унитаристских» действий Центра, направленных на усиление единых начал в политической, правовой сферах.

4). Было сформировано семь федеральных округов, что фактически означало «административное укрупнение» субъектов РФ. Создание федеральных округов повлекло усиление властного потенциала федерального уровня, минимизации конфедеративные тенденций и ослабление сепаратистского потенциала, имевшего место на первом этапе эволюции российского федерализма. В федеральных округах созданы органы прокуратуры, юстиции и др.

Институт полномочных представителей также укрепил влияние федерального Центра в субъектах Российской Федерации.

Реализация интеграционного признака повлекла углубление соподчиненности имеющихся уровней власти федеральному уровню власти вследствие преобладания субординационных начал в государственном управлении.

5). Федеральный Центр сформировал новую классификацию совместных полномочий уровней государственной власти: полномочия субъекта РФ, осуществляемые за счет средств собственного бюджета и полномочия, осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета. Возникли новые взаимоотношения между федеральным и региональным уровнями исполнительной власти, поскольку федеральный Центр получил возможность осуществлять контроль за полномочиями, осуществляемыми за счет субвенций.

Прежний вариант модели совместных полномочий уровней государственной власти давал возможность федеральному Центру по предметам совместного ведения только определять общие принципы правового регулирования. После принятия поправок в законы федеральный Центр подписал только один Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (2007 г.), несмотря на то, что договоры позволяют осуществить учет региональных особенностей.

Анализируя Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Совет Федерации РФ сделал вывод, что «итогом федеративной реформы стала централизация компетенции на федеральном уровне, в результате чего гарантированная Конституцией РФ правовая автономия субъектов Федерации стала фактически фиктивной» ¹.

Сказанное следует оценить как инициирование Центром интеграционных признаков, связанных с углублением соподчиненности имеющихся уровней власти федеральному уровню, фактической реализацией федеральным Центром большинства совместных с региональным уровнем полномочий; расширением контрольных функций за осуществлением полномочий региональным уровнем власти.

Осуществленный факторный анализ свидетельствует об усилении в действиях федеративного Центра в современный период интеграционных признаков. Централизация, как таковая, предполагает сосредоточение чего-либо в одном месте, в центре. Однако централизация государственного управления предполагает наличиевластных распоряженийиз Центра, которые могут носить характер координации и субординации. Централизация современного периода эволюции российского федерализма отличается не просто объединительными тенденциями, направленными на сосредоточение субъектов РФ около федерального Центра в целях укрепления единого российского государства.

Централизация данного периода связана с расширением метода субординации, опирающегося на императивное основание.

Как известно, термин «императивный» означает «повелительный, не допускающий выбора». Централизация современного периода носит императивный характер, поскольку:

- принимаемые решения федерального Центра не подлежат какой-либо корректировке со стороны субъектов РФ, поэтому государственное управление имеет императивный характер;

- государственное управление закрепляется принятием нормативных актов: федеральных законов, указов Президента РФ, распоряжений Правительства, приказов министерств. Императивное государственное управление федерального Центра облекается в правовую –императивную – форму;

- нормативные установления федерального уровня обязательны на всей территории России и носят императивный характер, их невыполнение влечет юридическуюответственность, т.е. самый тяжелый из видов социальной ответственности.

Обозначая современную модель федерализма как императивную, хотелось бы подчеркнуть, что ее цель – обязательность и, следовательно, отсутствие возможности выбора субъектами Российской Федерации каких-либо альтернатив в реализации обозначенных федеральным Центром направлений. Безусловно, федеральный Центр имеет право на издание обязательных распоряжений, однако изданные в рассматриваемый период нормативные установления касались усиления роли Центра, централизации государственного управления.

Современное состояние федерализма послужило ученым основанием для вывода, что «в стране с крепкими традициями единоначалия, деспотизма и внешней экспансии сама федеративная идея способна преображаться до неузнаваемости. Это, если угодно, федерализм с имперской спецификой, мутационная форма, комбинирующая весьма широкое право на самоуправление, в особенности для национальных меньшинств (не чуждое и большинству империй), с концентрацией и бесконтрольностью власти на общегосударственном уровне»¹. Полагаем, что роль российского федерального Центра всегда будет существенной, но оценивать государственную власть современной России как бесконтрольную вряд ли возможно, поскольку организация федеративной власти в условиях демократии предполагает создание органов власти из представителей субъектов федерации – Совет Федерации. Термин imperator – управляющий, а imperia – управление (от лат.imperium – обладающийвластью, могуществом), поэтому имперские тенденции проявляют себя в любой власти, которая призвана управлять. Федеральная власть в России имеет ту же сущность. Она должна быть управляющей и могущественной, что позволяет сохранять государство. Использование терминологического многообразия при характеристике российской федеральной власти не уточняет ее специфику. Государственная власть в России централизована, что придает особенность федерализму и влечет императивную модель.

Модель императивного федерализма сформировалась в противовес децентрализации второго периода развития российского федерализма. Целью обновления государственного управления 2000 - гг. явилось стремление властей укрепить государственное единство, завершить борьбу с проявлениями сепаратизма.

Современные проблемы российского федерализма не связаны с серьезными политическими кризисами, поэтому механизмы государственного управления, направленные на демократизацию, могут быть разработаны и реализованы на основе единых стандартов, проработанных федеральным Центром и субъектами РФ.

Государственное управление в целях развития демократических основ федерализма предполагает:

1) повышение уровня федеративной культуры. Это означает, что все управленческие проекты и их решения должны исходить из федеративных начал российской государственности:

- быть направлены на реализацию федеративных целей и задач федерализма: сохранение единства и целостности государства; развитие самодостаточности членов федерации, национальных особенностей народов;

- соблюдение закрепленных федеративных принципов, среди которых равноправие субъектов РФ, народов, государственный суверенитет и др.;

- выстраивание федеративных отношений в соответствии с установленной моделью распределения полномочий, а также благодаря договорной практике. Д. Элейзер отмечал, что в своей основе федерализм – это вопрос взаимоотношений;

2) укрепление исполнительской дисциплины на федеральном и региональном уровнях в части реализации федеральных и региональных нормативных положений, закрепляющих основные начала федерализма. Федерализм должен определять содержание государственных управленческих решений, влекущих специальную исполнительскую дисциплину. Она должна быть направлена на активизацию методов координации, договорных начал, развитие рекомендательных начал с развитием управленческой самостоятельности членов федерации, сохранение использования метода субординации в особых случаях, оговоренных сторонами;

3) выравнивание социально-экономического развития регионов с целью достижения ими самодостаточности:

а) необходимость иного управленческого подхода к развитию страны;

б) уменьшение федерального присутствия в регионах через:

- изменение процедуры формирования высшего должностного лица (установление прямых выборов главы субъекта РФ с правом снятия его за уголовно-правовое деяние и за ухудшение социально-экономического положения региона вне чрезвычайных ситуаций. Прямые выборы высшего должностного лица повышают его ответственность перед населением);

- упрощение территориального деления посредством ликвидации федеральных округов;

- развитие договорной практики с целью инициации стремления регионов к увеличению собственной доходной базы в ходе совместных проектов Центра и регионов, а также совместных проектов субъектов РФ;

- разработка и реализация программы по развитию крупных наций, составляющих основное население в конкретном субъекте с целью формирования идеи создания автономных образований вместо республик;

- предупреждение действий связанных с унитаризацией, применением централизованных методов, т.е. укрепление демократических начал.

Утверждение демократии – непростой процесс, на который влияет история государства, традиции, внешнее воздействие, и, конечно, задачи и цели, определенные политической элитой.

Существование императивной модели не дает оснований для однозначного утверждения тезиса об отсутствии демократии в России, поскольку властный федеральный уровень активно сотрудничает с бизнесом, развивает процесс участия населения в реализации прямой демократии, принимает меры к укреплению гарантий по реализации прав и свобод российских граждан. Кроме того, следует признать, что доминирующая новая когорта влиятельных лидеров в вопросах развития гражданского общества и демократических основ его развития до сих пор малоинициативная, поэтому быстро приобретшая уважение российских граждан Общественная палата создавалась по инициативе федерального Центра в лице Президента РФ.

Федеральному Центру предстоит большая работа по устранению централизации в государственном управлении, однако это произойдет при благоприятных для российской государственности условиях, в том числе при устранении последствий мирового финансового кризиса.

Цель российского федеративного образования – сохранение единого целостного государства при достижении самодостаточности всех субъектов Российской Федерации – предполагает императив в государственном управлении, но его превалирование должно носить временный характер и сочетаться с демократическими методами государственного управления.

Тема.11. Проблемы федерализма в условиях территориального укрупнения Российской Федерации.

Большое количество субъектов в России повлекло усложнение государственного управления, которое являет собой подсистемы института федерализма. Официальной концепции укрупнения субъектов РФ нет, несмотря на активно прошедший процесс укрупнения ряда территорий. Ученые предлагают создание пятиуровневой системы управления: федеральные округа – 7; новые субъекты федерации – губернии - 28 (в среднем 5,6 на федеральный округ); области – 79 (в среднем 2,8 на губернию); города («городские округа») и районы («муниципальные районы»), подчиненные современным субъектам Федерации; города районного подчинения и поселки городского типа («городские поселения») и сельские администрации («сельские поселения»)¹. В предложенной системе федеративное начало не просматривается, что повлечет принципиальное изменение механизмов государственного властвования. Поскольку не будут выделяться национальные территории, то создание округов, губерний и областей приведет только к усложнению в управлении. До революции 1917г. Российская империя имела следующее административное деление: было 42 губернии и области, в том числе: 29 в Европейской части, 5 на Северном Кавказе и 8 в Сибири (с Дальним Востоком) ¹. Государственное управление было сложным, что влекло различные проекты реформ территориального управления: С.Ф. Шарапова, Н. Н. Новосильцева, М. М. Сперанского, Ю. А. Долгорукого и других ². Полагаем, что имеющийся исторический опыт необходимо учитывать, во избежание повторения ошибок.

Предлагается осуществлять укрупнение субъектов Федерации с успешной деятельностью экономических ассоциаций ³. Однако высказаны сомнения относительно столь значимой роли ассоциаций в укрупнении субъектов РФ: «Они имеют правовой статус, практический опыт работы, и есть все основания для того, чтобы в будущем они послужили прообразом элементов новой системы взаимоотношений между федеральным Центром и субъектами РФ, между самими субъектами, но только в отдаленном будущем, т.к. перспективы укрупнения субъектов РФ на основе существующих ассоциаций экономического взаимодействия регионов в настоящий момент не ясны»⁴.

Институциональные механизмы российского федерализма затронуты процессом укрупнения субъектов РФ, поскольку меняется система органов в субъектах, стороны федеративных отношений, региональные политические элиты, их взаимоотношения с Центром и субъектами РФ. Процесс укрупнения коснулся сложносоставных субъектов, т.е. субъектов, в состав которых входили другие субъекты РФ – автономные округа. Ограничение бюджетной самодостаточности автономных округов явилось первопричиной их объединения с территориальными единицами, за исключением Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов. В целях поддержки данного процесса продлены федеральные дотации объединяющимся субъектам на ближайшие 2-3 года⁵.

Первый Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» принят в 2004 г.¹. В связи с активным объединением других субъектов были приняты законы, фиксирующие объединение Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа; объединение Камчатской области и Корякского автономного округа; слияние Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа, образование Забайкальского края. Ученые высказывали опасения, что «Формальное механическое «воссоединение» округа с областью» может не дать ожидаемого результата»². Исследователи считают, что в результате укрупнения регионов федеральный Центр проигрывает или теряет политически: любому федеральному органу управления гораздо «комфортнее» общаться с большим числом экономически и политически слабых регионов и их представителей, чем с 15-20 субъектами федерации, каждый из которых экономически тянул бы на среднюю европейскую страну» ³.

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не предоставляет особый статус, отличный от статуса иных субъектов РФ, образованному субъекту (ч. 2 ст. 2 Закона). Разностатусность территориальных субъектов РФ и республик остается прежней. Проблема асимметричной модели федерализма остается.

Объединительный процесс обозначил следующие проблемы:

- возможность нового административно-территориального деления страны, очередного витка муниципальной реформы ⁴.

- отсутствие научного видения пределов объединительного процесса;

- необходимость прогнозирования вероятностных конфликтов;

- целесообразность разработки механизмов обновления государственного управления;

- вероятность изменения в составе Совета Федерации, где могут оказаться в большинстве депрессивные и дотационные субъекты РФ.

Полагаем, что если процесс укрупнения продолжится, то необходимо проведение всероссийского форума: встречи руководителей государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации с целью заключения (Соглашения) Договора о процессе укрупнения субъектов Российской Федерации, в котором необходимо:

- прийти к научно обоснованному выводу о необходимом количестве субъектов РФ (если не абсолютно точном, то с некоторой долей приблизительности);

- обозначить число субъектов РФ, которое не будет создавать угрозу целостности российского государства;

- закрепить процесс укрупнения субъектов РФ посредством федерального и регионального законодательства.

1 Watts R. L. Federalism, Federal Political Systems, and Federations. Р. 117–137.

2 Atkinson R. G. Federalism in a Post-Modern World. Р. 6.

3 Боден, Ж. Шесть книг о государстве. Антология мировой философии: в 4 т. Европейская философия от эпохи Возрождения по эпоху Просвещения. М.: Оникс. Т. 2. 1970. С. 145; Гоббс Т. Левиафан или материя, форма и власть государства церковного и гражданского. С .63.

4Jinadu A. Ethnic Conflict and Federalism in Nigeria. URL : http://www.socionet.ru/publication.xml?h =repec:ags:ubzefd:18738 (дата обращения :8.09.2007).

5 Макиавелли Н. Государь. Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. О военном искусстве / пер. с итал. Н. Гореева. М., ЭКСМО. 1996. С 76–84.

6 Fuller, J. Forging New Partnerships. Reinventing American Federalism. Issues of Democracy. URL: http://www.usembassy.it/pdf/ej/ijde0497.pdf. (дата обращения:17. 05. 2008).

1 Неф Р. Да здравствует нонцентрализм! С. 31.

2 Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм. С. 108.

3 Манов Г.Н. О понятии формы государства.267с.

4 Прокоптев А.Е. Генезис современных теорий федерализма. URL: http://www. yurclub.ru /docs/pravo /1003/16.html-теория (дата обращения:17. 05. 2008).

5 Там же.

6Добрынин Н.М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации : автореф. дис. д–ра юрид. наук, 2004. С. 15; Савельев А. Федерализм европейский и федерализм российский // Российская Федерация. – 1999. – № 4. – С. 37–38; Ильченко М. С. В поисках федерализма (методологический аспект проблемы) // Без темы. – 2006. – №1. – С. 11–17.

1 Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. С.47

2 Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы // Российская федерация и ее субъекты: проблема гармонизации отношений. Проблемно-тематический сборник. М. 1998. С. 7.

1 Государственное управление в системе политических институтов представляет собой самостоятельный институт, но в институте федерализме оно проявляет себя частично, поэтому в структуре института федерализма государственное управление следует рассматривать как коммуникативную подсистему.

1 Каким федерациям свойственны данные признаки Р.В.Знаменщиков не уточняет.

1 Автономов А. С.Принципы федерализма в России и США: Сравнительный аспект // Федерализм: Российское и международное измерения / под ред. Р. Хакимова. Казань, 2004. С. 48.

Конституция США.

1 Watts R. L. Federalism, Federal Political Systems, and Federations. Р. 115; Thompson F. Talking about federalism. URL: http://townhall. com/Columnists / FredThompson / 2007 /04/23/talking about_federalism (дата обращения: 14. 02. 2009); Boyd E. American Federalism, 1776 to 1997: Significant Events. URL: http://usinfo.state. gov/infousa/government/overview/federal. Html (дата обращения: 01. 108. 2007).

1 Зотова З.М. Оптимизация взаимоотношений между Центром и регионами // Полис. – 1998. – № 3. – С.204 .

2 Оболдин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм // Полис. – 1994. – № 5. – С. 143.

3 Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций. // Государство и право. – 1997. – № 8. – С. 58–68.

4 Покосовская М.Ю. Российский федерализм: теоретико-прикладные аспекты моделирования : автореф. дис... канд. полит. наук. М., 2007. С. 18.

5 Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Д. Джея. С. 195.

1 Баранова В. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис, 2000. С 38;

2Топорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты... С. 49.

3 Валентей С.Д. Экономические проблемы становления ... С. 99.

4Elazar D. J. What are Federal Solutions? URL: http://www.tamilnation. org/ conflictresolution /countrystudies/index.htm (дата обращения:19. 02. 2008);

5 Добрынин Н.М.Федерализм: историко-методологические аспекты. С.123;

6 Савельев А. Федерализм европейский... С. 60.

7 Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская действительность. М. 1998. – С. 75–76;

8 Афанасьев М. Невыносимая слабость государства: Очерки национальной политической теории. М. 2006. С. 221.

9 Большаков А.Г. Дискурс федерализма... С. 89.

10 Бендерский Ю.Красноярская модель федерализма // Экономика и Жизнь – Сибирь. 1998.18 июня.

11 Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ // Вопросы экономики. – 1998. – № 6. – С. 68–86.

1 Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»... С. 125–130.

2 Föderalismus in Deutschlan / Redaktion T. Brode, P. Brandt, S. Lampe, J. Beselt. URL: http://www.bpb.de/ publikationen /XWAKJF, 0,0, F% Föderalismus _in_Deutschland.html. (дата обращения :8. 09. 2007).

3 Шахрай С. Три модели // Стратегия России. – 2005. – № 8. – С. 154.

4 Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» ... С

5 Филиппова Н.А. Федеративная реформа... С.1083;.