Тема 7. Демократия в федеративной системе.

Демократия как способ реализации самим народом власти закреплена во всех современных конституциях. «Феномен фиксации населения на определенной территории (седентаризм) выявлен еще в догосударственные времена».

Отмечая этимологическую простоту термина «демократия» (dеmos – «народ» и kratos «господство» или «власть»), отраженного в классической фразе А. Линкольна «Власть народа, власть для народа, власть посредством самого народа», бельгийские ученые замечают, что фактически в данном случае имеет место идеальная дефиниция, которая отличается от фактической реальной демократии.

Мировые политические процессы, имея в своем содержании общие и универсальные черты, позволили предположить существование закономерностей демократических переходов – «волн демократии», транзита демократии, влекущих структурные и процедурные факторы, условия и предпосылки становления демократических институтов, решений и действий инициаторов демократизации ¹. Процесс демократизации рассматривается в ряде случаев как «линейная парадигма»².

В некоторых научных кругах между федеративной формой организации государства, федерализмом (основными элементами федеративной системы) и демократией усматривается безусловная прямая взаимосвязь: «демократия и федерализм повсеместно укрепляют и стимулируют друг друга», федерализм, плюралистическая демократия и правовое государство выступают в качестве неотъемлемых составных частей единой модели государственного устройства³. Другие ученые полагают, что федеративная форма государственного устройства ни в коей мере не является «панацеей», что федерализм не всегда органически связан с демократией⁴.

Обращение к федерализму как политическому институту позволяет разобраться в этой непростой проблеме.

1). Федерализм, как государственно-правовой институт, организует единую для всего государства многоуровневую власть. На каждом из уровней власти имеются выборные органы, которые представляют интересы граждан, организовано местное самоуправление. Разделение власти по уровням, ее осуществление на принципе разделения властей влечет деконцентрацию власти. Этому способствует подсистема института федерализма – государственный аппарат, закрепляющий организацию и функционирование уровней власти. На федеральном и региональном уровнях власти создаются законодательные представительные органы власти. Утверждается принцип «saluspopuli suprema lex» (благо народа – высший закон). Образованные в ходевыборов органы представляют интересы граждан, и получает расширение делегативная демократия.

2). Федеративные отношения – вторая система (элемент) федерализма. Анализ федеративных отношений позволяет уточнить: имеется ли взаимосвязь между ними и демократией. Принципы федерализма предполагают наличие равного политико-правового статуса у членов федерации, у вошедших народов. Отношения членов федерации выстраиваются на равных партнерских началах, акторы этих отношений равноправны. В основе федеративных отношений лежат соглашения, договоры, поэтому основным методом государственного управления является координация, не исключающая субординацию для корректировки связей между уровнями власти и территориями, исходя из единства государства.

Как видно, федеративные отношения предполагают существование демократических начал в государстве.

3). Третьей системой (элементом) института федерализма является политико-правовая основа. Политико-правовая основа – легальный механизм закрепления формирования власти, ее функционирования на разных уровнях, привлечения населения к участию во власти в различных формах. Поскольку национальная система права отражает организационную форму государства, существует региональное и федеральное законодательство, отражающее волю населения конкретной территории и граждан всего государства. Политико-правовые начала федерализма развивают и закрепляют волю всего народа. Эта система федерализма также имеет прямое отношение к демократическим основам организации федеративного образования.

4). Четвертой системой (элементом) института федерализма выступают ресурсы власти (материальные, психологические и духовные основы власти).

Наличие уровней власти и статусное равноправие вошедших в состав федеративного образования территорий означает, что федеральный Центр прилагает усилия к развитию как всей федерации, так и конкретной территории, оказывая помощь в чрезвычайных ситуациях или осуществляя федеральное вмешательство в иных случаях, предусмотренных законодательством. Механизм распределения ресурсов власти (особенно материальных: экономических, бюджетных) предполагает учет мнения федерального Центра и вошедших в состав федерации членов федерации. При этом федерализм требует осуществлять распределение ресурсов с учетом задач, стоящих перед федерацией и ее членами: укрепление социально-экономического положения государства и создание условия для развития самодостаточности каждого члена федерации. Базовые положения федерализма предполагают развитие договорной практики, соблюдение принципа равного статуса членов, учет интересов населения членов федерации; развитие национальных, исторических, религиозных, бытовых особенностей.

5). Одной из коммуникативных подсистемам федерализма является государственное управление. Государственное управление само составляетважнейший государственно-правовой институт, но в институте федерализма государственное управление проявляется в виде федеративной культуры и политических технологий решения социальных конфликтов. Реально сказанное означает, что при принятии решений федеральным Центром должны учитываться интересы Федерации в целом и каждого из членов федерации, федеративный характер государственности должен быть отражен в федеративной культуре, федеративном менталитете государственных служащих, в цивилизованных механизмах решения конфликтов. Из сказанного следует, что данная подсистема абсолютно зависит от методов управления, от уровня демократизации политического режима государства.

Федеративную культуру в России, по мнению ученых, необходимо развивать, поскольку сегодня «доминирует транзитарный тип политической культуры, отличительные черты которого проявляются в размытости иерархии ценностей, «аксиологической многоукладности», отсутствии устойчивых моделей политического поведения» ¹.

Федерализм, как видно, в своей организации опирается на демократические начала государственности. Однако, несмотря на аргументированность данного вывода, практика доказывает его уязвимость. Опираясь на всесторонние оценки политического, гражданско-правового, социально-экономического состояния общества, некорректноутверждать, что образование федеративной системы непременно повлечет утверждениедемократии.Установление демократических начал в ходе государственного строительства федерализма в РСФСР, Индии, современной Российской Федерации осуществлялось непросто. Для граждан РСФСР особенно сложным был период сталинских репрессий, когда огромное число граждан России погибло от незаконных преследований; неоднократно вводилось прямое федеральное правление в штате Джамму и Кашмир.

Полагаем, что причины отступления от реализации действительно демократических основ во внутренней политике государства не столько увлеченность тезисом «укрепление государства», сколько необходимость укрепить совремннную российскую государственность. Централизованные начала в государственном управлении носят временный характер.

Внутренняя политика федеративного государства должна строиться на создании равновесного состояния интеграционных и дезинтеграционных признаков федерализма, реализации его принципов, что развивает политическую и экономическую самодостаточность членов федерации.

Пределы самодостаточности члена федерации закрепляются в нормативных актах федерального уровня: конституции, договоре и основном акте членов федерации. Взаимодействие федерального уровня власти и уровня власти членов федерации проистекает из необходимости сохранять единство государства и развивать как в целом федерацию, так и ее членов.

Баланс централизации и децентрализации возникает в ходе реализации интеграционных и дезинтеграционных признаков, что обеспечивает нормативное закрепление полномочий уровней власти с возможными вариантами передачи некоторых полномочий с одного уровня на другой. Договорные начала функционирования федерализма не исключают соподчиненности членов федерации федеративному Центру, и федеральную интервенцию в определенных случаях, что закреплено в модели распределения властных полномочий.

Объективная реальность, формирующая демократию государственного управления, проявляется в государственном строительстве, в том числе и федерализме, который своей организацией по сути предполагаетдемократизацию государства. Однако, поскольку реальное функционирование федерализма может происходить не только в условиях демократического, но и других режимов (например, тоталитарного, что наблюдалось в СССР, РСФСР), федерализм не может выступатьгарантиейдемократии. Гарантией демократии в любом государстве может выступать реальный (не формально закрепленный в нормативных актах) демократический политический режим. Отсутствие или неполнота демократических начал в федерации оставляетне реализованнымидемократические основы федерализма, даже если формально соблюдены организационные начала федерализма.

Таким образом, говорить о прямой связи федерализма и демократии возможно только в том случае, если организация и функционирование федерализма реально опираются на демократический политический режим, на демократический механизм государственного управления.

Организация и функционирование федерализма направлено на решение национальных проблем. Наличие конфликтов на национальной почве вызвано ошибочной по содержанию внутренней национальной политикой. Факторный анализ развития государств свидетельствует, что федерализм может способствовать устранению социального конфликта, способного повлечь распад государства. При этом проявляются объединительные начала федерализма, которые опираются на демократические начала организации и функционирования федерализма.

Начало ХХ в. –это время, когда уровень развития общественной жизни в России требовал принятия со стороны государства мер к защите интересов меньшинств. В политической самостоятельности, которая характерна при образовании федеративного государства, народы России практически не нуждались. Несомненно, «правительству Российской империи пришлось бы в дальнейшем определять статус Польши, видимо, Украины, Финляндии (что в последующем и было сделано). Однако другие народы, населяющие Россию, нуждались в развитии своей культуры, письменности, языка и т.д., что вполне было осуществимо в рамках единого государства. После Февральской революции 1917 г. П. Сорокин предполагал, что в России федерация будет являть собой введение в жизнь национальной автономии и установление полной равноправности национальностей¹. Конфликты на национальной почве на протяжении существования Российской империи практически отсутствовали. Русский народ, являясь государствообразующей нацией, не покушался на существование даже самого малочисленного народа. «Сколько малых племен Россия получила в истории, столько она и соблюла»².

Перед революциями 1917 г. политикой более или менее серьезно интересовалось чуть более 10% российского населения ³. Общество вряд ли серьезно относилось к периодически появляющимся требованиям национального характера, идущим со стороны отдельных незначительных групп. Поскольку серьезных причин в указанный период к смене формы государства не угадывалось, и возникающие проблемы национального характера можно было решить в рамках унитарной формы, лидеры большевистского движения не сразу выскажутся в пользу федеративной формы, считая, что«сознательный пролетариат всегда будет отстаивать более крупное государство. Он всегда будет бороться против средневекового партикуляризма, всегда будет приветствовать возможно тесное экономическое сплочение крупных территорий, на которых бы могла широко развернуться борьба пролетариата с буржуазией»¹. Февральская революция активизирует национальное движение.

Перед Октябрем это движение в соединении с требованиями классового характера превратится в силу, угрожающую целостности, единству, самому существованию России. Кризисное состояние российского общества, обострившееся к середине 1917 г., приближало вторую революцию. В условиях обострившейся классовой борьбы и активизации национального движения, в задачи которого уже входило отделение территорий с проживающим на ней населением определенной нации, большевики приступят к оформлению начавшегося в феврале 1917 г. перехода к федеративному государству. Законодательно новая форма государственного устройства получит закрепление в Конституции РСФСР 1918 г. Принцип равноправия субъектов был увязан с социалистической сущностью частей, составляющих федерацию. Добровольность обуславливалась стремлением народов к национальному самовыражению, т.к. в царской России многие народы развивались без должного учета их бытовых и национальных особенностей. Решение национальных вопросов стало особенностью внутренней политики Российского государства.

Федерация в России опирается на национально-территориальный принцип.Национальный принцип лежит в основе построения таких федераций, как Индия, Пакистан, Нигерия, Бельгия. Это многонациональные государства.

В 1956 г. в Индии была проведена территориальная реформа. Она опирается на национально-лингвистический принцип. Федерация в Нигерии подверглась реформированию и созданию более 30 штатов. Цель – «растворить» племена между штатами, чтобы ни в одном не доминировало какое-нибудь племя. Швейцария включает 23 кантона, 3 из которых поделены на полукантоны, где имеются компактно проживающие национальные группы населения: франко, –немецко, –италоговорящие и другие общности. В Канаде 10 провинций, 2 территории, причем при создании федерации учитывался и лингвистический фактор, т.к. одна из провинций – Квебек – имеет в большинстве франкоговорящее население. Ученые особо подчеркивают необходимость защиты меньшинств во многонациональных государствах.

Современная Бельгия в целях сохранения государства перешла на федеративную форму государственного устройства и, как указано в ст.3 Конституции, Бельгии включает три большие субкультурные общности: фламандское население с фламандским языком (видоизмененный голландский язык), франкоговорящее население и немецкоязычное.

Переход к индустриальному обществу предполагает развитие институтов демократии, и, в первую очередь, формирование населением органов власти. Выборы следует оценивать как показатель доверия власти со стороны населения.

Гипотезы об однозначной связи федерализма и демократии несостоятельны.Демократия в условиях федерализация государства не устанавливается сама собой. Демократия – развивающееся явление, испытывающее на себе влияние множества факторов. Демократия возможна в условиях:организации федеративных отношений на федеративной культуре;развития консенсуальных начал для предотвращения и разрешения конфликтных ситуаций между уровнями власти; четкого разграничения полномочий уровней власти с целью поиска баланса централизации и децентрализации как обязательного условия функционирования реального федерализма.