Тема 5 Модели федерализма.

Исследования федерализма повлекло изучение моделей федерализма ¹.

Модель (фр. modele; ит.modello; лат.modulus) – мера образец, аналог (мыслительный, условный: изображение, описание, схема, график, и т.п.) процесса, явления, объекта. Некоторые ученые отрицают существование моделей федерализма².Э.В. Тадевосян совершенно справедливо утверждает, что моделифедерализма существуют, поскольку единая сущность может находить свое конкретное проявление в различных моделях³.

Ученые отмечают, что возникновение моделей федерализма связано с формой реализации принципа федерализма, что влечет реальные модели федерализма, представляющие собой устойчивые, исторически сложившиеся системы федеративных взаимосвязейимодели-проекты (модели-сценарии, модели-версии), являющиеся результатами теоретического абстрагирования в целях создания гипотетических образов реализации принципа федерализма⁴. Считаем, что вмодели федерализмаотражаетсяфедерализм в реализации признаков.В конкретной модели федерализма отображается «образ» федерализма, воспроизводящий уровень развития его отличительных признаков. Политическая практика активизирует тот или иной признак, который начинает проявлятьсебя монопольно-активно относительно других признаков, приобретая инициирующую силу, инициирующие качества. Монопольно-активный признак (признаки) федерализма являются основанием выделения моделей федерализма и их классификации.

Вариант строительства федерализма в США, обозначенный А. Гамильтоном (наличие правительств в штатах и их прямое представительство в сенате, разделения власти и закрепление полномочий за уровнями власти ⁵), утвердил в США дуалистический федерализм.

Конкурирующая (совместная) компетенция властей федерального уровня и членов федерации повлекла модель кооперативного федерализма. Кооперативная модель имеется и в европейских странах: так в Германии эта модель вызвана к жизни конкурирующей (совместной) компетенцией властей федерации и земель.В Канаде также выделяют модель кооперативного федерализма (имея в виду кооперацию усилий исполнительной власти регионов и федерального правительства в результате создания Совета Федерации в июле 2003 г.).

Предметом исследования ученых стали модели бюджетного федерализма ¹, финансового федерализма²и экономического федерализма³, связанные с решением финансово-бюджетных и экономических вопросов.

Исходя из статусного положения членов федерации, структуры федеративных образований (наличие в государстве территории, не обладающих статусом члена федерации) различают симметричныеиасимметричные модели федерализма ⁴.

В России 1917–1990 е гг. в условиях фактически унитарного управления формировалась модель фантомногофедерализма⁵. Ученые характеризовали модели российского федерализма в 1990–2000 гг. как «модели дезинтеграции, уничтожения государственности»⁶. С.Д. Валентей и А.Б. Зубов утверждали, что Россия представляет собой конфедерацию с признаками феодального общества⁷. Аналитика конкретных реалий российского федерализма 1990-х гг. учеными повлекла характеристику федерализма, как «верхушечного федерализма»⁸, «квазифедерализма»⁹.

Была выделена красноярская модель федерализма ¹⁰. Возникновениепереговорной модели федерализмаучеными связано с поиском федеральным правительством поддержки у влиятельных групп населения элиты, составляющих политическую опору в обществе¹¹. Изучается модель«исполнительного федерализма». Однако в различных государствах ученые вкладывают в понятие этой модели разный смысл. В Канаде исполнительным федерализмом назван процесс строительства федерации сверху в результате договора политических элит, где основным методом урегулирования спорных вопросов остаются кулуарные соглашения, а заключение особых двухсторонних договоров в России между российским федеральным Центром и субъектами федерации позволило российским ученым сказать о наличии и в России модели «исполнительного федерализма»¹. В Германии модель исполнительного федерализма считается традиционной, но при этом под исполнительным федерализмом понимают взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти, поскольку члены правительства земель входят в состав верхней палаты парламента – Бундесрата². Ученые считали, что имелась модель иерархического федерализма в России, т.к. децентрализация происходила в высшей степени неупорядоченно. Современный федерализм оценивается как «увядающий», указывают на модель «унитарного федерализма», которая присутствует, главным образом, в сфере идеологии и психологии³,отмечают наличие «полуфедеративной» модели федерализма – модели с элементами унитаризма⁴.

Централизованная модель современного российского федерализма исследуется также в связи с активизацией централизованных начал в государственном управлении⁵,

Естественным следствием отсутствия четкой классификации моделей федерализма должна стать ориентация исследований на философские категории «общее», «единичное», «особенное», что позволит использовать все возможности компаративистской методологии для более плодотворного анализа общих и особенных моделей федерализма. Современный американский федерализм характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку теория кооперативного федерализма стала доминировать в США ⁶. Кооперативная модель имеется в европейских странах, в частности в Германии, где эта модель вызвана к жизни конкурирующей (совместной) компетенцией властей федерации и земель. Это общая модель федерализма для большинства федеративных государств. Среди моделей федерализма имеются такие, которые в особенных чертах не напоминают друг друга. Это единичные модели. В США имеется асимметричная модель федерализма, поскольку в государстве имеются ассоциированные члены ⁷. Существование таких территорий можно рассматривать как адаптацию концепции федерализма в легитимной форме к конкретным объективным реалиям, повлекшую единичную модель в данном государстве. Для федерализма полинациональных федеративных образований характерен особенный признак – сохранение национальных особенностей в целях их развития. Во многих полинациональных государствах члены федерации формируют свои региональные органы с учетом национальных особенностей. На основе этого признака возникаетособеннаямодель.

Ученые в своих изысканиях говорят о российской, американской, канадской, германской, швейцарской, бельгийской и других моделях федерализма ¹. При этом они имеют в виду особенности установления и функционирования федерализма в конкретном государстве². Мы полагаем, что указание на модель американского, российского и т.п. федерализма не целесообразно по следующим основаниям:

- модели федерализма существуют в рамках конкретного федеративного государства, как отражение в объективной реальности признаков федерализма в конкретный исторический период;

- исследование федерализма предполагает определенную терминологическую корректность, связанную с единообразным использованием терминов; в этой связи особенности федерализма, существующего в США, РФ и других федеративных образованиях, следует охватывать такой терминологической конструкцией, как российский федерализм, американский федерализм и т.д.

Тема 6. Причины и процесс образования федеративных систем.

Федеративная система возникает в результате непростого политического процесса, охватывающего общество и государство. Федеративные (союзнические) движения возникают как организованные группы интересов, федеративные движения, сообщества. Эти сообщества могут распасться, как до достижения цели, так и после образования федеративного государства, могут сохраняться на протяжении всего периода существования государства.

Образование сообществ происходит под влиянием неблагоприятных внутренних причин (социальные, национальные конфликты). К внутренним причинам образования федерации ведут стремления к преодолению языково-культурных, этнических, историко-географических или социально-экономических особенностей, имеющихся в отдельных регионах и др. В Швейцарии в борьбе с сильными соседями сначала в 1291 г. стратегически объединились Малые государства (кантоны) Ури, Швиц, Нидвальден и Обвальден и написали затем «союзную грамоту» ¹. В 1332 г. к образовавшейся федерации примкнул кантон Люцерн, затем в 1352 г. присоединились Цюрих, Гларус и Цуг, а в 1353 г. – Берн. В 1415 г. Швейцария отвоевала у Австрии кантон Ааргау. Такие примеры «собирания» федеративного государства во имя национальных интересов не единичны.

Однако чаще образование федеративных систем происходит под влиянием внешних причин: угрозы захвата государства, т.е. угрозы национальным интересам государства.

Сохранению германского союза способствовала угроза франко-прусской войной и активизация военного доминирования одних европейских государств над другими ². Угроза распада слабого конфедеративного союза в США также стала причиной возникновения федерации.

По мнению Г. Моргентау, национальные интересы – это защита территории, населения и государственных институтов от внешней опасности ³.

Союзнические идеи гражданского общества, направленные на объединение территорий в единое государство – имманентно присущи российскому гражданскому обществу. Ассоциативные образы, связанные с объединительным характером федерализма как идеи, возникли в Древней Руси, и были свойственны российскому обществу на протяжении многих веков, что отмечал Н. И. Костомаров, изучая объединительное движение в период образования Руси. Поскольку идеи поддерживаются конкретным гражданским сообществом, то могут быть носители (сообщества) других идей. В российской гуманистической мысли поддержкой конкретного сообщества пользовались идеи сохранения унитарной формы российского государства, как наиболее целесообразной для России. В федеративном устройстве унитаристы видели основания для распада русского государства ⁴. В 40-50-е гг.XXстолетия известный правовед И. А. Ильин вновь выскажет мысль, что для России необходима унитарная форма устройства, поскольку «...республика и федерация требуют особого правосознания, которого многие народы не имеют и коего нет и в России»⁵. Если вXIXв. политическая элита только формировала федеративное движение, то ее роль в 1917 г. принципиально изменилась. Россия в 1917 г. в результате объединения национального и классового движения, охваченная сепаратистским стремлением этнонационалистических сообществ разделить страну, была на грани распада. В условиях обострившейся классовой борьбы и активизации национального движения «единственное спасение России, считали члены Лиги федералистов, это превращение ее в тесный союз (федерацию) свободных областей и народов, как это имеет место, например в Северо-Американских Соединенных Штатах»¹. Унитарная форма российского государства была преобразована в федеративную, что закрепила первая Конституция РСФСР 1918 г.

Федеративная идея направлена на предотвращение конфликтов, легальное, легитимное решение государственных, социальных проблем, посредством выработки общих основных начал, нацеленных на цивилизационное развитие общества и государства. Охватывая практически все стороны жизни, гражданская идея перерастает в государственную, превращаясь из идеи во внутреннюю политику формирующейся федеративной системы

Федеративная идея содержит и стремление общества к единству, самосохранению общества и сохранение самогогосударственного образования. Гражданская идея перспективой образования /сохранения государства предполагает особую территориальную организацию государства – геополитический образ государства на основе оценки федеративным сообществом выгод в перспектив федеративной формы государства, которая, как союзное государство, может обезопасить национальные интересы всех вошедших частей. Данный процесс предполагает его абрис политической элитой, когда публичное обоснование решения увязывают с национальной безопасностью и сохранением/образованием федеративного государства. Незавершенность процесса федерирования государства может повлечь появление государств, занимающих промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства характеризуют как полуфедерации или квазифедерации – унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. К таким государствам ученые относят Италию, Испанию².

В Канаде, как и в России, строительство федерации шло сверху: страна создавалась в результате договора политических элит. В итоге на свет появилось федеративное государство с ярко выраженными унитарными чертами, по праву считающееся «одной из наиболее централизованных федераций современного мира» ¹. Аналогично, т.е. «сверху» создавались федеративные системы Мексики, Индии, Малайзии, ОАЭ, ЮАР и другие. Причины образования федерации «сверху» кроятся в слабом гражданском обществе: в Мексике, Аргентине в результате распада испанской и португальской империй, т.е. традиционных управленческих механизмов. В результате компромисса между элитами существовавших прежде в федеральных государствах и национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, возникли Индия, ЮАР².

Федерация и федерализм – это государственно-правовые явления, которые возникают в ходе процесса преобразования прежней формы государственного устройства и управления. Центральнымкомпонентом государственного строительства федеративного государства является организация федерализма, в задачи которого входит структурирование государственной власти (создание уровней власти) и функционирование власти на территории конкретного федеративного образования. Как конкретная географическая территория, федеративная система возникает в конкретном месте, которое отличается экономическими, социальными, этническими и прочими факторами, действующими в обществе, и «формирует особую модель их сочетания, обусловливающую степень и результаты их влияния на политику»³. Гражданское, политическое сообщество, как и общество в целом, предполагают существование управляющей силы –государства.

Федеративные системы – это результат транзита союзнической идеи, охватывающей самостоятельные суверенные государства, влекущей образование федерации и установление федерализма. Именно так образовывались федеративные системы в США, Германии. Федеративные системы – это и результат сложного процесса преобразования государственности в унитарном государстве: разделение унитарного государства на составляющие части и объединение их в едином государства на основе федеративной идеи и организации федерации и федерализма. Так создавалась федеративная система России, Бельгии.

В федеративной системе России проявляются многие исторические и национальные особенности: Российская империя, будучи унитарным государством, использовала в государственном управлении методы федерализма, предоставляя отдельным территориям (Финляндии) особый статус. Федеративным образованием Россия стала в 1917 г. с целью сохранения единства государства.

Цель федеративной системы – образование/сохранение единого целостного союзного суверенного государства.

Первичным элементом федеративной системы выступает федеративная гражданская идея.Федеративное сообщество благодарягражданской федеративнойидее формирует ментальную модель будущего государственного образования – политико-географический, правовой образ федеративного государства.

Реализация федеративной идеи влечет строительство федерации, которая выступает как – второйэлемент федеративной системы.

Федерация, будучи формой государственного устройства, является вторым элементом федеративной системы. Федерация – это объединение двух или нескольких государств в одно (ранее бывших самостоятельными или распавшегося на самодостаточные части унитарного государства), поэтому федеративное государство является сложным союзным государством ¹. В настоящее время в мире насчитывается около трех десятков федеративных государств ².Федерация имеет виды: созданные «сверху» и «снизу» федерации³. «Федеративные государства – результат компромисса среди конкурирующих элит. В некоторых федерациях (Швейцария, Канада, Бельгия) компромисс затрагивает различные культурные интересы, язык, религию или, даже исторические особенности»⁴. Федерации создаются на разных принципах: территориальном, национально-территориальном, лингвистическом. Национально-территориальный принцип оценивается как наиболее конфликтогенный ⁵. Полагаем, что правильно выстроенная государством внутренняя национальная политика помогает избегать внутренних национальных конфликтов, поэтому не разделяем мнение о конфлитогенности данного признака. Федерация как территориальная организация государства неразрывно связана с федерализмом –третьим элементом федеративной системы.

Государство – это основание федеративной системы.

Федеративная система – это общественно-политическое явление, возникающее под влиянием внешних и/или внутренних факторов, жизнедеятельность которой обеспечивается ее основным элементом – федерализмом.