Муниципальное право

Л

6.Сторонники теории социального обслуживания подчеркивают,

что назначение органов местного самоуправления лишь в организации социального обслуживания населения муниципального образования, отрицая другие задачи местного самоуправления.

Вопрос 5. Источники муниципального права

~1?.j"Конституция РФ как источник

ниципального пр

1р&ЗпкошнттелъсщвО\ j

анов Ма^ойЩЛасти^ф^

4(мётйпфф6§тЬ^с$$Ж#Щ^

!•Источникимуниципальногоправа—нормативно-правовыеакты, содержащиенормымуниципальногоправа.

Источниками муниципального права РФявляются:

•Конституция РФ от 12.12.93 (ред. от 25.07.2003);

•международные договоры;

•федеральные законы (до 1994 г. — законы РСФСР и РФ);

•указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств федерального уровня;

•постановления Конституционного суда РФ;

•нормативно-правовые акты субъектов федерации;

•акты муниципальных образований.

2.Конституция РФ содержит главу 8 "Местное самоуправление",

состоящую из четырех статей (статьи 130 - 133).

Глава 8 устанавливает основы организашш местного самоуправления:

•понятие местного самоуправления;

•формы осуществления местного самоуправления;

•территориальную и финансовую основы местного самоуправления;

•основные гарантии местного самоуправления.

Конституционное регулирование местного самоуправления не ограничивается названной главой Конституции РФ.

и

В Конституции РФ вопросам местного самоуправления также посвящены:

•статья 3 (осуществление власти народа через органы местного самоуправления);

•статьи 8, 9 (муниципальная собственность);

•статья 12 — базовая статья Конституции для местного самоуправления, устанавливает отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти;

•статья 32 (право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, и другие статьи Конституции РФ).

3.Международные договоры являются источниками муниципального права в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Важнейшим из них является Европейская хартия местного самоуправления,

ратифицированная Федеральным законом от 11.04.98 № 55-ФЗ,

вступившая в силу для РФ с 01.09.98.

Также источниками муниципального права могут быть двусторонние договоры РФ с иностранными государствами.

4.Первостепенное значение в правовом регулировании местного самоуправления имеют следующие нормативные акты.

•Федеральные законы:

•"Об общих принципах организации местного самоуправления

вРФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) - действует

вчасти, не противоречащей Федеральному закону 2003 г., полностью утрачивает силу с 01.01.2006;

•"Об общих принципах организации местного самоуправления

вРФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ (действует частично, полностью вступает в силу с 01.01.2006);

•"О финансовых основах местного самоуправления" от 25.09.97 № 126-ФЗ (ред. от 09.07.99);

•"Об основах муниципальной службы в РФ" от 08.01.98 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002);

•"Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 26.06.98) и др.;

•подзаконные акты (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств и др.):

•Указ Президента РФ "О конгрессе муниципальных образований" от 22.10.98 № 1281;

•Указ Президента РФ "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" от 03.06.96 № 802;

13

•Постановление Правительства РФ "Об утверждения положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и положения об организации продажи находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе" от 12.08.2002 № 585 (ред. от 11.11.2002);

•письмо Госкомимущества РФ "О подготовке документации по передаче объектов федеральной собственности в муниципальную" от 01.03.96 № АР-18/1599;

•иные нормативные акты.

5. Вопросы местного самоуправления регулируются следующими

•конституциями (уставами) субъектов РФ;

•законами субъектов РФ;

•актами высших должностных лиц субъектов РФ;

•постановлениями органов исполнительной власти субъектов РФ.

6.В границах муниципального образования действуют такие источники муниципального права, как:

•уставы муниципальных образований;

•акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые по предметам их ведения.

7« В качестве источников права, в том числе источников муниципального права, иногда рассматриваются постановления Конституционного Суда РФ. В рамках проведенной? выше определения источников муниципального права включение в их круг постановлений Конституционного Суда РФ было бы неверно, так как они не содержат норм права. Однако они имеют большое значение для толкования норм, содержащихся в нормативно-правовых актах.

Вопрос 6. Европейская хартия местного самоуправления

эпейскойхартии

ения

3.ОсновныеположенияЕвропейскойхартии

Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. является важнейшим документом, регулирующим вопросы местного самоуправления на территории государств — членов Совета Европы.

JI4

Национальное законодательство государств должно соответствовать Хартии. Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права непосредственно действуют на территории РФ и нормы российского права не должны им противоречить.

Европейская хартия местного самоуправления была принята

в Страсбурге 15.10.85.

21 государство присоединилось к хартии к настоящему времени. Россия подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28.02.96.

На территории РФ настоящая хартия действует с 1998 г., когда она была ратифицирована в соответствии с Федеральным законом от 11.04.98 №55-ФЗ.

2.Европейская хартия местного самоуправления включает следующиеструктурныеэлементы:

•Преамбула;

•Часть 1. Основные положения;

•Часть 2. Особые положения;

•Часть 3. Заключительные положения.

ПреамбулаЕвропейскойхартииместногосамоуправления:

•определяет основную цель принятия данной хартии — достижение большего единства между членами Совета Европы по защите общихпринциповиидеалов;

•подтверждаетособоезначение институтаместного самоуправления в демократическом государстве;

•утверждает приверженность всех государств, подписавших хартию, принципусамостоятельностиместногосамоуправления,конституционного и законодательного регулирования и защиты его прав.

3.Хартия закрепляет обязательность конституционного регулирования вопросов местного самоуправления во всех государствах, ее подписавших, необходимость установления конституционных

гарантийместногосамоуправления(ст. 2).

В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления провозглашается право населения муниципального образования на местноесамоуправление.

Европейская хартия определяет следующие основополагающие приниипыопределениякомпетенцииместногосамоуправления:

•основные полномочия местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом;

•органы местного самоуправления в пределах, установленных законом,обладаютполнойсвободойдействийдляосуществлениясобст-

15

венных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти;

•предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должныбытьполнымииисключительными;

•при делегировании полномочий центральными или региональными органами местным органам самоуправления последние должны, насколько это возможно, обладать свободой применять их в соответствии с местными условиями;

•впроцессепланирования ипринятиялюбыхрешений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с ними проводятся консультации, насколько это возможно, - заблаговременно и в соответствующей форме.

Также Европейская хартия местного самоуправления устанавливает основные принципы принятия решений на уровне конституций и законов государств по вопросам:

•соответствия структур и административных средств задачам органов местного самоуправления (ст. 6);

•условий осуществления полномочий на местном уровне;

•административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления;

•источников финансирования органов местного самоуправления;

•права местных органов самоуправления на объединение;

•правовой защиты местного самоуправления.

Вопрос 7* Одновременное действие в 2003 - 2006 гг. двух законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ11 (1995 г. и 2003 г.)

-i4.Норлттивные

• -

Принципиальная особенность законодательного регулирования вопросов местного самоуправления в настоящий момент — одновременноедействиедвухосновополагающихзаконов:

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003);

•Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее в этом Вопросе - ФЗ 1995 г. и ФЗ 2003 г.).

Главныйпринципихсовместного действиясостоитвтом, что ФЗ 1995 г. регулирует вопросы местного самоуправления в части, не противоречащей нормам ФЗ 2003 г.

2» ФЗ 2003 г. внес значительные коррективы в правовоерегулирование местного самоуправления в РФ:

•более четко регламентировал задачи и функции органов местного самоуправления;

•расширил перечень форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления;

•болееподробнорегламентировалэкономическиеосновыосуществления местного самоуправления;

•конкретизировал особенности осуществления местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге, ЗАТО, приграничнойполосе инаукоградах;

•уделил больше внимания вопросам межмуниципального сотрудничества',

•расширил круг гарантий местного самоуправления, в том числе гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления.

3.В связи с необходимостью постепенного реформирования системы местного самоуправления в РФ установлен следующий поря-

док вступления в силу ФЗ 2003 г.:

•в целом ФЗ 2003 г. вступает в силу с 01.01.2006 г.;

•со дня офиииального опубликования (октябрь 2003 г.) вступают

всилу статьи:

•статьи 34 — 37 (регламентируют перечень, порядок образования и функционирования органов и должностных лиц местногосамоуправления);

•статья 50 (регулирует режим использования муниципального имущества);

•статьи 84 — 86 (переходные положения);

^ряд статей вступают в силу в сроки, определенные другими норма- тивными актами, в частности:

•пункт 8 части 1 статьи 15 и пункт 9 части 1 статьи 16 (регулирующие вопросы деятельности муниципальной милиции) вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом,

17

определяющим порядок организации и- деятельности муниципальной милиции;

• часть 4 статьи 60 (регулирует вопросы деятельности районных фондов финансовой поддержки поселений) вступает в силу в порядке, установленном пунктом 4 статьи 83 (устанавливает различный процент отчислений в 2006 — 2009 гг.);

•окончательно все положения ФЗ 2003 г. вступят в силу с 01.01.2008 г.

(часть 4 статьи 75, регулирующая вопросы временного осуществления органами государственной власти полномочий муниципальных органов).

4» С 01.01.2006 г., согласно статье 86 ФЗ 2003 г.. утрачивают силу следующиенормативныеакты:

•Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР" от 27.08.85 № 1247-XI;

•Указ Президиума Верховного Совета РСФСР "Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР от 03.09.85 № 1306-XI;

•Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ" от 06.07.91 № 1550-1 (ред. от 08.12.2003);

•Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28.08.95 № 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003);

•Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" от 25.09.97 № 126-ФЗ (ред. от 09.07.1999).

До 01.01.2006 вышеперечисленные нормативно-правовые акты действуют в части, не противоречащей ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003

№131-ФЗ.

Вопрос 8. Местное самоуправление в дореволюционной России

3. Местное самоупрФ

Историюместногосамоуправления в дореволюционной России принято отсчитывать с земской и городской реформ Александра II.

Для более полного уяснения исторических особенностей формирования современной концепции местного самоуправления

J8

следует обратить внимание на более ранние этапы истории российского государства.

Первоеисторическоесобытие,косвенноотражающеесянасистеме местного самоуправления, датируется XI в., когда была упраздненасистемакормлений. Основнымичертамисистемыкормлений, значимыми для историимуниципального права, были следующие:

•управление на местах осуществляли назначаемые центральной властью наместники;

•наместники не были полностью самостоятельны в решении вопросов местного значения;

•финансирование принятых наместником решений, а равно и содержание самого наместника, осуществлялось за счет средств населения.

Указом Ивана Грозного, принятым в 1555 г., система кормлений была упразднена, и вместо нее создавались земские учреждения.

Земские учреждения имели ярко выраженный сословный ха-

рактер.

Ккомпетенции земскихучреждений относились вопросы:

•финансово-экономического регулирования;

•полицейского контроля;

•судебной власти.

В XVI в. система .управления на местах дополняется приказновоеводским управлением, при этом система земских учреждений сохраняется.

Для эпохи Петра I были характерны повышенная централизация йласти, фактическая ликввдация земств.

При Екатерине II были заложены новые элементы системы местного самоуправления. Согласно Жалованной грамоте городам 1785 г. в городах путем сословных периодических выборов

начали формироваться органы городского самоуправления. Это во многом определило развитие местного самоуправления на период до земской и городской реформ Александра II.

Вопросы местного самоуправления в тот период также регулировались такими актами, как:

•Учреждения о губерниях (1775);

•Жалованная грамота дворянства (1785);

Основной тенденцией развития местного самоуправления в эпоху Екатерины было стремление создать ряд "сословных обществ" на местах, самостоятельно решавших вопросы местного значения.

19

Для управления "сословными обществами" на местах учреждались такие должности, как:

•предводитель губернского дворянства;

•предводитель уездного дворянства.

Вгородах были созданы следующие органы, решающие вопросы местногозначения:

•магистраты;

•общая городская дума;

•городничий;

•полицмейстер.

Два последних должностных лица входили в систему органов государственного управления.

Таким образом, в эпоху Екатерины II вопросами местного значения ведали как выборные, формируемые на местах органы, так и назначаемые должностные лица органов государственной власти.

В дореволюционной литературе данный факт расценивался как отсутствие самостоятельного местного самоуправления.

По мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского, "наличность в числе губернских и земских учреждениях того времени выборных еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления ...

существенно независимое положение выборных органов по отношению к коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или по крайней мере при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создать тесную связь выборных органов с местным населением"1.

2. Главными целями земской и городской реформ были:

•децентрализация управления;

•создание на местах системы органов, независимых от центральных, которые бы действовали в интересах населения муниципального образования.

Начало земской реформы было положено Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. В соот-

1Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.

Т.2. Ч. 1. С. 51.

20

ветствии с данным положением в губерниях и уездах образовывалисьвыборныеорганы:

•губернские и уездные земские собрания,

•губернские и уездные земские управы, избираемые соответствующими земскими собраниями.

Членыуездногоземскогособрания—уездныегласные—избирались:

•уездными землевладельцами;

•городскими обществами;

•сельскими обществами.

Губернские земские собрания состояли из гласных, избранных из своего состава уездными земскими собраниями.

Вкомпетенииюземскихсобранийвходилиследующиевопросы:

•заведование имущественной базой земства;

•содержание зданий, сооружений, дорог, принадлежавших земству;

•обеспечение населения продовольствием;

•меры, способствующие развитию местной промышленности и торговли;

•попечение о развитии народного образования, здравоохранения;

•и другие вопросы местного значения.

Врезультате реформ 1864 г. сложилась двойственная система управления на местах:

•государственное управление в лице органов и должностных лиц, назначаемых центральной государственной властью и соответственно входящих ъ их систему;

•земское городское самоуправление.

Несмотря на то, что часть вопросов местного значения решалась органами государственной власти, данная реформа рассматривается как возникновение местного самоуправления в силу достаточной степени независимости органов местного самоуправления (земских учреждений) от государственной власти.

Местное самоуправление в городах, утвержденное Городовым положением от 16 июня 1870 г., основывалось на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Органамигородскогоместногосамоуправлениябыли:

•городская дума, избираемая горожанами от сословий;

•городская управа, формируемая городской думой.

Характеризуя земскую и городскую реформы, следует учитывать, что с позиции науки муниципального права их разработчики стремилисьвоплотитьвжизньобщественно-хозяйственнуютеорию