Gospodarske_pravo_Ukr_Nesinova2011

Тема 16. Контроль за здійсненням підприємницької діяльності

6.Встановлення ідентичності розбіжностей (виявлення, кількісна оцінка).

7.Вироблення рішення, визначення його ваги.

8.Документування рішення.

9.Мета перевірки.

10.Повідомлення рішення (усне, письмовий звіт).

11.Оцінка рішення (аналіз відхилень, локалізація причин, встановлення відповідальності, дослідження можливостей виправлення, заходи з усунення недоліків).

Для ухвалення рішення про контроль і організацію процесів конт­ ролю можуть мати значення ряд критеріїв: його ефективність, ефект впливу на людей, завдання контролю і його межі.

Заходами адміністративного контролю за підприємницькою діяльністю є проведення перевірок суб’єктів підприємницької діяльності контролюючими органами.

Контрольно-ревізійна робота відіграє важливу роль в господарському механізмі управління народним господарством, оскільки координує і погоджує ряд однорідних процесів, виконання яких здійснюється колективом працівників.

Під контрольно-ревізійною роботою розуміють сукупність трудових процесів, пов’язаних з виконанням контрольно-ревізійних процедур, а також із створенням необхідних умов для їх здійснення. До контрольно-ревізійних процедур відносять організацію перевірки наявності та стану матеріальних цінностей, фінансових ресурсів, розрахункових операцій і т. д. Контрольно-ревізійна робота проводиться у формі ревізій і перевірок.

Ревізія – це метод документального контролю за фінансовогосподарською діяльністю підприємства, дотриманням законодавства з

фінансових питань, достовірністю обліку і звітності, спосіб документального розкриття недостач, розтрат, привласнень та крадіжок коштів і матеріальнихцінностей,попередженняфінансовихзловживань.Занаслідками ревізії складається акт.

Фактично ревізія – це комплекс взаємопов’язаних перевірок питань фінансово-господарської діяльності підприємств, що здійснюється здопомогоюприйомівдокументальноготафактичногоконтролю,спрямований на виявлення обґрунтованості, доцільності і економічної ефек-

тивності здійснення господарських операцій, стану збереження майна. Перевірка – це обстеження і визначення окремих ділянок

фінансово-господарської діяльності підприємства або їх підрозділів. На відміну від ревізії перевірки оформляються довідкою або доповідною запискою.

Форми контрольно-ревізійної роботи можуть бути централізовані (зосереджені у вищих ланках управління) і децентралізовані (харак-

221

РОЗДіл 2. Особливості формування та використання майна суб’єкта господарювання

теризується наявністю контрольно-ревізійного апарату на підвідомчих підприємствах). За характером виконання контрольно-ревізійних процедур виділяють бригадну, індивідуальну та змішану форми організації контрольно-ревізійної роботи.

Ревізія або перевірка здійснюється на підставі розпорядчого документа, підписаного начальником контрольно-ревізійної служби, начальником управління, їх заступниками.

За відношенням до плану роботи ревізії поділяють на:

–планові – здійснюються за раніше розробленим і затвердженим планом;

–непланові – які проводяться в терміни, не передбачені затвердженим планом (при незадовільній роботі установи, у випадках крадіжок цінностей і т. д.); на вимогу слідчих органів – при порушенні кримінальних справ; за дорученням Президента України або Кабінету Міністрів.

За повнотою перевірки господарських операцій ревізії поділяють на суцільні-документальні, вибіркові, повні, часткові і комбіновані. Залежно від широти охоплення питань ревізії можна поділяти па тематичні, фінансові (некомплексні) і комплексні. Залежно від повторюваності контрольних дій розрізняють первинні, повторні і додаткові. Практичне значення класифікації ревізій полягає в тому, що вона дозволяє розрахувати необхідний робочий час для перевірок і складати конкретні і реальні плани ревізій. Планові ревізії проводять за раніше накресленими планами, які узгоджуються з вищими органами. Позапланові ревізії проводять позачергово, якщо одержано сигнали про серйозні недоліки в роботі, порушення фінансової дисципліни, крадіжки і зловживання, а також при погіршенні результатів роботи за основними фінансовими показниками. На вимогу слідчих органів проводяться при порушенні, наприклад, кримінальних справ, у зв’язку зі зловживанням відповідних посадових осіб. За дорученням Президента України, Кабінету МіністрівУкраїнипроводятьсявосновномутоді,колиготуютьсязміниучинному законодавстві.

Під час проведення суцільних документальних ревізій дослідженню піддаються всі господарські операції об’єкта ревізії і за весь ревізійний період. Вказані ревізії проводяться, як правило, на вимогу правоохоронних органів. При суцільній перевірці перевіряються всі документи і регістри бухгалтерського обліку, в яких відображена фінансовогосподарськадіяльність.Суцільнаперевіркаможевикористовуватисьне тільки за всіма операціями фінансово-господарської діяльності установи,алеізаокремимиодноріднимиопераціями.Приревізіяхфінансовогосподарської діяльності суцільній перевірці підлягають касові і банківські операції, інші питання ревізії можуть перевірятись вибірково. У ви-

222

Тема 16. Контроль за здійсненням підприємницької діяльності

падку встановлення недостач, крадіжок, зловживань суцільній перевірці також підлягають операції, за якими виявлені зазначені порушення. Згідно із завданням, які ставляться перед ревізією, можуть перевірятися всі документи і матеріальні цінності або лише частина їх вибірково за певний період.

Суцільні перевірки фінансово-господарської діяльності через затратинанихвеликоїкількостіробочогочасупроводятьсяпорівнянорідко. На практиці більш поширені вибіркові перевірки, в ході яких дослідженню підлягає частина господарських операцій, документів та регістрів бухгалтерського обліку за попередньо затвердженим планом, (наприклад, перевірка оприбуткування та правильності списання продуктів харчування в школі-інтернаті). При цьому деякі господарські операції перевіряються не за весь ревізійний період, а лише за окремі відріз- кичасу(наприклад,продуктівхарчування–залютий,травень,вересень, листопад). При підготовці та здійсненні таких ревізій дуже важливо правильно обрати відрізок часу, за який потрібно проводити перевірки відповідних первинних документів і операцій, а також визначити їх кількість. Це повністю залежить від кваліфікації і досвіду ревізорів.

Вибіркові ревізії – один з основних способів перевірки фінансовогосподарської діяльності установ, коли досліджуються документи, які стосуються окремих операцій. Але методика їх проведення розроблена ще не повністю. У багатьох випадках навіть досвідченим ревізорам не завжди вдається виділити із загальної маси дослідження потрібну частинудокументівабогосподарськихоперацій.Якщоупроцесівибіркової ревізії виявлені серйозні порушення і зловживання, то ревізор повинен провести суцільну перевірку видатків. І слід мати на увазі, що лише суцільна перевірка повністю гарантує виявлення наявних в установах і організаціях недоліків і порушень.

Під час ревізій може перевірятися вся фінансово-господарська діяльність установи. Така ревізія називається повною. Частковими ревізіями називаються такі, при яких перевірці підлягає будь-який вид операцій, наприклад, касові операції, витрата певних матеріалів. У практиці ревізійної роботи застосовуються також комбіновані ревізії, які являють собою поєднання різних видів ревізій. Тематичні ревізії передбачають перевірку однотипних установ і організацій або окремих ділянок їх роботи за спеціальною тематикою. Ціль тематичних ревізій полягає в одержанні загальної характеристики стану справ з окремих питань. Під час цих ревізій перевіряється, наприклад, раціональне використання нафтопродуктів, правильність використання і повнота повернення бюджетної позички, правильність нарахування і виплати премій, нормуванняівикористанняоборотнихактивів.Цедаєможливістьзанаслідками тематичних ревізій, проведених на значній кількості однотип-

223

РОЗДіл 2. Особливості формування та використання майна суб’єкта господарювання

них об’єктів, глибше визначити фактичний стан справ з метою його поліпшення не лише на об’єктах, що перевіряються, але й в інших установах і організаціях.

Фінансові (некомплексні) ревізії проводяться одним ревізором (спеціалістом з бухгалтерського обліку та звітності) шляхом перевірки фінансово-господарської діяльності установи за даними бухгалтерської документації, облікових регістрів і звітності. Ця форма ревізії найбільш поширена і часто застосовується контрольно-ревізійною службою, при цьому прикметник «фінансова» здебільшого опускається.

Комплексні документальні ревізії здійснюються бригадою ревізорів (4–5 працівників) і спеціалістів з метою перевірки цілеспрямованості і законності господарських операцій, дотримання фінансової дисципліни, забезпечення збереження державної власності, раціонального використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Проведення комплексної ревізії сьогодні є найбільш ефективним, бо вона полягаєнасампередвсистемномувивченніекономікипідприємства(устано- ви,організації):взаємозв’язківміжфінансово-економічнимипоказника- ми, технікою, технологією і організацією виробництва; збереження і раціонального використання ресурсів; дотримання планової, звітної і фінансовоїдисципліни.Основноюознакоюкомплексноїревізіїєучастьвїї проведенні спеціалістів різних галузей (економістів, бухгалтерів, технологів, інженерів тощо), які разом із фінансовою стороною перевіряють на підприємстві якісний, технологічний рівень виробництва.

У комплексній ревізії органічно поєднані документальна ревізія, при якій послідовно перевіряється доцільність і законність господарських операцій, дотримання фінансової і кошторисної дисципліни, забезпечення збереження державної власності, і перевірка загального стану господарства на всіх його ділянках. Нерідко при комплексних ревізіях установ, що входять в одну систему, ревізуються і їх вищі організації. Це дає можливість глибше перевірити рівень господарського керівництва і внести за результатами ревізій більш обґрунтовані і кваліфіковані пропозиції. Зрозуміло, докомплексна ревізія є одночасно і повною ревізією.

Первинна ревізія проводиться ревізором відповідно до його робочогоплану.Необхідністьповторнихревізійвиникаєувипадкуповерхневого проведення первинної ревізії, необ’єктивного висвітлення фактів­ порушення чинних інструкцій і положень щодо проведення ревізій, порушення дисципліни ревізійним апаратом у період ревізії і внаслідок деяких інших причин. Для проведення повторних ревізій, як правило, призначаються інші ревізори. Додаткові ревізії проводяться у разі виявлення нових обставин, не викритих первинними або повторними ревізіями після закінчення первинної або повторної ревізії з ініціативи конт­ ролюючого органу або за вимогою установ, які контролюються.

224

Тема 16. Контроль за здійсненням підприємницької діяльності

Органи виконавчої влади, уповноважені від імені держави здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності (контролюючі органи), проводять планові та позапланові виїзні перевірки.

Плановою виїзною перевіркою вважається перевірка фінансовогосподарської діяльності суб’єкта підприємницької діяльності, яка передбачена у плані роботи контролюючого органу і проводиться за місцезнаходженням такого суб’єкта або за місцем розташування об’єкта власності,стосовноякогопроводитьсятакаперевірка.Плановавиїзнапе- ревіркапроводитьсязасукупнимипоказникамифінансово-господарської діяльності суб’єкта підприємницької діяльності за письмовим рішенням керівника відповідного контролюючого органу не частіше одного разу на календарний рік у межах компетенції відповідного контролюючого органу.Забороняєтьсяпроведенняплановихвиїзнихперевірокзаокремими видами зобов’язань перед бюджетами, крім зобов’язань за бюджетними позиками і кредитами, що гарантовані бюджетними коштами.

Право на проведення планової виїзної перевірки суб’єкта підприємницької діяльності надається лише у тому разі, коли йому не пізніше ніж за десять календарних днів до дня проведення зазначеної перевірки надісланописьмовеповідомленняіззазначеннямдатиїїпроведення.

Згідно зі ст. 5 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуютьсяорганомдержавногонагляду(контролю)до1грудняроку,що передуєплановому,абодо25числаостанньогомісяцякварталу,щопередуєплановому.Органдержавногонагляду(контролю)визначаєувіднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності.

З урахуванням значення прийнятного ризику для життєдіяльності всі суб’єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: з високим, середнім та незнач­ ним.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності і періодичність проведення планових заходів, затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначаються переліки питань для здійснення планових заходів, які затверджуються його наказом.

225

РОЗДіл 2. Особливості формування та використання майна суб’єкта господарювання

Умежахперелікупитанькоженоргандержавногонагляду(контролю) залежно від цілей заходу має визначити ті питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль).

Уніфіковані форми актів, в яких передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, затверджуються органом державного нагляду (контролю) і публікуються в мережі Інтернет у порядку, визначеному законодавством.

Орган державного нагляду (контролю) оприлюднює критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) шляхом розміщення інформації в мережі Інтернет у порядку, визначеному законодавством.

Щорічно до 1 квітня орган державного нагляду (контролю) готує звіт про виконання річного плану (квартальних планів) державного нагляду (контролю) суб’єктів господарювання за попередній рік і оприлюднює його в мережі Інтернет.

Органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб’єкта господарювання про проведення планового заходу не пізні-

ше як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Повідомлення повинно містити:

–дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу;

–найменуванняюридичноїособиабопрізвище,ім’ятапобатькові фізичної особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

–найменування органу державного нагляду (контролю). Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефо-

нограмоюзарахуноккоштіворганудержавногонагляду(контролю)або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб’єкта госпо-

дарювання під розписку.

Суб’єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Строк здійснення планового заходу не може перевищувати п’ятнадцятиробочихднів,адлясуб’єктівмалогопідприємництва–п’яти робочихднів,якщоіншенепередбаченозаконом. Продовженнястроку здійснення планового заходу не допускається.

Позаплановою виїзною перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена в планах роботи контролюючого органу і проводиться: за наявності хоча б однієї з обставин, що передбачені в ч. 1 ст. 6 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р., а саме:

–поданнясуб’єктомгосподарюванняписьмовоїзаявидовідповід- ногоорганудержавногонагляду(контролю)проздійсненнязаходудержавного нагляду (контролю) за його бажанням;

226

Тема 16. Контроль за здійсненням підприємницької діяльності

–виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності, поданих суб’єктом господарювання;

–перевіркавиконаннясуб’єктомгосподарюванняприписів,розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

–звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

–неподання у встановлений термін суб’єктом господарювання документів обов’язкової звітності без поважних причин, а також письмових поясненьпропричини,якіперешкоджалиподаннютакихдокументів.

Підчаспроведенняпозаплановогозаходуз’ясовуютьсялишетіпитання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов’язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Проведенняпозаплановихзаходівзіншихпідстав,крімпередбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України.

Суб’єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа.

Згідно з ч. 4 ст. 6 ЗУ «4. Строк здійснення позапланового заходу не може перевищувати десяти робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва – двох робочих днів, якщо інше не передбачено законом.

Продовження строку здійснення позапланового заходу не допускається.

Вищий контролюючий орган може за власною ініціативою перевірити достовірність висновків нижчого контролюючого органу шляхом перевірки документів обов’язкової звітності суб’єкта підприємницької діяльності або висновків акта перевірки, складеного нижчим контролюючим органом. Вищий контролюючий орган вправі приймати рішення щодо повторної перевірки суб’єкта підприємницької діяльності лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб контролюючого органу, які проводили планову або позапланову перевірку зазначеного суб’єкта, розпочато службове розслідування або порушено кримінальну справу. Державна податкова адміністрація України вправі прийняти рішення про проведення повторної перевірки суб’єкта підприємницької діяльності у разі, коли таке рішення оформляється наказом за підписом її Голови.

227

РОЗДіл 2. Особливості формування та використання майна суб’єкта господарювання

Контролюючими органами, які мають право проводити планові та позапланові виїзні перевірки фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, є:

а) органи державної податкової служби– стосовно сплати податків та зборів (обов’язкових платежів) до бюджетів та державних цільових фондів, неподаткових платежів;

б) митні органи – стосовно сплати ввізного мита, акцизного збору таподаткунадоданувартість,якісправляютьсяуразіввезення(пересилання) товарів на митну територію України в момент перетинання митного кордону;

в) органи державного казначейства, державної контрольноревізійної служби та органи державної податкової служби в межах їх компетенції – стосовно бюджетних позик, позик та кредитів, гарантованих коштами бюджетів, цільового використання дотацій та субсидій, інших бюджетних асигнувань, коштів позабюджетних фондів, а також належного виконання державних контрактів, проавансованих за рахунок бюджетних коштів.

Для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб’єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім’я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Упосвідченні(направленні)напроведеннязаходузазначаються:

–найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід;

–найменування суб’єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім’я та по батькові фізичної особи – підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід;

–місцезнаходження суб’єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід;

–номер і дата наказу, на виконання якого здійснюється захід;

–перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, імені та по батькові;

–дата початку та дата закінчення заходу;

–тип заходу (плановий або позаплановий);

–вид заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо);

–підстави для здійснення заходу;

–предмет здійснення заходу;

228

Тема 16. Контроль за здійсненням підприємницької діяльності

– інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення(направлення)єчиннимлишепротягомзазначеногов ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов’язані пред’явити керівнику суб’єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб’єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадоваособаорганудержавногонагляду(контролю)безпосвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб’єкта господарювання.

Суб’єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред’явили документів, передбачених цією статтею.

Ці контролюючі органи мають право проводити перевірки фінансово-господарськоїдіяльностісуб’єктівпідприємницькоїдіяльнос- ті лише в зазначених межах їх компетенції. Здійснення планових та позапланових виїзних перевірок із зазначених питань іншими державними органами забороняється.

16.3. Правові форми парламентського контролю

Відповідно до ст. 3 Конституції України, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави.

Оскільки, відповідно до ст. 42 Конституції України, кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, то, відповідно, обов’язок держави із забезпечення прав і свобод людини поширюється, безумовно, і на вказане право. Таким чином, створення державою умов для здійснення людиною і громадянином конституційного праванапідприємницькудіяльністьєоднимзнайголовнішихобов’язків держави в особі її органів та посадових осіб.

Перелік конкретно визначених в Конституції повноважень Верховної Ради України, що стосуються забезпечення конституційного права на підприємницьку діяльність, достатньо об’ємний. Передусім це комплекс повноважень, які спрямовані на реалізацію законодавчої функції. Проте значення цього органу для забезпечення права на підприємни-

229

РОЗДіл 2. Особливості формування та використання майна суб’єкта господарювання

цтвовизначаєтьсянетількиноменклатурнимперелікомспеціальнихповноважень, а, в першу чергу, високим статусом єдиного законодавчого органувлади,щовизначаєтаспрямовуєзагальнуполітикуУкраїни.Крім того, набуття Україною, у зв’язку з конституційною реформою, нового статусу держави з парламентсько-президентською формою правління, тільки підвищило авторитет і значення українського парламенту.

Про наявність у Верховної Ради України безпосередніх функцій у сферіпідприємництвасвідчатьтакіповноваження,як:затвердженнязагальнодержавних програм економічного розвитку; затвердження переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначенняправовихзасадвилученняоб’єктівправаприватноївласності; прийняття законів, зокрема, про правовий режим власності, про правові засади і гарантії підприємництва, правила антимонопольного регулювання тощо.

Ефективним інструментом забезпечення реалізації законодавства про підприємництво є парламентський контроль, який здійснюється Верховною Радою України в межах, визначених п. 33 ст. 85 Конституції України. Основним інструментом парламентського контролю є депутатський запит. Згідно зі ст. 86 Конституції України, народний депутат України має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів Верховної Ради, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ, організацій, розташованих на території України, незалежно від підпорядкованості та форми власності.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційного права людини і громадянина на підприємницьку діяльність. Ст. 55 Конституції УкраїнипроголошуєправокожногозвертатисядоУповноваженогоВерховної Ради України з прав людини за захистом своїх прав. Отже, Верхо- внаРадаУкраїниєосновноюорганізаційно-правовоюгарантієюконсти- туційного права людини і громадянина на підприємницьку діяльність в нашій державі.

16.4. Правові форми судового контролю

Сутність судового контролю проявляється в тому, що суд використовує свої повноваження кожний раз, коли державний орган здійснює незаконну, недоцільну або несправедливу дію чи приймає таке саме рішення (акт). Ці ознаки не мають чіткого визначення, і їх розширене тлумачення у справах, щодо яких уже винесенорішення, неабиякою мірою сприяє підвищенню ролі судового контролю в правовому захисті гро-

230