Бюджет при допущении полной занятости

Встроенная стабильность — то есть варьирование налоговых поступлений пропорционально ЧНП —делает рискованным использование данных о текущих бюджетных излишках или дефицитах в качестве показателя фискального положения правительства. Чтобы проиллюстрировать это, предположим, что экономика находится в состоянии полной занятости в точке ЧНП₂ на рисунке 14-4 и, как мы и замечали, бюджет сбалансирован. Теперь давайте предположим, что в течение года про исходит сокращение С_а или I_n или X_n, вызывая спад и сокращение производства до ЧНП₃. Предположим, что правительство не предпринимает никаких дискреционных фискальных мер, таким образом, линии G и Т остаются в том положении, которое указано на схеме. Ясно, что по мере движения экономики к точке ЧНП₃ сокращаются налоговые поступления, и при неизменных правительственных расходах возникает дефицит. Но ясно, что этот циклический дефицит, очевидно, не является результатом предпринимаемых фискальных антициклических шагов правительства, скорее это побочный продукт фискального бездействия, вызванного скатыванием экономики к спаду.

Главная идея состоит в том, что здесь невозможно сказать ничего существенного о фискальном положении правительства — то есть правильно ли конгресс манипулировал налогами и расходами, — оценивая предшествующие данные бюджетных излишков и дефицитов. Конкретный бюджетный из лишек или дефицит отражает не только возможные текущие решения о расходах и налогах (как показа но размещением линий G и T на рисунке 14-3), но и уровень равновесного ЧНП (то есть точку, где находится экономика на горизонтальной оси на рис. 14-4). Следовательно, при условии, что налоговые

поступления варьируют пропорционально ЧНП, основополагающая проблема сравнения дефицитов или бюджетных излишков в год 1 и год 2 состоит в том, что величина ЧНП может быть совершенно различна в каждый из этих периодов.

Экономисты разрешили эту проблему, введя понятие бюджета при допущении полной занятости (бюджета полной занятости). Упрощенно говоря, бюджет полной занятости показывает, каковы были бы федеральные бюджетные излишки или дефициты, если бы экономика функционировала при полной занятости на протяжении года. Рисунок 14-5 сравнивает бюджет полной занятости и фактический бюджет на протяжении трех десятилетий Выделяются две особенности.

Во-первых, хотя фактический бюджет обычно сводился с дефицитом, бюджет полной занятости имел склонность быть с излишками или, по крайней мере, быть сбалансированным. Сравните 1961 и 1962 гг., когда в экономике имели место превышающая нормальную безработица и вялый экономический рост. Взгляд на фактические бюджетные дефициты в эти годы означает, что правительство проводило стимулирующую фискальную политику Но данные о бюджете полной занятости свидетельствуют о том, что это не так. Данные о бюджете полной занятости -говорят, что если бы в экономике имела бы место полная занятость, то имели бы место и бюджетные излишки Наша фискальная политика в 1961 и 1962 гг. была на самом деле сдерживающей, и отчасти поэтому уровень ЧНП в стране не соответствовал ЧНП полной занятости, что породило низкие налоговые поступления и дефициты в фактических бюджетах 1961 и 1962 гг.

Во-вторых, заметьте появление значительных фактических бюджетных дефицитов и дефицитов бюджетов полной занятости в последние годы. В частности, обратите внимание на положение в 1987 г., когда экономика приблизилась к состоянию полной занятости, или уровню потенциального выпуска. Значительная часть фактического дефицита 1987 г. возникла как результат правительственных расходов и решений о размерах налогов, а не от автоматически возникшей нехватки налоговых поступлений, вызванной более низким, чем уровень полной занятости, уровнем ЧНП. Этот структурный дефицит — отличный от циклического дефицита — означает, что налоговые поступления были бы меньше, чем государственные расходы, даже если бы экономика достигла уровня произведена при полной занятости. Бюджет полной занятости в 1987 г. имел, следовательно, значительный дефицит, что означало проведение стимулирующей фискальной политики. Логически можно было бы прийти к вопросу о том, почему это сочетание почти полной занятости и стимулирующей фискальной политики не затронуло инфляцию спроса. Одной из важных причин было то, что чистый экспорт (Х-М) был резко отрицательным в 1987 г. Сокращая совокупные расходы на внутренний ЧНП, отрицательный чистый экспорт частично погасил стимулирующее воздействие столь крупного дефицита бюджета полной занятости.

Проблемы, критика и осложнения

К сожалению, существует огромная разница между фискальной политикой на бумаге и фискальной политикой на практике. Поэтому совершенно необходимо рассмотреть некоторые особые проблемы, возникающие в процессе осуществления соответствующей фискальной политики.

ПРОБЛЕМЫ ВРЕМЕНИ

Осуществление фискальной политики требует решения некоторых проблем времени.

1. Временной лаг распознавания. Временной лаг распознавания относится к тому промежутку времени, который проходит между началом спада или инфляции и тем моментом, когда происходит осознание того факта, что они имеют место. Исключительно трудно точно предсказать будущий ход экономической активности. Хотя такие инструменты экономического прогнозирования, как система лидирующих индикаторов (см. "Последний штрих" к этой главе), дают представление о направлении развития экономики, экономика может уже иметь четырех- или даже шестимесячный спад или инфляцию, прежде чем этот факт проявится в соответствующей статистике и будет осознан.

2. Административная задержка. Колеса демократического правительства часто крутятся довольно медленно. Обычно пройдет значительный промежуток времени от того момента, когда будет признана необходимость принятия фискальных мер, до того момента, когда эти меры будут на самом деле приняты. Сокращение налогов на 11 млрд дол., ставшее законом в феврале 1964 г., впервые предлагалось президенту Кеннеди Советом экономических консультантов в 1961 г., а, в свою очередь, было внесено в конгресс президентом в конце 1962 г.! Дополнительный налог на личные и корпоративные доходы 1968 г. был принят практически через год после того, как он был вынесен президентом Джонсоном. В действительности конгресс иногда требует так мною времени для корректировки фискальной политики, что экономическая ситуация в это время полностью изменяется и предлагавшиеся меры становятся совершенно неподходящими.

3. Функциональное запаздывание. Кроме того, имеет место также временной лаг между тем моментом, когда конгресс принимает решение о фискальных мерах, и временем, когда эти меры начнут оказывать воздействие на производство, занятость или уровень цен. Хотя можно довольно быстро ввести изменения в ставки налогов, правительственные расходы на общественные работы — такие, как строительство плотин, сооружение дорог и т. д., - включают длительные, плановые периоды и еще более долгие сроки строительства. Поэтому такие

расходы имеют весьма сомнительную пользу в противодействии коротким — скажем от 6 до 18 месяцев — снадам. Из-за возникновения проблем подобного рода дискреционная фискальная политика ориентируется в основном на изменения налогов.

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Фискальная политика формируется на политической арене, и это в значительной степени осложняет ее использование для целей стабилизации экономики.

1. Другие (прочие) цели. Вспомните, что экономическая стабильность не является единственной целью правительственной политики в области расхо дов и налогообложения. Правительство вовлечено также в решение задач обеспечения товаров и услуг общего потребления и перераспределения доходов (гл. 6). Классический пример: в течение второй мировой войны правительственные расходы на товары военного назначения резко возросли, вызвав сильное и устойчивое инфляционное воздействие на экономику в начале 40-х годов. Победа над нацистской Германией и Японией была просто более приоритетной целью по сравнению с поддержанием стабильности цен.

Отметьте также, что фискальная политика правительств штатов и местных органов власти часто имеет проциклический характер. Таким образом, правительства штатов и местные органы, так же как и домашние хозяйства и частные предприниматели, стремятся увеличить расходы в период процветания и урезать их в период спада. Во время "Великой депрессии" 30-х годов значительная часть увеличения федеральных расходов была сведена на нет сокращением расходов штатов и местных органов.

2. Пристрастие к стимулирующим мерам. Дефициты имеют тенденцию быть политически привлекательными, а бюджетные излишки воспринимаются в политическом плане очень болезненно. То есть, может быть, существует политическая предрасположенность в пользу дефицитов, другими словами, фискальная политика может олицетворять пристрастие к стимулированию экономики и инфляции. По чему? Сокращения налогов очень популярны в политическом плане. Так же популярны приросты государственных расходов, особенно если избирательные округа конкретных политиков получают от этого выигрыш. Увеличение же налогов обычно беспокоит избирателей, а сокращающиеся государственные расходы могут оказаться политически рискованными. Например, для сенатора из сельскохозяйственного штата голосование за увеличение на логов и против аграрных субсидий будет равносильно политическому самоубийству. Рисунок 14-5 является весьма поучительным. Мы видим, что в 1965—1967 гг. бюджет полной занятости являлся дефицитным, или, другими словами, предполагал стимулирующую политику. Но в каждый из этих

трех лет уровень безработицы был меньше 4% и имело место повышение уровня цен. Наиболее подходящей в этой ситуации была бы политика ограничения, а вовсе не стимулирования экономики.

3. Деловой цикл, обусловленный политическими мотивами? Некоторые экономисты подчеркивают, что всепоглощающая цель политических деятелей не обязательно действие в интересах национальной экономики, а скорее стремление быть переизбранным. Некоторые экономисты выдвинули недавно предположение о том, что существует деловой цикл, обусловленный политическими мотивами. То есть они полагают, что политические деятели могут манипулировать фискальной политикой с целью максимизации поддержки избирателей, даже если их фискальные решения имеют тенденцию дестабилизировать экономику. В соответствии с этими взглядами, фискальная политика, как мы ее описали, может быть коррумпирована, исходя из политических целей, и стать причиной экономических колебаний.

Возможный сценарий выглядит, например, следующим образом. Население при голосовании принимает во внимание экономические условия. Власти предержащие будут наказаны на избирательных участках, если экономика находится в депрессивном состоянии; если же экономика процветает, они будут вознаграждены. Следовательно, по мере приближения срока выборов администрация, находящаяся у власти (поддерживаемая конгрессом, настроенным на предстоящие выборы), обратится к сокращению налогов и повышению правительственных расходов. Эти шаги будут весьма популярны не только сами по себе, но и как результирующий стимул, данный экономике, который подтолкнет все ключевые экономические индикаторы в нужном направлении. Возрастают производство и реальные доходы; сокращаются безработица; а уровень цен будет относительно стабилен. В результате находящиеся у власти политики будут пользоваться преимуществом очень "сердечной" экономической обстановки, благоприятствующей их борьбе за переизбрание.

Но после выборов продолжающийся экономический рост выражается во все большей степени в росте цен и в меньшей — в росте реальных до ходов. Нарастающая общественная обеспокоенность подсказывает политикам ввести в этой ситуации сдерживающую фискальную политику. Грубо говоря, спад со штампом "сделано в Вашингтоне будет иметь элементами своего механизма сокращающиеся правительственные расходы и возрастающие налоги с целью сдержать инфляцию. Но не повредит ли этот спад тем, кто находится у власти? На самом деле, нет, поскольку следующие выборы предстоят еще через два или три года, а большинство избирателей формируют свое отношение к администрации по состоянию экономики за период в течение около 12 месяцев до выборов. Действительно, спад создает новую стартовую площадку, с которой снова может быть использована фискаль-

ная политика, для того чтобы вызвать новый экономический подъем в период следующей избирательной кампании.

Это возможное извращение фискальной политики является одновременно очень беспокоящим и по своей природе очень трудно доказуемым. Хотя эмпирические данные весьма неоднозначны и непоследовательны, есть некоторые свидетельства в поддержку этой политической теории экономического цикла.