Учебник финансовое право 2022

ние кредитов — закупка товаров, работ, услуг у субъектов, согласованных с иностранным кредитором, либо реализация проектов с участием международных финансовых организаций.

Как уже было указано в предыдущем параграфе, привлекая такие кредиты, Российская Федерация удовлетворяет публичные интересы, связанные с реализацией инфраструктурных или инвестиционных проектов, путем привлечения дополнительного финансирования. Также такое кредитование обеспечивает удовлетворение и частных интересов: за счет целевых иностранных кредитов стимулируется производство и продажа товаров, работ, услуг иностранных производителей и поставщиков; российские заемщики получаются бюджетные средства для ведения предпринимательской деятельности.

Таким образом, следует констатировать сочетание публичных и частных интересов в рамках отношений, связанных с бюджетным кредитованием российских юридических лиц. При этом важно обеспечить приоритет публичных интересов Российской Федерации, учитывая, что в результате привлечения кредитных ресурсов от иностранных и международных кредиторов у Российской Федерации образуется государственный внешний долг.

Также российские юридические лица могут получить бюджет-

ные кредиты за счет средств бюджетов субъектов Российской Феде-

рации, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, для целей закупки и доставки в соответствующие субъекты Российской Федерации топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ1 (п. 1 ст. 93.2 БК РФ). Тем самым обеспечивается жизнедеятельность населения в соответствующих регионах2 за счет организации финансирования поставок необходимой продукции. Публичные интересы в данном случае очевидны.

1Постановление Правительства РФ от 18.01.2017 № 24 «Об утверждении перечня товаров, для целей закупки и доставки которых в субъекты Российской Федерации, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, могут предоставляться бюджетные кредиты юридическим лицам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположены такие районы и местности» // СЗ РФ. 2017, № 5. Ст. 784.

2Высказывалось мнение о необходимости предоставления рассматриваемых бюджетных кредитов не только организациям, но и предпринимателям. См.: Редькина Е.А. Бюджетное кредитование предпринимательской деятельности // Современная наука: теория и практика. 2014. Т.

5.№ 1. С. 61-62.

401

Следует отметить, что высказываются мнения о расширении возможностей кредитования российского бизнеса1.

Бюджетные кредиты иностранным государствам предоставля-

ются в соответствии с главой 15 «Внешние долговые требования Российской Федерации» раздела IV «Сбалансированность бюджетов» Бюджетного кодекса РФ. Бюджетный кредит в указанной главе именуется государственным кредитом. Государственный кредит является формой бюджетного кредита.

Государственный кредит может предоставляться исключительно Российской Федерацией на основании соглашения, заключенного между Правительством РФ и правительством иностранного государства. Правила такого кредитования определены Правительством РФ2.

Предусмотрены две формы такого кредита:

1)государственный финансовый кредит — Российская Федера-

ция предоставляет денежные средства иностранному государству. Важно отметить, что такой кредит «предоставляется в исключительных случаях и является инструментом экстренной бюджетной поддержки иностранного государства, которое испытывает трудности с покрытием бюджетного дефицита и (или) рефинансированием платежей по погашению и обслуживанию государственного долга, не имеет доступа к международному рынку капитала на приемлемых условиях, имеет стратегический характер политических отношений с Российской Федерацией»3;

2)государственный экспортный кредит — за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров, работ, услуг, реализуемых на территорию (территории) иностранного государства по экспортным контрактам, заключенных российскими поставщиками).

1Так, авторы монографии «Региональное финансовое право» считают правильным более широко использовать потенциал бюджетного кредита: «Для реализации заданного руководством страны курса на импортозамещение в условиях фактической недоступности банковских кредитов частному бизнесу, включая малый его сегмент, необходима государственная поддержка, в т.ч. в виде бюджетных кредитов, льготных по своим условиям». См.: Региональное финансовое право: монография / Н.М. Артемов, А.В. Богданова, Н.В. Васильева и др.; отв. ред. И.Б. Лагутин. М.: Юстицинформ, 2017 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». Схожая точка зрения высказывалась и другими авторами. См., напр.: Колесникова К.В. Бюджетные кредиты как форма финансирования охраны окружающей среды // Общество и право. 2010. № 5 (32). С. 77.

2Постановление Правительства РФ от 16.09.2020 № 1456-50 «Об утверждении Правил предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам — заемщикам» // СЗ РФ. 2020, № 39. Ст. 6042.

3Пункт 13 Постановления Правительства РФ от 16.09.2020 № 1456-50 «Об утверждении Правил предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам — заемщикам».

402

Цели государственного кредитования определены Правительством РФ и свидетельствуют о нацеленности на реализацию публичных интересов российского государства: поддержка экспорта российских товаров (работ, услуг) с высокой долей добавленной стоимости; закрепление присутствия российских хозяйствующих субъектов на перспективных внешних рынках; содействие развитию и углублению политического, экономического и иных форм сотрудничества между Российской Федерацией и иностранными государствами — заемщиками; формирование положительного имиджа Российской Федерации как ответственного международного кредитора и донора и др.1.

В 2019 году Бюджетный кодекс РФ был дополнен правилами, касающимися предоставления государственных кредитов на льготных условиях — в целях оказания официального содействия развитию ино-

странного государства (п. 5 ст. 122 БК РФ)2. Такие кредиты выделяются на развитие национальных систем здравоохранения и образования, сельского хозяйства и промышленности, борьбу с преступностью, охрану окружающей среды и др.3. Критерии определения государств, имеющих право на получение таких кредитов, устанавливаются Правительством РФ4.

Указанная новелла была введена в бюджетное законодательство в соответствии с Концепцией государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 20 апреля 2014 г. № 2595. Предоставление кредитов на льготных условиях предусмотрено в качестве одной из форм содействия международному развитию на двусторонней основе6.

1Там же. Раздел II.

2Соответствующие поправки внесены Федеральным законом от 02.08.2019 № 278-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ. 2019, № 31. Ст. 4437.

3См.: п. 18 Постановления Правительства РФ от 16.09.2020 № 1456-50 «Об утверждении Правил предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам — заемщикам».

4Постановление Правительства РФ от 16.09.2020 № 1456-50 «Об утверждении Правил предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам — заемщикам» // СЗ РФ. 2020, № 39. Ст. 6042.

5СЗ РФ. 2014, № 17. Ст. 2036.

6Такие разъяснения даны в Пояснительной записке «К проекту федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу

403

В результате такого кредитования формируются внешние долговые требования Российской Федерации и долг иностранных государств перед Российской Федерацией (п. 1 ст. 122, ст. 123 БК РФ)1. Предоставление государственных кредитов осуществляется в соответствии с Программой предоставления государственных кредитов, которая утверждается в качестве отдельного приложения к федеральному закону о федеральном бюджете (ст. 125 БК РФ).

Таким образом, с учетом изложенного следует констатировать, что государственные кредиты опосредуют реализацию публичных интересов, обозначенных в качестве целей их предоставления.

При этом Российская Федерация как кредитор наделена полномочиями по реструктуризации и списания долга иностранного государства (ст. 127 БК РФ). Реструктуризация предусматривает изменение условий исполнения обязательств (предоставление отсрочек, рассрочек исполнения обязательств, изменение объемов и (или) сроков уплаты процентов и др.). Также при реструктуризации допускается частичное списание суммы основного долга, частичное либо полное списание начисленных процентов. Соглашение о реструктуризации долга иностранного государства по общему правилу подлежит ратификации. Помимо реструктуризации Россия вправе управлять дебиторской задолженностью посредством уступки прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации (ст. 128 БК РФ).

Реализации указанных полномочий должны сопутствовать гарантии, обеспечивающие приоритет публичных интересов российского государства и российского общества, а также раскрытие информации о совершаемых операциях. Однако порядок проведения реструктуризации подробно не регламентирован. При этом Россия активно проводит списание долгов: за 20 лет сумму их сумма составила порядка 140 млрд

отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

1 Следует отметить, что внешние долговые требования Российской Федерации включают не только финансовые (долговые) обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, но также по кредитам, предоставленным СССР, в связи с экспортом из бывшего СССР в период до 1 января 1991 года товаров и услуг, уступкой в пользу Российской Федерации прав требований по финансовым (долговым) обязательствам иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц, а также в связи с размещением средств федерального бюджета, осуществляемым в соответствии с гл. 13.2 Бюджетного кодекса РФ (п. 1 ст. 122 БК РФ). С учетом указанных долговых (финансовых) обязательств формируется и долг перед Российской Федерацией (ст. 123 БК РФ).

404

долл. Указание на возможность реструктуризации в случае неспособности иностранного государства — заемщика погашать и обслуживать свой долг вследствие существенного ухудшения финансово-экономиче- ского положения1 не свидетельствует о соблюдении публичных интересов российской стороны. Также следует констатировать, что информация о совершаемых операциях не является достаточно открытой. На официальном сайте Минфина России данные сведения не размещены. В таких условиях оценка соблюдения публичных интересов со стороны общественности затруднена.

Правовые основы бюджетных кредитов, предоставляемых ино-

странным юридическим лицам, имеют противоречивый характер. Так, в ст. 6 БК РФ предусмотрено, что бюджетные кредиты могут предоставляться иностранным юридическим лицам, а в п. 1 ст. 122 БК РФ закреплено, что во внешние долговые требования Российской Федерации включаются финансовые (долговые) обязательства иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, возникшие в связи с предоставлением Российской Федерацией государственных кредитов. Тем не менее указанные субъекты исключены из числа заемщиков по государственному кредиту (ст. 122 БК РФ). Такое изменение было целенаправленным: основной причиной внесения поправок указан высокий риск невозврата предоставленных средств2.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в рамках публичного кредита обеспечивается реализация публичных интересов. При этом интересы существенно различаются в зависимости от того, в каком статусе российские публично-правовые образования выступают в таких правоотношениях — в статусе заемщика, гаранта или кредитора. Иные публичные интересы могут быть выявлены через рассмотрение функций государственного (муниципального) кредита и государственного (муниципального) долга (фискальную; распределительную; регулирующую; контрольную; стимулирующую)3. При этом следует констатировать, что

1См.: подп. «д» пункт 5 Постановление Правительства РФ от 16.09.2020 № 1456-50 «Об утверждении Правил предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам — заемщикам».

2См.: Пояснительная записка «К проекту федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации».

3См.: Цареградская Ю.К. Государственный долг России в системе финансового права: особенности правового регулирования: монография / под ред. О.В. Болтиновой. М.: Проспект, 2016.

405

существует необходимость дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства в целях выработки правовых гарантий, нацеленных на соблюдение публичных интересов российского государства, а также российского общества.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.Какие три подхода к определению содержания публичного кредита можно выделить?

2.Что понимается под государственными (муниципальными) заимствованиями?

3.Какие формы имеют государственные (муниципальные) заимство-

вания?

4.Как классифицируются государственные (муниципальные) заимствования по срокам?

5.По какому критерию разграничиваются внутренние и внешние заимствования?

6.В каких целях осуществляются государственные и муниципальные заимствования?

7.На реализацию каких публичных интересов направлены государственные и муниципальные заимствования?

8.Какие ограничения предусмотрены для сдерживания наращивания долговых обязательств публично-правовых образований?

9.Как организована система планирования и учета государственных (муниципальных) заимствований?

10.Как различается статус публично-правовых образований как заемщиков в зависимости от их долговой устойчивости?

11.Как различается статус публично-правовых образований как заемщиков в зависимости от уровня кредитного рейтинга?

12.Что следует понимать под государственными (муниципальными) гарантиями)? В каких публичных целях они могут предоставляться?

14.Какие общие правила предоставления бюджетных кредитов закреплены в бюджетном законодательстве?

15.Какие специальные правила предоставления межбюджетных кредитов закреплены в бюджетном законодательстве?

16.Какими способами публично-правовые образования могут урегулировать (управлять) задолженность по бюджетным кредитам?

17.Раскройте содержание публичных интересов, реализуемых в рамках межбюджетного кредитования.

18.Какие публично-правовые образования уполномочены выдавать бюджетные кредиты российским юридическим лицам, иностранным государствам и иностранным юридическим лицам?

406

19. Раскройте содержание публичных интересов, реализуемых при бюджетном кредитовании российских юридических лиц, иностранных государств и иностранных юридических лиц.

Литература

1.Армасова Е.Р. Бюджетный кредит: изменения законодательства

исудебная практика // Бюджет. 2014. № 8. С. 38 — 41;

2.Богданова А.В. О государственном кредитовании в Российской Федерации // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 8. С. 98—106;

3.Бюджетное право: учебник / Н.Д. Вершило, Т.А. Вершило, О.Н. Горбунова и др.; под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2018;

4.Колесникова К.В. Бюджетные кредиты как форма финансирования охраны окружающей среды // Общество и право. 2010. № 5 (32);

5.Комаров Н.И. Очерки истории права Российской Империи (вторая половина XIX — начало XX в.) /Н.И. Комаров, Д.А. Пашенцев, С.В. Пашенцева. — М.: Статут, 2006. С.76–91;

6.Костикова Е.Г. Правовое регулирование государственного финансирования экономики (на примере бюджетных кредитов, предоставляемых юридическим лицам) / Государственное управление и развитие России: глобальные угрозы и структурные изменения. Сборник статей международной конференц-сессии. Москва, 2020. С. 930–937;

7.Крохина Ю.А. Государственный кредит и государственный долг: политические причины и правовые последствия // Финансовое право.

2003 № 2;

8.Ложечко А.С. Государственные кредиты Российской Федерации: проблемы теории и практики // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2021. № 5. С. 26 — 39;

9.Орлов М.Ф. О государственном кредите / У истоков финансового права. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права»), 1998. С. 295–424;

10.Осипова О.Н. Особенности кредитных отношений в бюджетной сфере // Известия высших учебных заведений. Серия: Экономика, финансы

иуправление производством. 2013. № 2 (16);

11.Панкратова В.И. Эффективность применения единого казначейского счета бюджета при управлении финансовыми потоками // Публичноправовые исследования: электрон. журн. 2015. № 2. С. 50 — 65;

12.Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Саратов, 2007;

13.Региональное финансовое право: монография / Н.М. Артемов, А.В. Богданова, Н.В. Васильева и др.; отв. ред. И.Б. Лагутин. М.: Юстицинформ, 2017. (глава 5);

407

14.Рукавишникова И.В. Особенности бюджетного кредитования субъектов Российской Федерации // Финансовое право. 2016. № 6. С. 22—27;

15.Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение. — М.: Право и закон. 2000;

16.Соловова Е.В. Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США: монография. Москва: Проспект, 2015.

17.Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву / Сост. М.К. Сулейманов, Е.В. Порохов, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. — СПб.: Издательство «Юридический центр-Пресс», 2010. С. 321–328;

18.Цареградская Ю.К. Государственный долг России в системе финансового права: особенности правового регулирования: монография / под ред. О.В. Болтиновой. М.: Проспект, 2016;

19.FINANCIAL LAW AS A PUBLIC LAW BRANCH: A FRESH LOOK AT THE SIGNS OF PUBLICITY / Tsindeliani I.A., Bit-Shabo I.V., Selyukov A.D., Proshunin M.M., Kostikova E.G., Tropskaya S.S., Miroschnik S.V., Rybakova S.V.Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues. 2019. Т. 22. № 5. С. 1–12.

408

Глава 10 Актуальные проблемы

финансово-правового регулирования банковской деятельности государства

10.1. Предмет и метод банковского права

Банковская система является неотъемлемой частью финансо-

вой системы любого государства. Банковская система обеспечивает аккумуляцию свободных денежных средств и распределение их среди отраслей хозяйства, привлекая вклады и депозиты от физических и юридических лиц и размещая полученные денежные средства среди заемщиков. Распределение денежных средств осуществляется на межотраслевом, межрегиональном, а также межгосударственном уровнях. Банковская система выполняет функции расчетного и платежного механизма государства, обеспечивая бесперебойный поток расчетов среди хозяйствующих субъектов и граждан. Вопросы государственного суверенитета тесно связаны с национальной банковской системой, так как именно от нее зависит защищенность и устойчивость национальной валюты, ее покупательная способность по отношению к иностранным валютам. Таким образом, без существования банковской системы невозможно успешное осуществление государственных экономических, социальных, политико-правовых и других программ и проектов.

Значимость общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в банковской системе Российской Федерации, определила необходимость правового регулирования данных отношений. В настоящее время в научной литературе не существует единства мнений о месте банковского права в системе права. Учеными-пра- воведами банковское право рассматривается как самостоятельная отрасль российского права, как комплексная отрасль российского права, как межотраслевой институт, часть административного и финансового права, как отрасль законодательства, как подотрасль финансового права1.

1 См. подробнее А.А. Тедеев Банковское право в схемах и таблицах с комментариями: Учебное пособие. М.: 2005. С.9., Кредитные организации в России: правовой аспект / Отв. ред. Е.А. Павлодский. М., 2006. С. 1—7, Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г., Банковское право: Учебник. — М., 2003, с. 15—26

409

На рисунке 10.1 показаны отрасли права и виды банковских отношений, которые они регулируют.

Рис. 10.1. Основные отрасли права, регулирующие общественные отношения в сфере банковской деятельности

В настоящее время представляется возможным говорить о публичном банковском праве как об институте финансового права. Первоначально, основной причиной отнесения банковских правовых норм к финансово-правовым нормам являлось то, что в советский период банковская деятельность имела административный, а не коммерческий характер. С переходом на рыночные отношения роль гражданского права, регулирующего банковские операции и сделки, значительно усилилась, что, однако нисколь не уменьшило значение административно и финансово-правовых норм, регулирующих деятельность кредитных организаций и Банка России.

Необходимость рассмотрения публичного банковского права как института финансового права обусловлена несколькими причинами. Вопервых, именно административные и финансовые правовые нормы обеспечивают организационно-правовую форму банковской системы путем регулирования процедур государственной регистрации и лицензирования кредитных организаций, банковского надзора, налогообложения кредитных организаций, осуществления валютного контроля, финансового мониторинга. Вместе с тем, нормы гражданского права обеспечивать правовое оформление банковских операций, осуществляемых

410