!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 26. Основы государственного и муниципального финансового контроля

в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». В свою очередь, «…последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности». Текущий контроль не предусмотрен, видимо, авторы законопроекта исключили его с учетом нового видения организации государственного и муниципального финансового контроля.

Например, Модельный закон о государственном финансовом контроле, который был принят 04.12.2004 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ постановлением № 2411, «устанавливает единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории государства, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия».

Центральным в данном законе является определение государственного финансового контроля. Государственный финансовый контроль определяется как «проверка соблюдения органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими

ифизическими лицами действующего национального финансового законодательства, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов». Согласно модельному закону систему государственного финансового контроля составляют органы контроля главы государства (президента), парламентского, административного и независимого государственного контроля. Естественно, обращает на себя внимание термин «административный контроль», однако суть его ясна, особенно с учетом содержания ст. 7 модельного закона. Так, в соответствии с названной статьей модельного закона административный контроль осуществляется общегосударственными органами исполнительной власти

иорганами государственно-территориальных субъектов в пределах, установленных национальной конституцией, конституциями и уставами государственно-территориальных образований. Порядок организации административного финансового контроля определяется национальным правительством и высшими органами исполнительной власти государственно-территориальных субъектов в соответствии с законами о высших органах исполнительной власти. Функ-

801

циями административного финансового контроля могут наделяться как специально образуемые органы исполнительной власти, так

ииные органы исполнительной власти, для которых финансовый контроль является частью их полномочий. В органах исполнительной власти в обязательном порядке образуются структурные подразделения, выполняющие функции внутриведомственного контроля.

Пункт 2 ст. 265 БК РФ устанавливает права законодательных (представительных) органов Российской Федерации, ее субъектов

ипредставительных органов местного самоуправления при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля.

Во-первых, получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета.

Во-вторых, они имеют право на получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов.

В-третьих, это право на утверждение или неутверждение отчета об исполнении соответствующего бюджета.

В-четвертых, это право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов) для проведения внешнего контроля бюджетов.

В-пятых, это право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Вцелях непосредственного проведения финансового контроля Федеральным Собранием РФ образована Счетная палата РФ, а законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ создаются, соответственно, собственные контрольно-счет- ные палаты, деятельность которых регулируется федеральным законодательством (Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; Законом № 131-ФЗ) и законодательством субъектов РФ. Бюджет- но-финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ, регулируется БК РФ и Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

ВЗаконе № 184-ФЗ содержится норма, допускающая осуществление субъектами РФ собственного правового регулирования

802

Глава 26. Основы государственного и муниципального финансового контроля

по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов; при этом оговаривается, что после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (п. 2 ст. 3).

Так и обстояли дела в сфере правового регулирования контроль- но-счетных органов субъектов РФ вплоть до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Все субъекты РФ приняли собственные законы о региональных контрольно-счетных органах, которыми регулировались вопросы организации и деятельности данных органов государственной власти субъектов РФ и которые в условиях отсутствия стандартов, установленных федеральным законодательством, могли отличаться друг от друга самым разительным образом. После принятия названного закона региональные законы о контрольно-счетных органах в части, не соответствующей нормам федерального закона, приведены в соответствие с федеральным законодательством1.

В целях эффективного и оперативного осуществления законодательными (представительными) органами власти парламентского финансового контроля органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю необходимую информацию законодательным (представительным) органам.

Статьи 266–270 комментируемой главы регулируют порядок осу-

ществления финансового контроля государственными органами исполнительной власти и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований.

1См. подробнее: Новое в региональном и муниципальном финансовом контроле. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» ученых-правоведов под руководством д.ю.н., профессора А.А. Ялбулганова. М., 2012; Козырин А.Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Реформы и право. 2011. № 4.

803

Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Росфиннадзор, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, а также главные распорядители и распорядители бюджетных средств.

Росфиннадзор осуществляет двоякий контроль:

во-первых, это бюджетно-финансовый контроль, т.е. согласно БК РФ это финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов;

во-вторых, административный контроль в рамках предоставленных ему полномочий, т.е. согласно БК РФ, контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Для реализации данной нормы приказом Минфина России от 25.12.2008 № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» утверждено Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Росфиннадзор применяет этот документ только при осуществлении административного контроля. Естественно, сле-

дует обратить внимание на общие положения этого документа, уточняющего нормы комментируемой главы.

Так, Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля распространяется на деятельность федеральных органов исполнительной власти при организации и осуществлении ими финансового контроля в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Также оно может применяться органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами (должностными лицами) муниципальных образований при организации и осуществлении финансового контроля в соответствии с бюджетным законода-

804

Глава 26. Основы государственного и муниципального финансового контроля

тельством РФ. В то же время это положение не распространяется на финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством и Росфиннадзором в соответствии с бюджетным законодательством РФ и нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Суть административного контроля со стороны Росфиннадзора сводится к организации осуществления контрольной деятельности (например, распределение обязанностей между работниками, занятыми контрольной деятельностью; планирование контрольной деятельности; контроль качества контрольной деятельности и т.д.); установлению критериев оценки результативности контрольной деятельности в целом, а также работы каждого работника финансового контроля; предотвращению конфликта интересов.

Росфиннадзор правомочен контролировать исполнение всех требований, предъявляемых к организации и проведению контрольных мероприятий. Так, при осуществлении контрольных мероприятий органы государственного и муниципального финансового контроля должны учитывать, что целью подготовки контрольного мероприятия является обеспечение его качества, результативности и своевременности, а объем контрольного мероприятия определяется перечнем и характером процедур контроля, которые необходимы для достижения цели контрольного мероприятия при данных обстоятельствах.

Из других требований к организации и проведению контрольных мероприятий заслуживают внимания такие, как составление программы контрольного мероприятия и ее утверждение до начала контрольного мероприятия в установленном порядке. Программа контрольного мероприятия должна содержать: форму контрольного мероприятия; тему контрольного мероприятия; наименование объекта финансового контроля; перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе контрольного мероприятия.

Кроме того, проведение контрольного мероприятия подлежит документированию, результаты контрольного мероприятия оформляются в письменном виде актом. При составлении акта должна обеспечиваться объективность, обоснованность, системность, четкость, доступность и лаконичность (без ущерба для содержания) изложения. Результаты контрольного мероприятия, излагаемые в акте, должны подтверждаться достаточными надлежащими надежными доказательствами. С актом должен быть ознакомлен руководитель

805

объекта финансового контроля, а сам акт должен предоставляться лицу, назначившему контрольное мероприятие, для рассмотрения и принятия соответствующих решений.

Чрезвычайно важными в рамках комментируемой главы является рассмотрение вопросов взаимодействия Росфиннадзора с Минфином России и другими федеральными органами исполнительной власти. В связи с тем что Росфиннадзор не вправе осуществлять правотворческие функции, нормативное регулирование различных вопросов деятельности этой федеральной службы возлагается в основном на Минфин России. Для обеспечения эффективного выполнения Росфиннадзором своих правоприменительных функций Минфин России должен издавать акты нормативного характера, регулирующие различные сферы деятельности Росфиннадзора. Однако нельзя забывать, что, хотя Росфиннадзор и находится в ведении Минфина России, он не подчиняется ему непосредственно, а обладает независимостью и самостоятельно реализует свои полномочия. Смысл преобразований, произошедших в ходе административной реформы 2003 года, состоит не в создании иерархической системы «федеральное министерство — федеральная служба — федеральное агентство», а в четком разграничении компетенции обозначенных федеральных органов исполнительной власти. Одной из ключевых задач также является регулирование вопросов взаимодействия Росфиннадзора с Федеральным казначейством. Федеральное казначейство наделено полномочиями по предварительному и текущему финансовому контролю, в то время как Росфиннадзор в основном осуществляет последующий финансовый контроль в бюджетной сфере. Для эффективной работы одной федеральной службы необходимо поддержание постоянной связи с другой: важно организовать оперативный обмен информацией между двумя органами для осуществления более эффективного контроля. А полномочия в части валютного контроля подразумевают тесное взаимодействие Росфиннадзора с Правительством РФ, Банком России и ФТС России. Здесь вновь возникает проблема надлежащего нормативно-правового регулирования отношений между названными органами. Кроме того, важно урегулировать вопросы взаимоотношений Росфиннадзора с Генеральной прокуратурой РФ (прокуратурой) и правоохранительными органами. По результатам проводимых проверок Росфиннадзор передает материалы об обнаруженных правонарушениях в прокуратуру

806

Глава 26. Основы государственного и муниципального финансового контроля

и МВД России, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды.

Собственно бюджетно-контрольные полномочия Росфиннадзора, как уже отмечалось, — это финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Эти полномочия реализуются им как федеральным органом исполнительной власти.

Росфиннадзор согласно Положению о Федеральной службе фи- нансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора», осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Территориальный орган Росфиннадзора является государственным органом, находящимся в его подчинении.

Территориальный орган Росфиннадзора осуществляет аналогичные Росфиннадзору полномочия в установленной сфере деятельности: осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Росфиннадзор также осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством РФ срок и, кроме того, осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с зако-

807

нодательством РФ (см. приказ Минфина России от 11.07.2005 № 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»).

Деятельность Росфиннадзора и его территориальных органов детально прописана в Административном регламенте, утвержденном приказом Минфина России от 04.09.2007 № 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности».

Административный регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Росфиннадзора и его территориальных органов, порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами, а также порядок взаимодействия Росфиннадзора с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

Вопрос взаимодействия и координации деятельности органов государственного финансового контроля является актуальным, а регламентация указанного взаимодействия позволяет избежать параллелизма и дублирования при реализации контрольных функций соответствующими органами власти. Важно, что координация деятельности различных органов позволяет проводить плановые контрольные мероприятия, но при этом задача заключается в охвате как можно большего количества объектов контроля.

Административные процедуры составлены применительно ко всем контрольным мероприятиям, осуществляемым Росфиннадзором и его территориальными органами.

Например, это:

порядок организации планирования контрольных мероприятий, проводимых центральным аппаратом Росфиннадзора;

порядок организации планирования ревизий (проверок) территориальными органами;

порядок согласования планов территориальных органов Росфиннадзора; порядок подготовки программ ревизий (проверок);

808

Глава 26. Основы государственного и муниципального финансового контроля

порядок оформления результатов ревизии (проверки);

порядок реализации материалов ревизий (проверок) и др. Федеральное казначейство (Казначейство России), будучи феде-

ральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета (постановление Правительства РФ «О Федеральном казначействе»).

Непосредственно Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;

непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;

непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;

соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Минфином России,

возникновение у него денежных обязательств.

Согласно положениям комментируемой главы финансовый контроль также осуществляют главные распорядители бюджетных

809

средств, главные администраторы доходов бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета (ст. 269).

Всоответствии с БК РФ главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — это орган или учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. К таким органам и учреждениям относятся орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета.

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за подведомственными распорядителями (получателями) бюджетных средств в части обеспечения правомерного, целевого, эффективного использования бюджетных средств. Они же осуществляют контроль за использованием субсидий, субвенций их получателями в соответствии с условиями и целями, определенными при предоставлении указанных средств из бюджета. Главные распорядители бюджетных средств вправе проводить проверки подведомственных распорядителей (получателей) бюджетных средств

игосударственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Врассматриваемом случае объектами финансового контроля будут являться подведомственные главному распорядителю получатели (распорядители) бюджетных средств и государственные (муниципальные) унитарные предприятия.

Финансово-контрольная деятельность главных распорядителей может осуществляться путем проведения проверок на объекте финансового контроля за определенный период времени в части обеспечения законности, обоснованности, экономической эффективности и целесообразности использования средств федерального бюджета. При проведении проверок осуществляется сбор доказательств, оформление актов проверок, промежуточных актов проверок.

Вслучае выявления нарушений финансовой дисциплины на основании актов проверок проверяющими должностными лицами может вноситься представление о ненадлежащем исполнении бюджета объектом финансового контроля и принятии мер по устранению

810