!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 28. Общие положения

Таблица

Составы нарушений бюджетного законодательства РФ по БК РФ, КоАП РФ и УК РФ

831

Часть четвертая

832

Глава 28. Общие положения

Меры (санкции), применяемые к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282, 283 БК РФ), можно разделить на три большие группы исходя из цели их применения: предупредительные, правовосстановительные (компенсационные) и карательные. При этом специфический, присущий только бюджетному законодательству характер имеют лишь некоторые компенсационные меры (например, блокировка расходов1, приостановление операций по лицевым счетам), которые нельзя однозначно отнести к мерам административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности.

Предупреждение (представление) о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства обозначает меру, применяемую как предупредительную для добровольного устранения нарушения лицом, его совершившим. Вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса имеет превентивный характер и не несет негативных последствий для нарушителя. Однако в определенных случаях вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства служит предварительным условием, основанием, создающим возможность применения более серьезных санкций.

Например, согласно Правилам приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах Федерального казначейства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.06.2003 № 328, если в процессе исполнения федерального бюджета выявлено нарушение

1Не применяется с 2011 года.

833

Часть четвертая

законодательства, распорядителю или получателю средств федерального бюджета, допустившему нарушение, сначала направляется представление с требованием устранить нарушение по форме, установленной приказом Минфина России от 04.07.2003 № 61н.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с утвержденными. Главным основанием применения блокировки расходов является нецелевое использование бюджетных средств. Блокировка имеет превентивную и компенсационную цель, направленную на избежание негативных последствий для бюджетного процесса в случае продолжения неправомерных действий.

Известны две альтернативные компенсационные меры, применяемые в случае нецелевого использования бюджетных средств:

изъятие суммы нецелевого использования, если организация, его допустившая, не является казенным учреждением и имеет в кредитном учреждении счет, которым свободно распоряжается;

блокировка расходов, если нарушителем является казенное учреждение, не имеющее расчетных, текущих и иных счетов в кредитном учреждении.

Блокировка расходов за нецелевое использование бюджетных средств при ее применении в отношении казенного учреждения по своим последствиям совпадала с изъятием бюджетных средств, так как сокращение ранее утвержденных лимитов бюджетных обязательств означает невозможность использования соответствующих бюджетных средств.

Кроме того, блокировка расходов бюджета применялась в случаях:

если получатель бюджетных средств не выполнял условий, определенных законом (решением) о бюджете;

отсутствия оформленных в установленном порядке проектов договоров между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и соответствующим контрагентом об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций при предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся

834

Глава 28. Общие положения

государственными или муниципальными унитарными предприятиями;

 осуществления государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка.

Блокировка расходов на самом деле не достигает своей компенсационной цели, так как недополучение финансирования казенным учреждением означает отказ от совершения каких-то публичных расходов, ранее запланированных при составлении и утверждении бюджета. В этом случае негативные последствия несет не казенное учреждение или иное виновное в нецелевом использовании бюджетных средств лицо, а субъект или объект, в интересах которого были запланированы бюджетные расходы, а также публичный интерес.

Изъятие бюджетных средств заключается в их списании с расчетного счета организации и перечислении на счет по учету бюджетных средств. Изъятие бюджетных средств осуществлялось при нецелевом использовании бюджетных средств (в размере нецелевого использования); при невозврате бюджетного кредита; при предоставлении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; при предоставлении бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; при размещении бюджетных средств на банковских депозитах и их передаче в доверительное управление; при несоблюдении обязательности зачисления доходов бюджета.

Изъятие бюджетных средств исторически предшествовало блокировке расходов и применялось в случае обнаружения нецелевого использования бюджетных средств, если средства виновного учреждения хранились на банковском счете. В условиях единого счета бюджета изъятие бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств означает перечисление с единого счета бюджета на этот же счет, или попросту «из кармана в карман».

По этой причине изъятие бюджетных средств не применяется

вотношении казенных и бюджетных учреждений и заменено блокировкой расходов. В то же время изъятие средств в случае, например, размещения средств бюджета на банковском депозите или невозврата бюджетного кредита остается актуальным.

Приостановление операций по лицевым счетам распорядителей и получателей бюджетных средств, в отличие от блокировки расходов, не отражается на объеме выделенных ассигнований или лимитов бюджетных обязательств. Заключается приостановление операций

вневозможности участником бюджетного процесса (распорядителем

835

Часть четвертая

или получателем бюджетных средств) реализовать предоставленные ему права. В частности, если речь идет о распорядителе бюджетных средств, то он не вправе распределять выделенные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств или объемы финансирования между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. В случае приостановления операций по лицевому счету получателя средств бюджета Федеральное казначейство не принимает платежные поручения данного получателя на совершение кассового расхода для оплаты принятых им денежных обязательств до устранения причины, вызвавшей принятие решения о приостановлении данных операций.

Приостановление операций по лицевым счетам, как и блокировка расходов, — превентивная мера, направленная на устранение нарушений бюджетного законодательства.

Согласно Правилам приостановления операций, утвержденным постановлением Правительства РФ от 05.06.2003 № 328, операции по лицевым счетам могут приостанавливаться в случаях:

непредставления в установленный срок отчетности и иных бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием средств бюджета;

непредставления получателем бюджетных средств в установленный срок информации об источниках образования задолженности и показателях бюджетной классификации РФ, по которым должны быть произведены расходы федерального бюджета по исполнению требований, содержащихся в исполнительных листах;

непредставления получателем бюджетных средств платежных документов для исполнения требований, содержащихся в исполнительных листах судебных органов, либо документов, отменяющих или приостанавливающих исполнение судебных решений;

нарушения установленного Правительством РФ порядка учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета;

незакрытия федеральным учреждением счетов, открытых ему в учреждениях Банка России и (или) кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности.

836

Глава 28. Общие положения

Приостановление операций по счетам государственных учреждений

вкредитных организациях означает прекращение банком всех операций по списанию средств, за исключением операций по уплате государственными или муниципальными учреждениями налоговых платежей в бюджет и платежей, очередность исполнения которых

всоответствии с гражданским законодательством РФ предшествует исполнению обязанностей по уплате налогов и сборов, а также за исключением операций по перечислению суммы остатка денежных средств на счете, открытом в банке, на лицевой счет органа Федерального казначейства.

На сегодняшний день приостановление операций по счетам

вкредитных организациях потеряло актуальность по причине перевода всех счетов в Федеральное казначейство.

Нарушения бюджетного законодательства можно подразделить на несколько групп, сходных по объекту нарушения. Особо следует выделить целевое использование бюджетных средств, как главный предмет охраны и контроля в бюджетном процессе.

Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 289 БК РФ) наряду с несвоевременным перечислением бюджетных средств является самым распространенным и исторически первым из установленных нормативными правовыми актами РФ нарушений бюджетного законодательства. Долгое время при наличии установленных санкций за нецелевое использование отсутствовало законодательное определение нецелевого использования бюджетных средств. Впервые оно появилось в БК РФ в 1998 г.

Целевое (или нецелевое) использование бюджетных средств всегда определяется в соответствии с целями выделения. Цель,

всвою очередь, выводится из кода бюджетной классификации расходов, по которому доведены до получателей те или иные лимиты ассигнований и объемы финансирования. Переброска между статьями расходов бюджетной классификации без внесения изменений

вбюджетную роспись не допускалась. Однако если конечная цель, определяемая по неким изначально задаваемым параметрам, достигнута, т.е. имеется результат использования бюджетных средств, то не ясно, имеется ли в таком случае нецелевое использование бюджетных средств.

Судебная практика сложилась таким образом, что наказуемым является недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но ее достижение со-

837

Часть четвертая

провождалось неправомерными действиями, то, с точки зрения судов, это не может свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств, а должностные лица могут быть привлечены к ответственности только за нарушение Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».

При рассмотрении споров, связанных с использованием кредитов, выделяемых из федерального бюджета, суд указывает, что факт зачисления бюджетных средств на расчетный счет заемщика, находящийся в другом банке в нарушение постановления Правительства РФ о выделении соответствующего кредита не может рассматриваться как нецелевое использование кредита. Согласно позиции ВАС РФ значение имеет то, на что был использован кредит, полученный из бюджета (см., например, постановление ВАС РФ от 24.07.2001 № 1046/01).

В соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств — использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях, смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием получения бюджетных средств.

Уголовная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств введена Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации». Согласно ст. 285.1 УК РФ нецелевое расходование бюджетных средств — расходование их должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств.

Таким образом, сегодня имеются три (включая ст. 289 БК РФ) сходных законодательно установленных определения нецелевого использования бюджетных средств — направление этих средств на указанные при их выделении цели (освоение) независимо от наличия результата, а также наличия (отсутствия) неправомерных действий, сопровождающих такое использование.

838

Глава 28. Общие положения

Исходя из практики органов государственного контроля, в отличие от судебного трактования возможны два критерия установления наличия целевого использования бюджетных средств:

достижение надлежащей цели результата в результате использования этих средств;

соблюдение всех формально установленных условий, предусмотренных при выделении данных средств.

Имеется также следующая позиция: непременным признаком

иусловием нецелевого использования бюджетных средств являются неправомерные действия, неправомерное поведение, связанное с получением и использованием бюджетных средств. Неправомерное поведение своим результатом имеет недостижение цели, на которую выделялись бюджетные средства, и ненадлежащее их расходование, например сопровождающееся отсутствием первичных документов, отвлечением выделяемых ассигнований, превышением полномочий по их перераспределению, превышением установленных норм

идр. (см. утратившее силу письмо Минфина России от 16.04.1996 № 3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета»).

Можно добавить, что элементарным критерием, лежащим в основе квалификации правонарушений в российском административном

иуголовном праве, является необходимость оценить степень общественной опасности правонарушения. Степень общественной опасности от неправомерного использования бюджетных средств может быть ничуть не меньше, чем от недостижения цели, на которую они выделены. Довольно просто представить, что отвлечение средств с одного кода классификации на другой позволит достигнуть определенной цели, но породит недостижение иной запланированной цели. Вообще, любое безнаказанное нарушение закона влечет то, что именуется правовым нигилизмом, негативные последствия которого, в том числе в экономике, велики, но трудно оценимы и могут проявиться спустя годы в любой сфере.

При составлении проекта бюджета и последующем его исполнении одним из важнейших критериев является недопущение незапланированного дефицита. Любое бюджетное планирование невозможно, когда предписания, установленные законом о бюджете (бюджетной росписью, казначейскими уведомлениями и расходными расписаниями), не соблюдаются. Большинство государственных расходов не должно иметь немедленного материально осязаемого

839

Часть четвертая

результата, а это возвращает нас к бюджетной классификации как единственному источнику целей или справочнику результатов.

Сегодня актуальны новые формулировки нецелевого использования бюджетных средств: неэффективное использование и неправомерное использование.

Санкции за нецелевое использование бюджетных средств делятся на несколько видов.

Во-первых, нецелевое использование средств бюджета влечет изъятие соответствующей суммы в бесспорном порядке. Данная мера является правовосстановительной и позволяет собственнику использованных не по назначению средств — Российской Федерации, субъекту РФ или органу местного самоуправления — вновь зачислить данные средства в доходы соответствующего бюджета. Изъятие денежных средств в размере, соответствующем сумме нецелевого использования, возможно только из организации, не являющейся казенным учреждением.

Во-вторых, за нецелевое использование средств бюджета на руководителя организации — получателя бюджетных средств может быть наложен административный штраф в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Субъектом ответственности может быть как физическое (должностное), так и юридическое лицо, использовавшее средства не по целевому назначению. В ст. 285.1 УК РФ установлен специальный субъект ответственности — должностное лицо получателя бюджетных средств.

Необходимость доказывания вины при совершении нецелевого использования бюджетных средств существует в отношении нарушителя — физического лица при применении к нему административной или уголовной ответственности.

Всегда, когда речь идет о бюджетных средствах, цель их выделения заранее известна получателю. Бюджетные средства не являются денежными средствами и характеризуются, во-первых, индивидуальной принадлежностью, во-вторых, целевым назначением. Процедура исполнения бюджета по расходам, установленная БК РФ, представляет собой процедуру целеполагания и определения конкретной принадлежности бюджетных средств с одновременным возложением ответственности за достижение соответствующего результата (цели) на конкретное лицо.

840