!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории.

2. В случае передачи органу Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (бюджета муниципального образования) в соответствии с соглашением об осуществлении этих функций, заключенным с учетом положений статьи 168 настоящего Кодекса, особенности кассового обслуживания таких бюджетов устанавливает Федеральное казначейство в соответствии с положениями пункта 1 настоящей статьи.

Если полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, осуществляются исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с соглашением, заключенным согласно статье 215.1 настоящего Кодекса, то этот орган обязан представлять указанному в соглашении органу Федерального казначейства информацию о всех проведенных им кассовых операциях при исполнении всех обслуживаемых им бюджетов, учтенных по кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

Статья 242. Завершение текущего финансового года

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря, за исключением операций, указанных в пункте 2 настоящей статьи.

Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с требованиями настоящей статьи.

2.Завершение операций органами Федерального казначейства по распределению в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и их зачисление в соответствующие бюджеты производится в первые пять рабочих дней текущего финансового года. Указанные

701

операции отражаются в отчетности об исполнении бюджетов отчетного финансового года.

3.Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

До последнего рабочего дня текущего финансового года включительно орган, осуществляющий кассовое обслуживание исполнения бюджета, обязан оплатить санкционированные

коплате в установленном порядке бюджетные обязательства в пределах остатка средств на едином счете бюджета.

4.Не использованные получателями бюджетных средств остатки бюджетных средств, находящиеся не на едином счете бюджета, не позднее двух последних рабочих дней текущего финансового года подлежат перечислению получателями бюджетных средств на единый счет бюджета.

5.Межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованные в текущем финансовом году, могут использоваться в очередном финансовом году на те же цели при наличии потребности в указанных трансфертах в соответствии с решением главного администратора бюджетных средств. (в ред. Федеральных законов от 30.12.2008 № 310-ФЗ, от 09.04.2009 № 58-ФЗ)

Абзац утратил силу. — Федеральный закон от 09.04.2009 № 58-ФЗ.

В случае, если неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не перечислен в доход соответствующего бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход бюджета, из которого они были предоставлены, в порядке, определяемом соответствующим финансовым органом с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации. (в ред. Федеральных законов от 30.12.2008 № 310-ФЗ, от 09.04.2009 № 58-ФЗ)

Взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

6.Финансовый орган устанавливает порядок обеспечения получателей бюджетных средств при завершении текущего финан-

702

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

сового года наличными деньгами, необходимыми для осуществления их деятельности в нерабочие праздничные дни в Российской Федерации в январе очередного финансового года.

7. Допускается наличие на конец текущего финансового года средств, размещенных в соответствии с настоящим Кодексом на банковских депозитах. (п. 7 введен Федеральным законом от 24.11.2008 № 205-ФЗ)

Статья 242.1. Утратила силу с 1 января 2008 года. —

Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Исполнение бюджета является стадией бюджетного процесса, следующей за его рассмотрением и утверждением. Согласно ст. 6 БК РФ исполнение бюджета осуществляется в текущем финансовом году. Финансовый год согласно ст. 12 БК РФ соответствует календарному году и длится с 1 января до 31 декабря. Данному правилу соответствует содержание ст. 242 БК РФ, согласно которой бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. Исключение составляют операции, осуществляемые органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы РФ и их зачислению в соответствующие бюджеты (в первые пять рабочих дней нового финансового года). Порядок завершения операций по исполнению бюджета текущего финансового года устанавливается финансовым органом. Например, для федерального бюджета такой порядок установлен приказом Минфина России от 06.06.2008 № 56н «Об утверждении Порядка завершения операций по исполнению федерального бюджета в текущем финансовом году».

Завершение исполнения бюджета по расходам не всегда наступало по окончании бюджетного года. До 2000 года в Российской Федерации существовало понятие льготного периода, который составлял один месяц после завершения финансового года, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. В течение льготного периода осуществлялись платежи по принятым в текущем году обязательствам, а также зачислялись доходы, которые были перечислены в бюджет в прошедшем финансовом году, но еще не учтены на счете бюджета.

Самым существенным вопросом, связанным с установлением бюджетного (финансового) года, является вопрос возможности исполь-

703

зования неизрасходованных бюджетных ассигнований после завершения года. Общим правилом, которое применяется для бюджетов бюджетной системы РФ, является обнуление остатков на счетах получателей бюджетных средств в конце финансового года, когда все неизрасходованные средства обезличиваются и выступают уже в качестве входящей суммы расходов бюджета следующего года. В то же время существуют долговременные проекты, требующие для своего завершения многолетнего финансирования. В связи с этим в Российской Федерации принимается так называемый скользящий федеральный бюджет. Он принимается ежегодно, но на три года (очередной финансовый год и двухлетний плановый период). Бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований принимаются сроком на один год (очередной финансовый год) или также на три года (очередной финансовый год и плановый период). Если данные бюджеты принимаются на один год, то орган исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти утверждает среднесрочный финансовый план еще на два года.

Понятие бюджетного (финансового) года предполагает, что начало исполнения нового бюджета должно совпадать с началом финансового года и завершаться с его окончанием. Однако известны ситуации, когда к началу бюджетного периода утвержденный представительной властью закон о бюджете отсутствует. Связано это может быть, например, с острой полемикой народных представителей вокруг параметров бюджета, нестабильностью политической ситуации. В этом случае финансовый орган согласно ст. 190 БК РФ правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году. Правило, по которому расходы бюджета (в случае его неутверждения к началу года) осуществляются исходя из суммы ассигнований прошлого года, является общепринятым.

Например, законом о бюджете Китайской Народной Республики 1995 г. установлено, что после начала бюджетного года и до одобрения проектов местных бюджетов разного уровня собраниями народных представителей местные органы власти планируют свои расходы в соответствии с суммой бюджетных расходов предыдущего года.

Вцелом совпадение срока принятия закона (акта) о бюджете с датой начала нового бюджетного года признается бесспорным благом (надле-

704

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

жащей практикой), к которому необходимо стремиться, а отсутствие закона о бюджете до начала нового бюджетного года — ситуацией негативной, ни в коем случае не подлежащей введению в правило.

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам (ст. 218 БК РФ), по расходам (ст. 219, 219.1 БК РФ), по источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 219.2 БК РФ).

Общим для исполнения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета является содержание ст. 215.1 БК РФ, которой определены основные органы, наделенные ответственностью

и обладающие полномочиями при исполнении бюджетов, а также основные принципы исполнения бюджетов.

Обеспечение исполнения бюджета возложено на Правительство РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ или местную администрацию, что раскрывается в ст. 154 БК РФ, согласно которой подобными полномочиями наделены исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган, понятие которого раскрывается в ст. 6 БК РФ, а компетенция — в п. 2 ст. 154, 165, 166 БК РФ.

Федеральное казначейство наделено полномочием по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов, что является формой реализации принципа единства кассы. Кассовое обслуживание заключается в том, что все кассовые операции по зачислению доходов бюджета и выплатам из бюджета осуществляются Федеральным казначейством с единого счета бюджета, который открывается им для каждого бюджета в учреждениях Банка России (ст. 166.1, 241.1 БК РФ). Полномочия Федерального казначейства могут быть при соблюдении ряда условий переданы органам исполнительной власти субъектов РФ на основании специальных соглашений. Федеральное казначейство имеет возможность осуществлять минимальный и расширенный объем полномочий при исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, содержание которых установлено приказом Федерального казначейства от 25.08.2005 № 12н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», а также приказом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов

705

ипорядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов».

Основными принципами, которые реализуются на стадии исполнения бюджета, являются принцип подведомственности (ст. 38.1 БК РФ) и единства кассы (ст. 38.2 БК РФ).

Новейшая история реализации принципа единства кассы в Российской Федерации является примечательной. Начинается она с того, что исполнение государственного бюджета СССР, так же как

иисполнение входивших в его состав республиканских и иных бюджетов, характеризовалось высокой степенью централизации и последовательным соблюдением принципа единства кассы, от которого не было отступлений вплоть до 1990 года.

Спринятием Закона СССР от 04.06.1990 № 1529-1 «О предприятиях в СССР», Закона СССР от 26.05.1988 № 8998-XI «О кооперации в СССР» начались изменения в области исполнения государственного бюджета. В частности, письмом Госбанка СССР от 31.08.1990 № 320 «О внесении изменений в нормативные акты Госбанка СССР

иих отмене» было разрешено открытие расчетных, текущих и бюджетных счетов предприятий и кооперативов в любом банке по месту их регистрации или в другом банке с согласия последнего. Законом

СССР от 11.12.1990 № 1828-1 «О Государственном банке СССР» было установлено, что «Госбанк СССР и центральные банки республик осуществляют кассовое исполнение союзного бюджета и бюджетов республик через свои учреждения и коммерческие банки». Фактически с данного момента (начиная с 1990 года) можно говорить об отказе соблюдения единства кассы.

После распада Советского Союза, упразднения государственного бюджета СССР и создания нового государства — Российской Федерации, Банк России окончательно перестал выполнять функции по кассовому исполнению бюджетов. Об этом есть упоминание, например, в постановлении Верховного Совета РФ от 04.04.1992 № 2663-1 «О Бюджетном послании Президента Российской Федерации Верховному Совету Российской Федерации и введении в действие Закона Российской Федерации „Об уточнении показателей бюджетной системы Российской Федерации на I квартал 1992 года“». Здесь отмечено, что Банк России не обеспечил выполнение Закона РФ от 24.01.1992 № 2246-1 «О бюджетной системе Российской

706

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Федерации на I квартал 1992 года» в части, касающейся сохранения системы учета кассового исполнения бюджетов.

Таким образом, к середине 1992 года исполнение бюджетов практически вышло из-под контроля Правительства РФ, что стало прямым следствием несоблюдения принципа единства кассы. Любой распорядитель и получатель бюджетных средств мог открыть в любом коммерческом банке собственный расчетный счет для учета поступающих ему бюджетных средств. Операции, осуществляемые с бюджетными средствами на таких счетах, были полностью непрозрачны и не подконтрольны Правительству РФ и финансовым органам. Имели место несвоевременное зачисление налоговых доходов на счета бюджета, отсутствие отчетности об их поступлении, масштабное нецелевое использование средств бюджетов, что объясняется коммерческим интересом банков максимально увеличить свой кредитный ресурс за счет средств бюджета и полным отсутствием контроля, а также отсутствием самого понятия нецелевого использования средств бюджетов в действующем в то время законодательстве.

Закрепление Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1«Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и позже Законом РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав

иправ по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы

иСанкт-Петербурга, органов местного самоуправления» самостоятельности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов освободило местные (республиканские, краевые, областные) финансовые органы от контроля своевременности и полноты зачисления доходов федерального бюджета, правильности их использования.

На этом фоне необходимым и разумным шагом явилось создание согласно Указу Президента РФ от 08.12.1992 № 1556 «О Федеральном казначействе» централизованной системы органов федерального казначейства, полномочия которых были установлены Положением о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 27.08.1993 № 864. Основными задачами органов федерального казначейства были исполнение федерального бюджета, а также предварительный, текущий и последующий контроль его исполнения.

707

В соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами система органов федерального казначейства состояла из Главного управления федерального казначейства (структурного подразделения Минфина России), возглавлявшего централизованную систему территориальных органов, состоявшую из управлений по субъектам РФ и отделений по городам, районам и районам в городах. В этом виде система органов федерального казначейства развивалась до 1998 года, когда были созданы и начали функционировать все территориальные органы федерального казначейства.

Следующим вслед за организационным этапом развития исполнения бюджетов РФ на основе единства кассы можно назвать качественный рост правового, методологического и технологического обеспечения органов федерального казначейства. К 2002 году всем бюджетным учреждениям (в последнюю очередь — подразделениям Минобороны России) в органах федерального казначейства были открыты лицевые счета для совершения расходов федерального бюджета. В тот же период (2002–2003 гг.) в территориальных органах Федерального казначейства по субъектам РФ были созданы и заработали единые счета по учету доходов федерального бюджета.

Эти действия сопровождались принятием следующих необходимых законов и подзаконных нормативных правовых актов, регламентировавших деятельность участников бюджетного процесса по исполнению федерального бюджета.

Подзаконный акт, необходимый для исполнения федерального бюд-

жета по расходам, в котором были установлены виды лицевых счетов, открываемых в органах Федерального казначейства: лицевой счет получателя бюджетных средств, по режиму соответствующий бюджетному счету распорядителя третьего уровня, открываемого в Госбанке

СССР в советский период; лицевые счета распорядителей и главных распорядителей бюджетных средств, что соответствовало бюджетным счетам распорядителей второго и третьего уровней, существовавшим в Госбанке СССР; лицевые счета органов федерального казначейства, что аналогично бюджетным счетам в Госбанке СССР

для сумм по централизованным мероприятиям. В настоящее время количество видов лицевых счетов возросло, что можно увидеть из действующего Порядка открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейстом и его териториальными органами, утвержденного приказом Федерального казначейства от 07.10.2008 № 7н.

708

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Подзаконный акт, устанавливающий порядок исполнения федерального бюджета по доходам. В настоящее время действует Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, утвержденный приказом Минфина России от 05.09.2008 № 92н.

Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетной сфере. В настоящее время действуют План счетов бухгалтерского учета автономных учреждений и Инструкция по его применению, утвержденные приказом Минфина России от 23.12.2010 № 183н; План счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений и Инструкция по его применению, утвержденные приказом Минфина России от 16.10.2010 № 174н; Единый план счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкция по его применению, утвержденные приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н; План счетов бюджетного учета и Инструкция по его применению, утвержденные приказом Минфина России от 06.12.2010 № 162н; приказ Минфина России от 15.12.2010 № 173н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными академиями наук, государственными (муниципальными) учреждениями и Методических указаний по их применению».

Инструкция по порядку использования средств, полученных государственными учреждениями из внебюджетных источников. Правила оформления и выдачи в 1999 году разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержденные приказом Минфина России от 02.02.1999 № 9н, и приказ Минфина России от 21.06.2001 № 46н «О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными получателями средств федерального бюджета, от приносящей доход деятельности» на сегодняшний день утратили силу.

709

Было издано и частично действует в настоящее время множество иных нормативных правовых актов Правительства РФ, межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы исполнения бюджета.

Наконец, со вступлением в силу с 2000 года БК РФ и несколько ранее Федерального закона от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», в настоящее время утратившего силу, правовое регулирование исполнения бюджетов в Российской Федерации получило законченный вид.

Таким образом, к 2000 году сложилась система правового регулирования исполнения бюджетов, характеризуемая соблюдением принципа единства кассы и совершением всех операций по исполнению бюджетов в системе балансовых счетов Федерального казначейства, открываемых только в учреждениях Банка России. Было законодательно закреплено обслуживание кассового исполнения бюджетов всех уровней через Федеральное казначейство, что позволило именовать его Казначейством России.

В настоящее время при исполнении бюджета Федеральное казначейство все больше сближается по функциям с государственным банком, обсуждается вопрос о получении Федеральным казначейством собственного банковского идентификационного номера и выполнении им самостоятельно банковских операций, связанных с зачислением и перечислением средств бюджетов бюджетной системы.

Исполнение бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита регулируется раздельно, каждое из них имеет свои особенные этапы.

Общим этапом исполнения бюджета по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита является этап уточнения и доведения показателей сводной бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ) до каждого администратора, распорядителя и получателя бюджетных средств. После утверждения бюджета каждый главный распорядитель и главный администратор распределяют выделенные им ассигнования по подведомственной сети, утверждают лимиты бюджетных обязательств (ограничения по принятию денежных обязательств) своим подведомственным учреждениям и направляют их в финансовый орган, формирующий сводную бюджетную роспись, на основе которой осуществляется дальнейшее исполнение бюджета. Кратко данный этап можно назвать этапом росписи.

710