!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

Помимо сводной бюджетной росписи составляется также кассовый план кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета (ст. 217.1 БК РФ).

Исполнение бюджета по доходам начинается с момента предъявления в банк платежного документа на перечисление средств в доход бюджета (этап перечисления). С этого момента налог, иной платеж превращается в доход бюджета, именуемый незачисленным доходом. Так начинается процесс перечисления средств на счет бюджета.

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов бюджетной системы (этап зачисления) (ст. 40, 218 БК РФ). Затем по установленным законодательством правилам и нормативам происходит распределение доходов по единым счетам бюджетов бюджетной системы (этап распределения) (ст. 218 БК РФ).

На единые счета бюджетов бюджетной системы РФ денежные средства должны попадать с балансового счета Федерального казначейства для распределения доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы. Распределение доходов между бюджетами различных уровней осуществляется органами Федерального казначейства, является прогрессивным как с точки зрения полноты и достоверности их учета, так и с точки зрения защиты прав плательщиков, которым не требуется, например, по одному налоговому обязательству составлять несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней.

Все сказанное выше верно и в отношении перечисления и зачисления как налоговых, так и неналоговых поступлений в бюджет.

Заключительным этапом исполнения бюджета по доходам являются уточнение и возврат излишне или ошибочно полученных сумм

(ст. 218 БК РФ). После распределения доходов по единым счетам бюджетов администраторы доходов получают информацию о поступивших суммах, которая выверяется с расчетными данными. По итогам выверки может быть принято решение о возврате или зачете излишне уплаченных сумм. Не прошедшие идентификацию платежи переходят в разряд невыясненных платежей и подлежат либо возврату, либо уточнению, например, в части назначения платежа или кода бюджетной классификации.

Важен вопрос о наличии надлежащей правовой регламентации обмена информацией между органами Федерального казначейства и администраторами того или иного вида доходов бюджета. С одной

711

стороны, для исполнения своих функций администраторы должны иметь актуальную информацию о соответствующих доходах, зачисляемых в бюджет. С другой стороны, порядок передачи информации должен быть четко структурирован и установлен — без этого невозможно введение электронного обмена информацией. Как правило, обмен информации регулируется двусторонними соглашениями между органами Федерального казначейства и администраторами бюджетных средств.

Для надлежащей правовой регламентации исполнения бюджета по доходам главные администраторы поступлений принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок учета доходов, принятия решений о возврате, корректировке, зачислении, зачете доходов.

При исполнении бюджета по расходам обязательным элементом является открытие распорядителями и получателями средств бюджета, иными участниками бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства. Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета, не являются предметом регулирования гражданского права и регулируются инструкциями Федерального казначейства. Для открытия лицевого счета необходимо решение главного распорядителя средств бюджета и предоставление установленного набора документов (оформление юридического дела клиента).

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие (после принятия и доведения сводной бюджетной росписи) этапы (ст. 219 БК РФ):

принятие бюджетных обязательств;

подтверждение денежных обязательств;

санкционирование оплаты денежных обязательств;

кассовый расход;

подтверждение исполнения денежных обязательств. Принятие обязательств фактически связано с заключением го-

сударственных и муниципальных контрактов получателями средств бюджета, из которых вытекают денежные обязательства. Ранее существовало жесткое правило о недопустимости выплаты из бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг. Правительством РФ специально устанавливались исключения из этого правила, при которых допускалось авансирование поставки товаров, работ и услуг. Это было возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по госу-

712

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

дарственному оборонному заказу, оплате поставок электричества, услуг связи и т.д. Сегодня данное правило строго не соблюдается.

Имеется коллизия, связанная с принятием денежных обязательств получателями бюджетных средств. В соответствии с БК РФ денежное обязательство — обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданскоправовой сделки (ст. 6). То есть по своей сути денежное обязательство представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки. Проблема состоит в том, что в случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств санкционирования платежа не происходит, и денежное обязательство не может быть оплачено. Вместе

стем гражданско-правовая сделка сохраняет свою силу, и при отсутствии выплат контрагентом (публично-правового образования) кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд.

Государственные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь заложенным в ст. 421 ГК РФ принципом свободы договора, и не подконтрольны на этапе принятия денежных обязательств. В то же время положение вещей таково, что казенное учреждение принимает обязательство не за счет собственных средств, а за счет средств бюджета. Это тем более очевидно, что на основании ст. 120 ГК РФ собственник имущества (публичноправовое образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений.

Проблема была в значительной степени снята после вступления в силу Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В соответствии с ним любая гражданскоправовая сделка, подлежащая оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Также путем решения данной коллизии можно назвать принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи

ссовершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», согласно которому государственные учреждения были разделены на автономные, бюджетные и казенные

713

и было установлено, что по обязательствам автономных и бюджетных учреждений публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности.

Любопытен механизм, применявшийся в Германии в начале прошлого века. Если расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику — распорядителю бюджетных средств без оплаты с объяснением причин1. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на осуществлении платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов, который совершается органами Федерального казначейства. Санкционирование представляет собой текущий контроль, при котором проверяется наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции. Санкционирование расходов федерального бюджета осуществляется в соответствии с порядком, утвержденным приказом Минфина России от 01.09.2008 № 87н «О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета», порядки санкционирования расходов других бюджетов бюджетной системы устанавливаются соответствующими финансовыми органами.

После санкционирования происходит кассовый расход, который документально подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета одновременно напоминает исполнение федерального бюджета и по доходам, и по расходам. Дело в том, что исполнение бюд-

1См.: Федяевский К.К. Указ. соч. С. 57.

714

Глава 24. Основы исполнения бюджетов

жета по источникам финансирования дефицита бюджета (согласно правилу баланса бюджета, установленному в ст. 33 БК РФ) могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т.е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет — в зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.

С исполнением бюджетов связаны некоторые отдельные процедуры:

открытие казенным и бюджетным учреждениям расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений (иные распорядители бюджетных средств);

учет и использование при исполнении бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (средств, находящихся во временном распоряжении);

учет и осуществление операций по счетам «от приносящей доход деятельности» бюджетных учреждений;

исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ (подробно регламентируется в гл. 24.1 БК РФ).

Открытие бюджетными и казенными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях (что является нарушением принципа единства кассы) связано, вопервых, с операциями бюджетных и казенных учреждений за пределами Российской Федерации, операциями по зачету денежных обязательств, по реструктуризации долга, операциями по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и, во-вторых, с открытием лицевых счетов иным получателям бюджетных средств, которые могут использовать бюджетные средства самостоятельно через счет в учреждении Банка России или кредитной организации. Такие счета имеют исключительный характер, разрешение на открытие такого счета федеральному учреждению утверждается непосредственно Минфином России и представляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. Впоследствии владелец счета «иного получателя бюджетных средств» в банке предоставляет в орган Федерального казначейства отчетность, которая необходима для формирования общего (сводного) кассового отчета об исполнении бюджета. Заметим, что

715

такая процедура актуальна только в отношении казенных и бюджетных учреждений, которые по общему правилу не могут иметь счетов в банке. Автономные учреждения таким правом обладают.

Следующая отдельная процедура при исполнении бюджета — использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц.

Органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях открываются счета для учета средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных и казенных организаций, для учета денежных средств, подлежащих (при наступлении определенных условий), возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Публично-пра- вовое образование не является собственником таких средств, так как они переданы лишь на временное хранение.

В качестве примера можно назвать средства, поступающие органам предварительного следствия и дознания, подразделениям ФССП России, судебные депозиты (см. Инструкцию о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, утвержденную совместным приказом от 25.01.2008 Минюста России № 11 и Минфина России № 15н; Инструкцию о порядке зачисления и выдачи средств с текущих счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение органов предварительного следствия и дознания, утвержденную Минфином России от 30.12.1997 № 95н и Банком России от 02.10.1997 № 67).

Лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств федерального бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении при наличии законодательных и иных нормативных правовых актов, являющихся основанием для осуществления операции с такими средствами.

Средства, находящиеся во временном распоряжении, на счетах не учитываются в доходах бюджета. Остаток же таких средств по завершении финансового года подлежит учету в новом году в качестве входящего остатка.

716

Глава 24.1. Исполнение судебных актов по обращению взыскания...

Еще одной отдельной процедурой при исполнении федерального бюджета является существование у казенных учреждений счетов по учету средств от так называемой приносящей доход деятельности. Речь идет о «внебюджетных» средствах казенных учреждений, источником которых является не бюджет, а плата за оказание услуг. В настоящее время нормативные правовые акты, регламентирующие данную процедуру, утратили силу, и средства, получаемые казенными учреждениями от платных услуг, полностью перечисляются на единый счет бюджета.

Глава 24.1

Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов

бюджетной системы Российской Федерации

(введена Федеральным законом от 27.12.2005 № 197-ФЗ)

Статья 242.1. Общие положения

1.Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации производится в соответствии с настоящим Кодексом на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию

ввалюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями, предъявляемыми к исполнительным документам, срокам предъявления исполнительных документов, перерыву срока предъявления исполнительных документов, восстановлению пропущенного срока предъявления исполнительных документов.

2.К исполнительному документу (за исключением судебного приказа), направляемому для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем, должны быть приложены надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскателя, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Заявление подписывается взыскателем либо его представителем с приложением доверенности или нотариально удостове-

717

ренной копии доверенности или иного документа, удостоверяющего полномочия представителя. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Дубликат исполнительного листа направляется на исполнение вместе с надлежащим образом заверенной судом копией определения суда о его выдаче. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Исполнительный документ, выданный на основании судебного акта о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, направляется на исполнение судом независимо от просьбы взыскателя. К такому исполнительному документу должна быть приложена надлежащим образом заверенная копия судебного акта, на основании которого он выдан. (абзац введен Федеральным законом от 30.04.2010 № 69-ФЗ)

3. Основанием для возврата взыскателю документов, поступивших на исполнение, является:

непредставление какого-либо документа, указанного в пункте 2 настоящей статьи;

несоответствие документов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, требованиям, установленным Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 21 июля 1997 года № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Федеральный закон «Об исполнительном производстве»);

нарушение установленного законодательством Российской Федерации срока предъявления исполнительного документа к исполнению;

абзац утратил силу. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ;

представление взыскателем заявления об отзыве исполнительного документа. (в ред. Федерального закона от 02.11.2007

№247-ФЗ)

3.1.Основанием для возврата в суд исполнительных документов, поступивших на исполнение, является:

представление судом заявления (либо судебного акта) об отзыве исполнительного документа;

представление должником, либо взыскателем, либо судом документа, отменяющего судебный акт, подлежащий исполнению;

718

Глава 24.1. Исполнение судебных актов по обращению взыскания...

невозможность осуществить возврат документов, поступивших на исполнение, взыскателю.

В случае возврата в суд исполнительных документов по указанным в абзацах втором и третьем настоящего пункта основаниям взыскателю направляется уведомление с приложением всех поступивших от него документов. (п. 3.1 введен Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

4.Возвращение исполнительного документа взыскателю не является препятствием для нового предъявления указанного документа к исполнению в пределах срока, исчисляемого

всоответствии с законодательством Российской Федерации.

5.Действие (бездействие) органов, исполняющих судебные акты в порядке, определенном настоящей главой, либо отказ

всовершении таких действий могут быть обжалованы взыскателем в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 242.2. Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту

Российской Федерации, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате

незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, и о присуждении компенсации

за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок

(в ред. Федерального закона от 30.04.2010 № 69-ФЗ)

1. Для исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации

719

(за исключением судебных актов о взыскании денежных средств

впорядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета), судебных актов о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство

вразумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок за счет средств федерального бюджета документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 настоящего Кодекса, направляются для исполнения в Министерство финансов Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 30.04.2010 № 69-ФЗ)

2.Главный распорядитель средств федерального бюджета, представлявший в суде интересы Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 158 настоящего Кодекса, обязан направить в Министерство финансов Российской Федерации информацию о результатах рассмотрения дела в суде в течение 10 дней после вынесения (принятия) судебного акта в окончательной форме. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъявляемых к Российской Федерации и удовлетворяемых за счет казны Российской Федерации, главный распорядитель средств федерального бюджета, представлявший в суде интересы Российской Федерации, также информирует Министерство финансов Российской Федерации о наличии оснований для обжалования судебного акта.

При наличии оснований для обжалования судебного акта главный распорядитель средств федерального бюджета обязан предоставить в Министерство финансов Российской Федерации информацию о результатах обжалования не позднее одного месяца со дня вступления судебного акта в законную силу.

3.Для исполнения судебных актов по искам к субъектам Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц,

втом числе в результате издания государственными органами субъектов Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет средств казны субъекта Российской Федерации (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации), судебных

720