учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

представляет собой передачу центром полномочий местным выбор­ ным органам (органам самоуправления), вторая — передачу полномо­ чий от органов управления, назначаемых из центра, органам местной администрации (местным органам управления). Многие реформы провозглашаются под флагом этих лозунгов. На деле, особенно в раз­ вивающихся странах, эти концепции остаются лишь лозунгами. С дру­ гой стороны, в некоторых постсоциалистических государствах эти про­ цессы стихийно зашли слишком далеко, стали неуправляемыми и на­ носят ущерб единству государства.

§4. Органы общинного самоуправления и управления

ВРоссии нет различий между структурой органов общинного и ре­ гионального управления, за исключением сходов граждан, которые не созываются на региональном уровне. Разница состоит в численности

избираемых органов, в профиле создаваемых ими комиссий, в их пол­ номочиях, в размере территории и численности населения, на которые распространяется власть местного самоуправления, но структура орга­ нов в общем одинакова. То же можно сказать о некоторых других стра­ нах, особенно в условиях действия англосаксонской и иберийской сис­ тем. Однако во многих других странах есть существенные различия между структурами местных органов, существующих в общинах и ре­ гионах.

Как уже отмечалось, на уровне общины нет назначенных сверху чиновников общей компетенции. Делами общины управляют избран­ ные ею лица, в подчинении которых могут быть муниципальные слу­ жащие.

Существуют несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне, в селе, группе деревень, мелкой общине (в Вели­ кобритании с числом избирателей менее 150) совет не избирается, а по мере надобности созывается сельский сход. Теоретически в нем долж­ ны участвовать лишь избиратели, но присутствуют все желающие, кво­ рум обычно не проверяется (должно быть не менее половины избира­ телей). В некоторых странах сход более формализован, в Индии, на­ пример, он должен проводиться по меньшей мере дважды в год. Сход решает насущные вопросы жизни сёла (ремонт дорог, противопожар­ ная безопасность и др.). Сход зачастую открытым голосованием выби­ рает старосту (солтыса в Польше, кмета в Болгарии и т.д.). В странах Востока (например в Индонезии) староста села и городского квартала утверждается министром внутренних дед из числа трех кандидатов, избранных собранием жителей. В некоторых странах англосаксонско­

го права сход избирает других лиц (например констебля, ответствен­ ного за поддержание порядка).

В более крупных общинах гражданами (а в странах Европейского союза и проживающими в общине негражданами) избирается совет, обычно на 2—4 года. В некоторых стратгах существует ротация членов совета, переизбирается только часть. Одновременно избиратели выби­ рают мэра и его заместителя, в некоторых странах эти должностные лица избираются позже, советом. Мэр затем во многих государствах утверж­ дается (министром внутренних дел, префектом во Франции) как пред­ ставитель государства в общине. Совет имеет исключительные полно­ мочия: принимает устав общины, местный бюджет, программы разви­ тия и Т.Д. Он занимается вопросами образования, здравоохранения, са­ нитарии, ведет строительство муниципального жилья для бедных слоев населения, распоряжается муниципальной собственностью, использо­ ванием водных ресурсов и т.д. Приблизительно эти же вопросы резерви­ рует для местного самоуправления, хотя и со значительными особен­ ностями, российский закон об основах организации местного самоуп­ равления 1995 г., но в данном случае говорится о муниципальном совете в целом, включая и регионы. Детальное размежевание полномочий между общинными советами и муниципальными советами регионов в России должно проводиться законами субъектов Федерации.

Органом общины и одновременно высшим должностным лицом является избираемый гражданами или советом Мэр (в Бельгии мэр из­ бирается, но формально назначается на эту должность королем). Иног­ да непосредственно гражданами или советами, особенно в англосак­ сонских странах, избираются и другие должностные лица общины (на­ пример казначей общины). В редких случаях есть коллегиальный ис­ полнительный орган (Швейцария, Италия).

Важной формой местного самоуправления в общине являются местные референдумы, но они проводятся только в крупных общинах. Формами самоуправления в общине является также народная право­ творческая инициатива (предложения граждан должны быть рассмот­ рены на открытом заседании совета). Территориальные органы обще­ ственного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (в том числе на Украине, в Китае) жителями микрорайонов, кварталов, улиц, дворов не рассматриваются как органы муниципального самоуправле­ ния. Это — общественное самоуправление, хотя такие органы могут выполнять некоторые публичные функции (например вьщавать граж­ данам необходимые справки).

Вразных странах между организацией общинного самруправления

иуправления есть, конечно, различия. Такие различия существуют

даже в одной стране (например на Севере и Юге Германии оно постро-. ено неодинаково, а в целом принято различать четыре разные модели самоуправления в общинах Германии). Однако в целом общинное самоуправление более или менее однотипно, поскольку предполагает только выборные органы и выборных должностных лиц общей компе­ тенции (наряду с другими упоминавшимися институтами).

§5. Органы регионального самоуправления и управления

Вотличие от общинного региональное самоуправление и управле­ ние отличаются большим разнообразием, поскольку построены на ос­ нове разных подходов. Эти подходы соответствуют тем основным мо­ делям местного самоуправления и управления, о которых говорилось выше. В условиях англосаксонской системы в регионах действуют только выборные органы — советы. Они создают свою местную адми­

нистрацию. Как упоминалось, при этой системе назначенных чинов­ ников общей компетенции в регионах нет, хотя есть делегатуры неко­ торых министерств, выполняющих отраслевые общегосударственные функции.

В некоторых странах, использующих континентальную систему, на региональном уровне или в определенных единицах разного уровня имеются только назначенные сверху чиновники (губернаторы, управи­ тели, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населе­ нием, в такой административно-территориальной единице нет. Назна­ ченный глава администрации региона (области, губернии, округа, района и др.) комплектует свой управленческий аппарат, подчинен­ ный ему.

Во многих странах в определенных звеньях регионов одновременно действуют избранные советы и назначенные сверху чиновники общей компетенции, являющиеся представителями государственной власти. Местный совет и избираемый им или непосредственно гражданами мэр, обер-бургомистр и т.д. имеют собственный аппарат чиновников, муниципальных служащих (муниципальная служба), которые занима­ ются вопросами, отнесенными законом к ведению местного самоуп­ равления. Назначенный чиновник ведает вопросами общегосударст­ венного значения. При таком чиновнике может быть совещательный орган, иногда он может в определенной мере корректировать действия главы администрации, а при расхождениях во мнении обращаться к министру внутренних дел. Таковы бюро местной администрации, дей­ ствующие в областях Венгрии. В районах и областях Украины созда­ ются местные тосударственные администрации. Их возглавляет назна­

чаемое должностное лицо (в областях назначается президентом), при нем состоит орган типа дирекции, имеющий совещательное назначе­ ние. Наряду с этим в областях Украины есть и избираемые советы. Такое же сочетание советов и назначаемых лиц есть в районах Украи­ ны, в регионах и департаментах Франции (в округах Франции такого сочетания нет), в районах (уездах) Германии (в округах Германии со­ четания тоже нет) и т.д.

При таком способе управления местные советы должны уведомлять руководителя государственной администрации в регионе (комиссара, префекта и т.д.) о своих решениях. Эти решения для своей действен­ ности не нуждаются теперь в обязательной визе представителя государ­ ственной власти (существовавшая ранее административная «опека» в демократических странах отменена), но представитель государствен­ ной власти может обжаловать решение совета в суд (во многих странах существуют специальные административные суды).

Вряде испаноговорящих стран в регионах избираются и советы, и лица, которые становятся после избрания представителями государст­ венной власти в регионе. Об этом мы уже говорили на примере ибе­ рийской системы. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориальных единиц в Египте, Сирии. Правда, особенно в странах Востока, в большинстве случаев такой избираемый глава администрации региона на деде подбирается и рекомендуется для избрания «сверху».

Встранах тоталитарного социализма во всех звеньях администра­ тивно-территориального деления, в том числе во всех регионах, созда­ ются избираемые совётом (собранием представителей и др.) коллеги­ альные органы — исполнительные комитеты, которые рассматривают­ ся как исполнительно-распорядительные органы государственной власти (а не местного самоуправления).

§6. Полномочия местного самоуправления, его участие в решении общегосударственных вопросов и государственный контроль

вотношении местного самоуправления

Полномочия органов местного самоуправления. Как отмечалось, местное самоуправление автономно. Оно обладает собственной сфе­ рой компетенции, и государственные органы не вправе, если органы местного самоуправления не нарушают законы и собственные уставы, вмешиваться в эту сферу, подменять органы местного самоуправления.

Полномочия органов самоуправления определяются в наиболее обшем виде конституциями (в федеративных государствах — консти­

туциями федерации, ее субъектов, в России — также уставами опреде­ ленных субъектов Федерации), более подробно — законами (федераль­ ными и законами субъектов), а детально — уставами (Россия) или хар­ тиями общин и регионов.

Полномочия местного самоуправления определены законодатель­ ством различных стран более или менее однотипно. Самой общей формулировкой, употребляемой в Европейской хартии местного само­ управления 1990 г. и затем в основном повторенной в российском Законе об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., является положение, что оно самостоятельно и под свою от­ ветственность решает вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 2 Феде­ рального закона). В ст. 6 этого Закона перечислены предметы ведения местного самоуправления в России. Сюда относятся: принятие соб­ ственных уставов; владение, пользование и распоряжение муници­ пальной собственностью; местные финансы, в том числе установление местных налогов и сборов; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; муниципальный жилищный фонд; дошкольное, основное общее и профессиональное образование; муниципальные учреждения здравоохранения и санитария; охрана об­ щественного порядка; контроль за использованием земель; регулиро­ вание использования водных объектов местного значения; муници­ пальное дорожное строительство и т.д. В законе перечислены 30 по­ зиций, некоторые из них включают несколько положений. Аналогич­ ные положения включают и зарубежные законы о местаом самоуп­ равлении, причем объем полномочий нередко зависит от уровня ад­ министративно-территориальной единицы. Поэтому бывает, что от­ дельные законы о самоуправлении принимаются для общин и отдель­ ные — для регионов.

В законах различных субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении отразились два подхода. Во многих субъектах приня­ тые законы соответствуют тем принципам, которые закреплены в Фе­ деральном законе 1995 г. Это относится к новым законам Воронеж­ ской, Волгоградской и других областей. Там, где существовали старые законы о местном самоуправлении, в них внесены изменения в соот­ ветствии с Федеральным законом (например в Псковской области)'. Некоторые субъекты Федерации, прежде всего отдельные республики, занимают иную позицию. Законы о местном самоуправлении в Баш-

' Местное самоуправление: теория и практика / / Библиотека либерального чтения. М., 1997. № 4. С. 131.

ствующие указы были приняты в 1994 и 1996 гг.). В 1998 г. Президент своим указом прекратил полномочия этого же мэра в связи с истече­ нием срока и поручил губернатору назначить и.о. мэра, что было сде­ лано. Все это свидетельствует о том, что меры контроля Федерации в отношении местного самоуправления не отработаны.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. предусматривает также полномочия субъектов Федерации в об- , ласти местного самоуправления. В данном случае названы 16 пози­ ций, иногда с дополнениями. Сюда относятся: принятие законов о местном самоуправлении (Федерация определяет только принципы); обеспечение соответствия таких законов законам Российской Феде­ рации; передача собственности субъектов Федерации в муниципаль­ ную собственность; регулирование отношений между бюджетами субъектов и местными бюджетами; наделение муниципальных орга­ нов полномочиями субъектов Федерации с передачей для выполнения этих полномочий необходимых средств; гарантии финансовой само­ стоятельности местного самоуправления; преобразование и упраздне­ ние муниципальных образований; законодательство о муниципальной службе; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований и др. Из этого перечня видно, что в России, как и в других федерациях, административно-территориальное деление (пре­ образование и упразднение муниципальных образований, под кото­ рыми, как мы говорили, в России понимаются не только общины), а следовательно, и регулирование местного самоуправления относятся к ведению субъектов. Федерация в этом отношении устанавливает лишь основные принципы.

Участие органов местного самоуправления в решении общегосударст­ венным вопросов, в любом государстве, независимо от его формы, и при любой степени развития демократии местные органы самоуправ­ ления участвуют в решении государственных задач, а с другой сторо­ ны, государство осуществляет контроль в отношении местного само­ управления. Несмотря на автономию территориальных коллективов, местного самоуправления, в конечном счете политика и деятельность местного самоуправления — это часть политики и деятельности госу­ дарства, они должны осуществляться согласованно. В этом сторонни­ ки «государственной» теории местного самоуправления правы. Конеч­ но, между государственной властью и местным самоуправлением могут быть и часто есть противоречия и конфликты, но эти конфликты не могут касаться главного: общественного и государственного строя. Без этого организация общественной жизни была бы невозможна. Одной из конкретных форм участия местного самоуправления в решении об­

щегосударственных задач является передача органам самоуправления тех или иных полномочий органов государственной власти федерации или ее субъектов (унитарного государства в других странах). Как отме­ чалось, одновременно должны быть переданы материальные и финан­ совые средства, необходимые для решения новых задач. «Реализация переданных полномочий подконтрольна государству» (ст. 132 Консти­ туции России). Передачей полномочий участие органов самоуправле­ ния в решении общегосударственных задач далеко не ограничивается. По существу, осуществление многих из перечисленных выше полно­ мочий органов муниципального и регионального местного самоуправ­ ления есть формы участия местных органов в решении общегосудар­ ственных задач. Сюда относится, например, участие в охране общест­ венного порядка, соответствующее использование земельного фонда и водных ресурсов и т.д. Органы местного самоуправления вправе обра­ щаться к органам государства со своими предложениями, которые пос­ ледние обязаны рассмотреть.

Государственный контроль в отношении местного самоуправления. Он необходим не только в отношении передаваемых государственных полномочий, но возможен и необходим также в отношении осущест­ вления местным самоуправлением собственных полномочий. Теоре­ тически это вытекает из той посьшки, что местное самоуправление как власть на части территории государства, власть определенного коллек­ тива, находится под контролем государственной власти, представляю­ щей общество в целом. Контроль государства осуществляется цент­ ральными органами государства и его уполномоченными на местах (комиссарами, губернаторами, префектами и др.) и имеет различные формы: инспекция и «советы» со стороны министерств, издание соот­ ветствующих министерских циркуляров, приостанойление и отмена актов органов местного самоуправления (в случае противоречия зако­ ну, нарушения устава органа местного самоуправления и в демократи­ ческих странах обычно только по решению суда), наложение взыска­ ний на некоторых муниципальных служащих и тех глав администра­ ции, которые одновременно рассматриваются как представители госу­ дарства, смещение мэра; наконец, в некоторых странах высшие и цент­ ральные органы государства могут распустить муниципальный совет, если он систематически нарушает законы или оказывается неработо­ способным. Некоторые из этих форм используются в России.

Осуществляя контроль, представители центра на местах или само министерство могут утверждать или не утверждать муниципальных служащих высокого ранга, чья деятельность сопряжена с государствен­ ными задачами (например, начальника муниципальной полиции). Су­

ществует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациям из центра, применяется судебная ответственность муниципальных орга­ нов по искам министерств (муниципальные органы тоже могут обра­ щаться в суд с исками в отношении центральных органов государства). Как отмечалось, на местах в унитарных государствах часто создаются местные отделения (делегатуры) министерств. Эти делегатуры занима­ ются вопросами, отнесенными к предмету ведения государства в целом, но они оказывают существенное воздействие и на муниципаль­ ные органы, на муниципальных служащих, близких к ним по профилю деятельности. Часто центральные органы создают на местах так назы­ ваемые публичные корпорации (корпорации публичного права), кото­ рым передается обслуживание определенных сфер (транспорт, водо­ снабжение, энергия и др.). Это тоже в какой-то степени может оф ани - чивать роль местного самоуправления. Следует, однако, отметить, что обе тенденции развиваются параллельно: офаничиваются права мест­ ного самоуправления в тех сферах, которые целесообразно подчинить государственному регулированию, если оно дает лучший эффект. Рас­ ширяются права местного самоуправления в тех сферах, где больший эффект приносит местная инициатива.

О Г Л А В Л Е Н И Е

^§ 3. Единство государственной власти и разделение ее