учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie

ностных лицах. В некоторых случаях они осуществляют только финан­ совый контроль (счетные палаты, суды счетов), в других финансовый контроль является лишь одной из сторон их деятельности, но, пожа­ луй, одной из важнейших (таковы генеральные контролеры). Все чаще их полномочия (особенно генеральных контролеров) расширяются, это становится тенденцией. Как устанавливает конституция Бангла­ деш 1972 г., «генеральный контролер и генеральный аудитор» (это одно лицо, в деятельности которого соединены финансовые и иные функ­ ции контроля, что подчеркивается двуединым официальным названи­ ем должности) вправе проверять публичные счета всех учреждений, включая суды, «всех властей» и должностных лиц. Он имеет доступ ко всем складам материальных ценностей. Однако данные права предо­ ставлены такому должностному лицу (органу) не везде. В Турции, где государственный контрольный совет в какой-то мере совмещает неко­ торые обязанности омбудсмана и финансового контролера, он не может надзирать за эффективностью деятельности администрации в вооруженных силах и судах.

Финансовый контроль, осуществляемый этими органами, неоди­ наков. Счетные палаты проводят тотальную проверку исполнения го­ сударственного бюджета, но она занимает много времени и часто не­ эффективна, так как об исполнении бюджета счетная палата иногда докладывает парламенту уже после принятия нового бюджета. Гене­ ральные контролеры осуществляют выборочный контроль; они прове­ ряют определенные объекты, Это детальная, глубокая проверка, она дает значительные и быстрые результаты. При этом деятельность про­ веряемого объекта оценивается не только с формальной стороны, а и с точки зрения целесообразности расходования средств, но это провер­ ка не тотальная.

Г л а в а 18

МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие местного самоуправления и управления

Местное самоуправление. Строго говоря, местное самоуправление выходит за пределы проблематики данного учебника: это — не госу­ дарственная власть. Выбираемые гражданами советы, комитеты, из­ бираемые также гражданами или советами мэры городов и общин — это органы населения определенных административно-террйториаль- ных единиц, а не государства (государственно организованного об­ щества) данной страны в целом. Местное самоуправление — это само­ стоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно (например на сходах сел, путем референ­ дума) или через органы местного самоуЬравления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оно представляет собой самостоятельную форму осуществления народовластия на местах, это — власть местного тер­ риториального коллектива. В отличие от иерархической системы со­ ветов в странах тоталитарного социализма, органы местного самоуп­ равления автономны. Во-первых, они, равно как и формы местного непосредственного волеизъявления народа, не входят в систему госу­ дарственной власти. Во-вторых, они не соподчинены друг другу. Они выполняют свои функции в пределах административно-территори­ альных границ (территориальных коллективов), своих полномочий, определенных законом и принятым на его основе уставом данного муниципального или иного территориального (регионального) обра­ зования, на свои финансовые и иные средства и под свою ответст­ венность. Поэтому в России местное самоуправление изучается не конституционным правом (в конституциях содержатся только неко­ торые принципиальные положения), а особой отраслью юридической науки — муниципальным правом.

Однако, с другой стороны, главы администрации местного самоуп­ равления — мэры городов, начальники районов (муниципий в Латин­ ской Америке), префекты областей (муниципий) в унитарном государ­

стве или в субъектах федерации, избираемые непосредственно гражда­ нами (Бразилия) или советами (мэры во Франции), утверждаются го­ сударством как представители государственной власти. Таким образом, они в этом случае действуют в двух качествах; как органы (должност­ ные лица) местного самоуправления и как должностные лица, уполно­ моченные государством, и в силу этого имеющие определенные госу­ дарственные полномочия. Кроме того, местные органы самоуправле­ ния во всех странах (в том числе в России), не входя в систему государ­ ственной власти, могут наделяться отдельными полномочиями госу­ дарственных органов с передачей им при этом необходимых ресурсов и финансовых средств для осуществления таких полномочий. Если такая передача состоялась, в данной сфере деятельности органы мест­ ного самоуправления подчинены и ответственны перед органами госу­ дарственной власти. Все эти моменты, а также практика (в том числе финансовая и иная зависимость местного самоуправления от центра) дают основания для изучения местного самоуправления и управления не только в муниципальном праве, но и в курсе государствоведения (в последнем изучаются лишь основы). Двойственная природа местного самоуправления и управления (по крайней мере возможность этого) привела к длительной, длящейся уже многие десятилетия, полемике сторонников общинной, (или общественной) и государственной тео­ рий местного самоуправления.

Местное управление. Местное управление в отличие от местного самоуправления может осуществляться двумя видами различных орга­ нов и в двух формах: 1) как государственное местное управление и 2) как муниципальное и региональное местное управление. Государст­ венное местное управление представлено органами и должностными лицами, назначенными государством. К их числу относятся префекты департаментов и регионов во Франции, управители областей в Болга­ рии, воеводы в Польше, губернаторы в Таиланде, Саудовской Аравии, начальники районов в Индонезии, супрефекты округов во Франции и Т.Д. ^ н и осуществляют на местах полномочия государства. Иногда наряду с ними есть избранные гражданами советы, которые осущест­ вляют полномочия регионального местного самоуправления (тем более широкие, чем выше ступень административно-территориальной единицы), иногда при таких государственных должностных лицах путем делегирования нижестоящими органами самоуправления (в Польше до 1999 г.) или иными способами (Индонезия) создается лишь совещательный орган (тоже обычно называемый советом), иногда на­ значаемые государством на места должностные лица управляют по су­ ществу единолично, создавая лишь дирекцию из подчиненных им чи­

новников. Поскольку министерства (внутренних дел, юстиции и др.) имеют на местах (только на областном и районном уровне, но не в общинах) свои делегатуры (управления, отделы) для выполнения об­ щегосударственных функций, возложенных на министерства законом, то губернатор или префект обычно объединяет начальников этих делегатур (управлений, отделов) под своим председательством в совеща­ тельном совете (это — другой вид совещательного органа, чем, напри­ мер, совет при воеводе в Польше (до 1999 г.), поскольку он не связан с местным самоуправлением).

Наряду с этими различными формами государственного управле­ ния на местах существует муниципальное и региональное управление, подчиненное избранному гражданами совету. На низовом уровне (в общинах) это мэр с подчиненными ему муниципальными службами, ведающими местными делами (как отмечалось, в некоторых странах мэр может выступать в двух качествах), на более высоком уровне ад­ министративно-территориальных единиц могут создаваться коллеги­ альные органы управления, избираемые советами этих единиц (испол­ нительные советы во Франции, джунты в Италии и др.). В этом случае избранный ими председатель возглавляет региональное местное уп­ равление, свой штат местных чиновников.

В странах тоталитарного социализма, где концепция местного самоуправления отвергается, на местах создаются только органы госу­ дарственной власти — советы (есть и иные названия), избираемые не­ посредственно гражданами или нижестоящими советами (многосте­ пенными выборами), а также органы государственного управления — исполнительные комитеты (есть и другие названия), избираемые сове­ тами. Каких-либо назначаемых на места представителей государствен­ ной власти — должностных лиц общей компетенции (губернаторов, префектов и тщ.) не существует.

§ 2. Территориальный коллектив и административно-территориальное деление государства

Административно-территориальное деление и местное само­ управление. Концепция местного самоуправления (общественная тео­ рия местного самоуправления) исходит из того, что органами государ­ ственной власти являются только центральные органы государства (парламент, глава государства, правительство и др.), органы субъектов федерации (в федерациях), их представители на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды как особая ветвь государственной власти. Государственная власть действует от имени

всего общества. Что же касается выборных органов на местах и фор­ мируемой ими собственной администрации, то они рассматриваются как выражение воли определенного территориального коллектива. Ес­ тественно, что, обладая определенной автономией, они в то же время подчинены воле всего общества, и их положение регулируется закона­ ми, принимаемыми государством — официальным представителем об­ щества. Закон об основах местного самоуправления действует и в Рос­ сии (с 1995 г.). Местные органы самоуправления принимают свои ус­ тавы, выполняющие роль местных основных законов (в некоторых странах, например в Бразилии, они и называются законами), содержат за свой счет подчиненных им служащих, имеют свой бюджет, свою собственность, например муниципальное жилье, муниципальные до­ роги и Т.Д. Понятие муниципальной собственности есть в некоторых конституциях, в том числе в российской (ст. 8). В отдельных странах такая классификация имеет более детальный характер; некоторые объ­ екты муниципальной собственности подчинены режиму публичной собственности (например те же муниципальные дороги, куски которых нельзя приобрести для частных нужд), другие — это частная собствен­ ность муниципального образования (на режиме частной собственнос­ ти), которой можно распорядиться, продав (например часть площади муниципальных лесов).

Наряду с общественной теорией местного самоуправления есть и государственная теория. Она исходит из того, что местное самоуправ­ ление является продолжением государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государст­ венной власти на местах. Эта теория также не лишена определенных оснований. Она учитывает двойственную природу, например, мэров в Европе или префектов (регидоров и др.) в Латинской Америке, кото­ рые, будучи избраны населением или советами (а не назначены), вмес­ те с тем утверждаются правительством (соответствующим министром) как представители государственной власти на данной территории. Эта теория учитывает также назначение на места представителей государ­ ства «сверху», которые осуществляют контроль за деятельностью орга­ нов местного самоуправления (по вопросам соблюдения законов), воз­ можность передачи органам местного самоуправления некоторых функций государственных органов и т.д.

Естественные и искусственные административно-территориальные единицы. Местное самоуправление организовано в соответствии с ад­ министративно-территориальным делением страны. Административ­ но-территориальные единицы имеют разные ступени (общинное, рай­ онное, областное звено). При их создании учитываются множество

факторов: размеры территории, экономические показатели, географи­ ческие условия, численность, плотность и национальный состав насе­ ления, традиции и Т.Д.

В теории принято различать «естественные» и «искусственные» ад­ министративно-территориальные единицы. Первые — это разного рода поселения, села, города, где люди исторически и «естественно» фуппировались для совместной жизни, обычно возле источников воды, отделенные от вражеских набегов трудно проходимой местнос­ тью — крутыми холмами, болотами и т.д. Они выбирали для управления совместной жизнью определенных лиц — вождей, старейшин, советы, созывали собрания, сходы. Впоследствии такие образования получили обобщенное название «общины» и стали низовой админисфативнотерриториальной единицей. Среди них есть теперь и крупные города с миллионами жителей, выросшие из небольших общин, которым века назад были дарованы хартии городского самоуправления.

Община — это всегда территориальный коллектив, в ней всегда есть выборные органы, избираемые ее населением (в демократических сф анах — только выборные органы). Такая система управления полу­ чила название общинного, коммунального, муниципального самоуправ­ ления и управления (чаще упофебляется только первая часть назва­ ния — самоуправление).

Искусственные админисфативно-территориальные единицы со­ зданы «сверху», актами государства, проводившего районирование территории. Так возникли воеводства, губернии, области, районы и т.д. Они получили обобщенное название регионов, а система управле­ ния — региональное самоуправление и управление. В данном случае могут использоваться неодинаковые варианты. Если те или иные сту­ пени регионов признаются территориальными коллективами, они всегда имеют выборный орган местного самоуправления, например генеральный совет департамента во Франции. Наряду с этим выбор­ ным органом может действовать назначенный губернатор, префект и т.д., как это имеет место в регионе или в департаменте Франции. Назначенного должностного лица может не быть. В России, в Вели­ кобритании на уровне регионов действуют только выборные органы (совет и избранный населением региона глава админисфации или только совет и его председатель). Если же админисфативно-террито- риальная единица не признается территориальным коллективом (на­ пример округ во Франции или округ в Германии), то обычно им уп­ равляет назначенный сверху чиновник, при котором может быть сове­ щательный орган. Такого совета может и не быть. Округом во Франции управляет назначенный минисфом внуфенних дел супрефект, а окру­

гом в Германии — регирунгспрезидент, назначенный правительством земли, в состав которой входит округ.

Проблема различения единиц общинного и регионального харак­ тера имеет принципиальное значение. В 1990 г. Совет Европы, куда входит Россия, принял Европейскую хартию о местном самоуправле­ нии, а в 1997 г. подготовил проект Европейской хартии о региональном самоуправлении. Хотя в некоторых российских официальных доку­ ментах обобщенное понятие «регион» относится к субъектам Федера­ ции, в проекте Европейской хартии о региональном самоуправлении имеется в виду другое: под регионами понимается уровень выше общин; районы, округа, области, провинции и т.д. (но не субъекты федерации). Хартия устанавливает, что в этих административно-терри­ ториальных единицах тоже следует избирать представительные органы (советы и др.) или по крайней мере создавать при управляющих такими регионами совещательные органы типа советов. В России представи­ тельные органы предусматриваются на всех ступенях.

§3. Системы местного самоуправления и управления

Внастоящее время в зависимости от различных подходов к органи­ зации публичной власти на местах и с учетом национальных особен­ ностей в государствах мира существуют четыре системы местных орга­ нов самоуправления и управления.

Первая — англосаксонская система. ДЛя решения местных вопросов во всех административно-территориальных единицах (общинах) — графствах, округах в Англии и Уэльсе, в областях и округах Шотлан­ дии, в графствах штатов США, в Австралии, Канаде и т.д. избирается совет, обычно сроком на 4 года. В небольших графствах численный состав совета очень мал, 3—5 членов, в крупных достигает 50 человек,

вокругах США избирается правление из нескольких лиц. Наряду с этими коллегиальными органами население непосредственно избира­ ет должностных лиц (шерифа, который является в США начальником полиции графства, атторнея, который представляет графство в суде, и др.). Органа общей компетенции (аналогично исполнительному ко­ митету советов в социалистических странах) учреждения самоуправле­ ния в Великобритании, США, Австралии, Канаде не создают. В США этой деятельностью занимаются избранные должностные лица, в Ве­ ликобритании — отраслевые постоянные комитеты, создаваемые из членов советов (комитеты по жилищному строительству, по местным дорогам, по вопросам образования и тщ.). Эти же комитеты готовят проекты решений совета о назначении должностных лиц, которые под

руководством соответствующего комитета занимаются непосредствен­ но исполнительной деятельностью, проекты утверждаются на сессии совета, которая, таким образом, и производит назначение.

В городах имеются хартии самоуправления (городские хартии), в соответствии с которыми гражданами либо городскими советами из­ бираются мэры городов. В немногих городах США применяется и такой порядок, когда небольшой представительный орган нанимает по контракту специалиста — менеджера для управления городом, менед­ жер тоже получает обычно титул мэра. Каких-либо чиновников, назна­ чаемых из центра на места для контроля за органами самоуправления или действующих как исполнительные органы общей компетенции от имени центра, при данной системе нет. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента само­ стоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию централь­ ных органов.. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых мероприятий (как правило, основную долю в фи­ нансировании местных расходов составляют не местные налоги, а до­ тации из бюджета), применяются инспекции уполномоченных мини­ стра, ответственного за местное самоуправление. Существует судеб­ ный контроль.

Хотя значительные элементы англосаксонского права восприняты во многих развивающихся странах, бывших колониях Великобрита­ нии, эта система местного самоуправления не получила распростране­ ния. Она сохранилась лишь в «старых» государствах (Великобритании, США, Канаде, Австралии и др.). В новых же государствах бьши созда­ ны гораздо более централизованные системы.

Вторая — континентальная система. Она применяется во Фран­ ции, Италии, Бельгии, Сенегале, большинстве латиноамериканских стран и строится на условиях сочетания выборности и назначаемости. Основанием для использования этих различных методов служит раз­ личение общинного управления (самоуправления) и самоуправления и управления в Других административно-территориальных единицах.

На уровне общин создаются только выборные органы местного самоуправления (обычно совет и мэр), и никаких назначаемых «сверху» администраторов не существует. Управление «искусственны­ ми» административно-территориальными единицами строится раз­ личным образом, имеет несколько вариантов. В некоторых региональ­ ных административно-территориальных единицах существуют только назначенные ценфом чиновники (например губернаторы в Финлян­ дии, в Турции, в Ираке, супрефекты в округах Франции, регирунгспрезиденты в округах Германии) или представители вышестоящих выбор­

ных органов, управляющие регионом. Система такой централизации иногда бывает практически всеобъемлющей. В Таиланде избираются населением только старосты деревень, староста волости (группы дере­ вень), избирается уже не гражданами, а старостами деревень и утверж­ дается управляющим волостью, назначенным правительством (обычно министром внутренних дел). В уездах действуют назначенные прави­ тельством чиновники, в провинциях — губернаторы, подчиненные министру внутренних дел. Назначаемость тех или иных местных орга­ нов широко используется во всех развивающихся странах, даже имею­ щих сравнительно демократические режимы (например в Индии).

В ряде стран (Франции, Италии, многих странах Латинской Аме­ рики) во всех или в отдельных видах региональных административнотерриториальных единиц действует «двойная» система: выборные ор­ ганы территориального коллектива и назначенные представители центра (президента, правительства, министра внутренних дел). Назна­ ченные чиновники осуществляют «административный контроль» в от­ ношении выборных советов: они вправе приостановить на определен­ ный срок решение местного совета (теперь во многих странах только путем обращения в административный суд и по его решению) и даже обратиться к главе государства с предложением о роспуске совета в случаях нарушения законов или его неработоспособности. Правда, такой роспуск в развитых странах практически не практикуется, в раз­ вивающихся странах в условиях демократических режимов он также имеет место редко.

Третья система, которая может быть названа иберийской, идет от Испании и Португалии и применяется в некоторых государствах Ла­ тинской Америки. Местные советы и главы администраций избирают­ ся, первые — только населением, вторые —либо населением, либо со­ ветом, но во всех случаях регидоры, префекты по должности являются председателями советов и одновременно утверждаются органами госу­ дарственной вдасти (правительством, министром внутренних дел) как представители государственной власти в своей административно-тер­ риториальной единице. Как таковые они осуществляют контроль за деятельностью органов местного самоуправления. При данной системе избранный глава администрации обладает широкими подномочиями, объединяя в своих руках публичную власть территориального коллек­ тива (как его представитель) и государственную власть (по уполномо­ чию государственных органов).

Четвертая система присуща социалистическим странам, а отчасти и странам, провозглашавшим ориентацию на социализм. Это не мест­ ное самоуправление, а система местной государственной власти и мест-

'ного государственного управления, система советов и исполнительных комитетов. Она связана с отрицанием разделения властей и заявлени­ ем о единовластии представительных органов снизу доверху («Вся власть Советам!»). В отличие от органов самоуправления в ранее рас­ смотренных системах, система советов характеризуется иерархической соподчиненностью всех ее звеньев. В данном случае нет той автоно­ мии, относительной самостоятельности местного самоуправления по отношению к центральным органам, которая присуща англосаксон­ ской, континентальной и иберийской системам.

Наряду с рассмотренными выше четырьмя главными системами существуют и другие формы местного самоуправления и управления, которые не составляют определенной системы. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или

род, вожди единолично или в качестве советов вождей продолжают выполнять управленческие функции (в Мали, например, имеется 15 возглавляемых вождями кочевых племен). Среди оседлого населе­ ния стран Африки и Океании административные полномочия вождей повсеместно ликвидированы (в ряде стран этот процесс растянулся и, например, в Нигерии соответствующие акты были приняты только в 1976 г.), но они продолжают в ряде стран входить в соответствии со своими положениями в состав органов самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьера-Леоне, Вануату, Папуа — Новая Гвинея и др.) или создают советы вождей. Вожди и советы вож­ дей не имеют по закону управленческих функций, но во многих стра­ нах (Гана, Камерун, Нигер и т.д.) они продолжают оказывать большое влияние на местные, иногда не тодько на местные, деда.

Особые формы местного управления существуют в условиях воен­ ных режимов. Обычно военные советы после переворотов устанавлива­ ют исключительно централизованную систему управления. На места назначаются офицеры — военные губернаторы, коменданты и т.д. Прежние местные органы регионального самоуправления распускают­ ся (в сельских общинах зачастую сохраняются, но в крупных городах прежние мэры заменяются мэрами-офицерами). При военных губер­ наторах и комендантах, как правило, создаются совещательные сове­ ты, куда включаются и гражданские лица. В условиях длительных военных режимов иногда проводятся выборы в органы местного само­ управления различных звеньев, но под контролем военных.

Различные системы местного самоуправления и управления разви­ ваются в сложных условиях, с поворотами и зигзагами, с присущими им противоречиями. Однако если говорить о главных тенденциях, то общими из них являются децентрализация и деконцентрация. Первая