учебный год 2023 / chirkin_v_e_gosudarstvovedenie
.pdf§ 3. Презвдентство республики
Структура президентства республики. Институт президентства (пре зидентуры) в различных странах имеет три формы; индивидуальную, коллегиальную и смешанную. Первая характерна для подавляющего большинства стран всех континентов (президенты Франции, России, ЮАР, Бразилии и т.д.). Вторая в виде президиума высшего представи тельного органа (Президиум Верховного Совета в России), президиума (президентства) республики (Венгрия), государственного совета суще ствовала в странах тоталитарного социализма до 90-х гг., сохранилась на Кубе. Должность председателя такого органа занимал генеральный (первый) секретарь ЦК правящей коммунистической партии или (реже) один из других ее руководителей. Какая-то отдаленная аналогия коллегиальности используется в Швейцарии и Мексике. В первой из этих стран есть орган — Федеральный совет, который одновременно выподняет обязанности главы государства и правительства. Федераль ный совет назначается в составе семи человек на совместном заседании обеих палат парламента. Руководят заседаниями Федерального совета президент и вице-президент, избираемые им только на один год. Они не имеют отдедьных от Совета властных полномочий. В Мексике пар ламент на совместном заседании палат избирает постоянный комитет из равного числа депутатов и сенаторов. Он должен контролировать исполнение законов между сессиями пардамента. Юридически эле менты коллегиальности присущи военным советам, состоявшим из разного числа членов, от 9 до более 100 человек. Многие полномочия главы государства они выполняют на заседаниях, хотя наделе решения принимает его председатель, объявляемый временным президентом, исподняющим обязанности президента, а то и просто президентом без каких-либо уточнений. Наконец, коллегиальная президентура (прези дентские советы) обычно из 3—5 человек создавалась в ряде развива ющихся стран (Сирия, Йемен, Судан и др.). Эти органы создавались на основе соглашения некоторых руководителей очередного переворо та. В редких случаях они становились гражданскими органами, преду смотренными конституцией.
Смешанная форма возникла первоначально в Китае в 1954 г. Она преследовала цели, с одной стороны, особо вьщелить руководителя коммунистической партии и государства Мао Цзэдуна, которому пред назначался пост председателя республики. Китайский иероглиф, пере веденный на русский язык термином «председатель» главным образом из-за принципиального отрицания в марксистско-ленинской концеп ции должности единоличного главы государства (потом бьши допуще
ны исключения), мог быть переведен на русский язык и термином «президент». С другой стороны, был создан коллегиальный орган пар ламента — Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей. По конституции многие важнейшие полномочия главы государства он выполняет на своих заседаниях. На практике все зависит от того, кто именно в Китае занимает тот или иной пост. Зна чение той или иной должности (председателя республики и председа теля Постоянного комитета ВСНП) многократно возрастает, если ее
занимает генеральный секретарь Ц К коммунистической партии. Ана логичная структура президентства существует во Вьетнаме, несколько похожая на Кубе, хотя в последней стране Ф. Кастро, иногда именуе мый Президентом, является председателем избираемого однопалат ным парламентом Государственного совета, коллегиально выполняю щего (по конституции) полномочия главы государства. По примеру стран тоталитарного социализма смешанная форма президентуры бьша воспринята в некоторых развивающихся странах, провозгласив ших социалистическую ориентацию (Ангола, Мозамбик и др.), где бьши учреждены должности президентов и созданы избираемые одно палатными парламентами постоянные комитеты парламентов. В неко торых из этих стран такая структура сохраняется и сейчас. При этом президент (председатель республики) мо:кёт быть, а может и не быть по должности председателем коллегиального органа. В Китае постоян ный комитет выбирает своего председателя. Так же обстоит дело во Вьетнаме, в Государственном совете Кубы. Напротив, в Румынии, Ан голе, Мозамбике президенты республик, избиравшиеся парламента ми, являлись председателями постоянно действующего коллегиально го органа (государственного совета, постоянного комитета).
Каждая из трех форм президентства имеет свои положительные и отрицательные стороны. Институт единоличного президента характе ризуется своей определенностью, он исключает (по крайней мере юри дически) распьшенность полномочий главы государства, концентри рует их. Но единоличный президент, даже выступая сначала как рья ный демократ, в самом качестве «единоличия» содержит зародыши ав торитаризма. Эти зародыши могут получить благоприятную почву для гипертрофированного роста, если этому благоприятствуют личные ка чества президента, сложная, а то и критическая ситуация в стране, вынуждающая президента действовать неординарно. Это мы хорошо видим на примере России.
Коллегиальная президентура, принятая в странах тоталитарного со циализма, на самом деле не осуществляла свои функции. Это был лишь формально высший орган государства. На деле все важнейшие госу
дарственные решения принимались узким кругом руководителей ком мунистической партии — политбюро (решение о военном вмешатель стве СССР во внутренние дела Афганистана в 70—80-х гг принял еще более узкий круг лиц — четыре человека из состава политбюро). При военных режимах коллегиальное президентство недолговечно. Идет борьба за лидерство, и она нередко заканчивается перестрелкой (Ирак, Йемен, Афганистан и др.). В демократическом государстве колдегиальная структура главы государства может затруднить принятие реше ний (неизбежны разные мнения по каким-то вопросам), а некоторые полномочия президента (например церемониальные, прием послов и др.) коллегией просто трудно выполнять. Последняя задача упроща ется, если параллельно существуют единоличный президент и колле-, гиальный орган, выполняющий важнейшие функции президентства, но все прежние недостатки коллегиальности сохраняются и даже воз растают: определенное «перетягивание каната» власти возможно не только внутри коллегии, а и между различными органами — президен том и постоянно действующим коллегиальным органом.
Тем не менее опыт коллегиального главы государства заслуживает изучения и может быть пригоден для России. В условиях демократии коллегиальность главы государства снижает опасность авторитаризма, дает возможность представлять интересы разных групп и, следователь но, принимать в результате обсуждения согласованные, взвешенные решения. Наиболее подходящей для этого является, видимо, форма смешанной президентуры. С одной стороны, она отвечает определен ным традициям, облегчает осуществление многих функций главы го сударства, которые выполняются в персональном качестве, с другой — содержит в себе плюсы коллегиальности.
Разумеется, ни одна форма не является абсолютной. Многое зави сит от условий страны и немало — от личности президента или пред седателя коллегиального органа, состава последнего.
Условия для должности президента. Для членов коллегиальной пре зидентуры каких-либо особых условий не предусматривается (граж данство государства подразумевается). Военный совет создается вооб ще вопреки всяким конституционным нормам, в других сдучаях в со став постоянно действующего коллегиального органа может быть из бран любой член парламента.
Для индивидуальной президентуры, напротив, конституции уста навливают определенные условия. К их числу относятся: гражданство данного государства (на практике в Польше баллотировалось лицо, имевшее еще два фажданства, а в Литве бьшо избрано лицо, имевшее литовское и американское фажданство, но после избрания президент
от американского гражданства отказался), наличие полных граждан ских и политических прав, достижение определенного возраста (обыч но 35 лет, но в Китае — 45, в Италии — 50, а в Никарагуа — 25). В ред ких случаях устанавливается предельный возраст — 65 лет (одно время это было и в России). Многие конституции устанавливают для канди дата определенный срок проживания в стране (в Болгарии — 5 лет, в России — 10, в США — 14, в Грузии — 15). В ряде случаев требуется, чтобы кандидат был не натурализованным гражданином, а уроженцем данной страны или родившимся от ее граждан. В Нигерии кандидат на должность президента должен иметь по крайней мере среднее образо вание, в Азербайджане и Турции — высшее, на Филиппинах он должен уметь писать и читать. Есть и другие условия.
При прямых выборах президента гражданами государства кандидат может быть вьщвинут группой избирателей (например в России — 100 человек, на Украине — 500), но для регистрации в качестве канди дата необходимо собрать большое количество «подписей поддержки» граждан; в Польше — 100 тыс. подписей, в России — 1 млн., причем с определенным распределением их по субъектам Федерации. Во Фран ции при вьщвижении нужны подписи 500 граждан, но не рядовых лиц, а занимающих определенные посты (члены парламента, региональных советов и советов департаментов, мэры городов и др.). Кроме того, при прямых выборах кандидат вьщвигается политическими партиями (США), избирательными объединениями (Россия). Как отмечалось, регистрация кандидата происходит при уплате повышенного избира тельного залога (например во Франции он десятикратный по сравне нию с кандидатом в парламент).
Если выборы президента непрямые (специальной избирательной коллегией, парламентом и др.), то граждане не вьщвигают кандидату ры и не собирают подписи. В этом случае кандидаты выдвигаются по литическими партиями или определенным количеством парламента риев (например 50 в Венфии).
Формирование президентства. В чрезвычайных условиях президент ство республики образуется путем самосоздания: руководители перево рота провозглашают себя (или своего лидера) главой государства (временньпи главой). Они могут переизбрать другого или заменить путем выборов другим членом военного совета умершего временного прези дента (Бразилия и др.). В обычных условиях президентство создается путем выборов или референдума (плебисцита). На выборах избирателям предлагается несколько кандидатур (Россия), и закон устанавливает, что безальтернативные выборы проводиться не могут. На референдуме (плебисците) на голосование выносится одна кандидатура (Египет),
которая объявляется избранной, если получит одобрение 50% + 1 го лоса избирателей, принявших участие в голосовании.
Выборы коллегиальной президентуры всегда проводятся однотип но: высшим представительным органом государства. Это относится и к смешанной форме, хотя в данном случае выборы проходят раздельно: отдельно выдвигаются и голосуются кандидатуры на должность прези дента (в странах тоталитарного социализма — только одна кандидату ра) и отдедьно — список членов коллегиального органа.
Выборы единоличного президента осуществляются разными спо собами. Во-первых, возможны прямые выборы президента непосредст венно избирателями (Россия, Франция, Мексика и др.). Подсчет голо сов осуществляется обычно по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура. В некоторых странах при прямых выборах ставится своеобразное условие: в первом туре президент может быть избран, если он получит значительное большинство поданных голосЬв (например 40%), а следующий за ним по численности собранных го лосов далеко отстает от лидеров президентских выборов (например собирает не более 10—15% голосов). Если же такого разрыва нет, про водится второй тур, и на нем может победить кандидат, получивший меньше голосов, чем фаворит первого тура. Так, например, было в Португалии. Такая же система применяется в Австрии, Коста-Рике, Доминиканской Республике. Как пишет финский автор К. Штольпе, «прямые выборы в двух турах в настоящее время наиболее популярны» в мире'.
Вместе с тем есть и система выборов в один тур, когда избиратель имеет несколько голосов и может голосовать за нескольких кандида тов, отдавая все голоса одному или распределяя их между несколькими кандидатами по своему желанию (комулятивная избирательная систе ма). Избранным становится собравший наибольшее количество голо сов по сравнению с другими кандидатами (Ирландия и др.). Иногда предусмотрен один тур, каждый избиратель имеет один голос, но для избрания кандидату в президенты нужно получить абсолютное боль шинство (50%+1 голос). ,
В тех странах Африки, где действовала однопартийная система и применялись принципы англосаксонского права, при единственной кандидатуре на должность президента выборы не проводились, он объ являлся избранным без голосования (Кения и др.). В тех государствах Африки, которые являлись ранее французскими колониями, голосо-
' Stolpe С. Metoder vid presidentval. En utva rdering. Abo, 1997. P. 316 (резюме наангл.
яз.).
вание проводилось и при одной кандидатуре. Такой способ использо вался также в Пакистане, в Сирии, во многих других странах Востока. Как уже говорилось, так же обстоит дело в Египте, где этот порядок называется референдумом. Суммируя различные разновидности пря мых президентских выборов, финский автор К. Штольпе называет пять способов: большинством голосов (50% + 1 голос); квалифициро ванным большинством; системой исключения (если никто из канди датов не собирает в первом туре 50% + 1 голос, предстоит второй тур с двумя кандидатами); альтернативное голосование (в первом туре изби рается кандидат, получивший не 50% + 1 голос, а как это установлено Законом, 40—45%, если следующий за ним по численности голосов набирает незначительный процент (10—12%); утверждающий вариант, когда избиратель может голосовать за нескольких кандидатов, а из бранным объявляется тот, кто получит больше голосов (Ирландия, Ц]фи-Ланка)'. Прямые выборы президента — это демократично, но такой президент, получающий легитимацию своих полномочий, как и парламент, непосредственно от народа (избирателей), склонен проти вопоставлять себя парламенту. Это не имеет большого значения в ус ловиях демократического государства. Но в условиях полудемократических режимов, в обстановке длительного и сложного процесса ста новления демократии после десятилетий тоталитарного государства разногласия ветвей власти иногда перерастают в разгон парламента, в вооруженное противоборство, в глубокий структурный экономичес кий и политический кризис. Об этом свидетельствует опыт Белорус сии, Украины, других постсоциалистических стран и отчетливее всего — России.
Косвенные выборы президента осуществляются двумя основными способами: выборщиками и особой избирательной коллегией. В неко торых странах Африки использовался также специфический способ выборов президента: на съезде единственной партии (по существу, одобрялась, иногда просто возгласами, единственная кандидатура).
Избрание президента выборщиками используется в Аргентине, в США, до принятия поправок к конституции в 90-х гг. этот способ мог применяться в Финляндии. Он заключается в том, что избиратели го лосуют не за кандидата в президенты, а за выборщиков от определен ной партии, каждая из которых вьщвигает заранее своего кандидата (нередко в паре с кандидатом в вице-президенты). Эти кандидатуры обычно тоже обозначены в избирательньк бюллетенях. Выборщики вьщвигаются каждой партией. В США список выборщиков составля-
' StolpeC. Metodervidpresidentval. En utva rdering. Abo, 1997. P. 314—315.
ется по штатам, каждый штат имеет столько выборщиков, сколько он избирает членов Конгресса (палаты депутатов и сената) плюс трех вы борщиков посылает федеральный округ Колумбия. Избиратель голо сует только за список выборщиков от той или иной партии в целом (панашаж не допускается). Голоса избирателей подсчитываются по ма жоритарной системе относительного большинства. Считаются избран ными все выборщики списка, получившего большинство голосов.
Численность выборщиков той или иной партии зависит оттого, как проголосуют избиратели наиболее крупных штатов США (провинций в Аргентине). Из 538 выборщиков Калифорния имеет 45, Нью-Йорк — 41, Пенсильвания — 27, многие другие штаты, взятые по отдельности, значительно меньше. Поэтому хотя юридически выборы президента осуществляются только через некоторое время выборщиками (они го лосуют в столицах своих штатов, документы посьшаются в Вашингтон, подсчитываются в Сенате, и только тогда объявляется избранный пре зидент), наделе уже после голосования избирателей известно, что пре зидентом станет лидер той партии, у которой больше выборщиков. Последние — деятели партии, они ожидают и личных благ для себя (государственных должностей) от «своего» президента и, естественно, голосуют только за кандидатуру своей партии.
Такой порядок избрания президента неплохо работает при двухпар тийной системе, когда по существу есть выбор только между двумя кандидатами (с примыкающими к ним кандидатурами вице-президен тов). Вьщвигавшиеся время от времени в США третьи кандидаты (от временно возникших партий или независимые) не составляли серьез ной конкуренции основным партиям. Однако если число кандидатур будет велико, никто из них не получит требуемого абсолютного боль шинства. На этот случай в конституции предусмотрено, что президента избирает палата представителей, а вице-президента — сенат из числа трех кандидатов на эти должности, получивших наибольшее количест во голосов выборщиков (такая ситуация была дважды более полутора веков назад, когда в США еще не было политических партий).
Избрание президента специальной избирательной коллегией осу ществляется двумя способами; временным, специально создаваемым для этой цели органом или членами действующих высших органов государства, которые при голосовании не объединяются и не создают временного органа. Первый способ присущ Германии, Италии, неко торым другим странам. В Германии президента избирает Федеральное собрание, которое состоит из членов нижней палаты (Бундестага) и такого же количества делегатов от земель федерации. Число делегатов от каждой земли соответствует числу депутатов от земли в Бундестаге.
Члены Федерального собрания голосуют вместе,, в коллегии. Для из брания в первых двух турах требуется абсолютное большинство голо сов, в третьем туре проходит кандидат, собравший относительное боль шинство. В Италии президента избирают на совместном заседании парламента и делегатов от 20 областей, но в этой стране требования к избранию президента бодее жесткие. Для того чтобы быть избранным, в первых трех турах нужно получить квалифицированное большинство голосов (2/3 голосов избирательной коллегии), затем достаточно абсо лютного большинства голосов. Это ведет к долгим и трудным выборам, поскольку голоса распределяются между разными кандидатами. Со здаются и распадаются блоки разных партий в стремлении найти «про ходного» кандидата. Поэтому в Италии при избрании президента про ходит много туров, обычно от 4 до 16, а два президента бьши избраны после 20 туров голосования. Множественность туров и возможность избрания меньшинством (при разделении голосов между разными кандидатами) — крупные недостатки системы косвенных выборов.
Вотличие от Германии и Италии, в Индии применяется другой способ избрания президента коллегией, когда она не составляет еди ного органа. В Индии избирательная коллегия состоит из выборных (а не назначенных) членов обеих палат парламента и законодательных собраний штатов (однопалатных и двухпалатных). Все они голосуют, не собираясь в единую структуру, на своих местах. При этом голоса каждого члена коллегии (выборщика президента) неодинаковы по своему удельному весу (каждый штат имеет разное число голосов), а в целом голоса членов парламента в их совокупности равны совокупнос ти голосов всех выборщиков от штатов. Это сделано для того, чтобы президент в равной мере выступал представителем всей страны и шта тов. Избирается президент большинством голосов.
Вряде стран президент избирается парламентом (Чехия, Венгрия, Словакия, Турция, Албания, Вьетнам, Сингапур и др.). Для первого тура обычно требуется квалифицированное большинство голосов (на пример 2/3 для избрания в первом туре в Турции). Иногда такое боль шинство фиксируется как необходимое количество голосов парламен та, независимо от числа голосуюших. В Словакии для избрания требу ется 90 голосов (конституционная численность парламента — 150 чле нов). В нескольких последующих турах (двух, трех) требуется абсолют ное большинство. Если президент не избран и при этом условии, до статочно относительного большинства.
Есть и комбинированные способы. Так, в Эстонии, если никто не избран в трех турах в парламенте большинством в 2/3 голосов, созда ется избирательная коллегия из членов парламента и представителей
органов местного самоуправления. Она и избирает президента (пока такой процедуры не было).
Вразных странах установлен неодинаковый порядок пребывания президента на этом посту. Президент избирается на срок от трех (Лат вия) до 7 лет (Франция), в большинстве стран на 4 или 5 лет. Он может быть переизбран без ограничений на любое число сроков (Египет, Франция), но в большинстве стран — только на второй срок, причем иногда более краткий, чем первый (в Аргентине — на 6 и 4 года). Там, где президент избирался подряд на два срока, он может быть избран в третий раз только после пропуска определенного времени. В Кыргыз ской Республике Конституционный Суд принял в 1998 г. решение о возможности избрания Президента на третий срок без такого пропус ка. В некоторых странах (Мексика, Никарагуа и др.) одно и то же лицо никогда не может быть повторно избрано президентом. С другой сто роны, в некоторых странах Европы (Югославия), Азии (Индонезия), Африки (Гвинея) были лица, провозглашенные пожизненными прези дентами (из них, правда, так завершил свой путь лишь И. Броз Тито в Югославии, другие бьши свергнуты). В постсоциалистических госу дарствах Азии вместо выборов бьши проведены референдумы о про длении сроков занятия должности президентами до 2000 г. В некото рых странах Африки президенты избирались на партийных съездах правящей партии.
Втечение длительного времени традиционно президентами изби
рались лишь мужчины. В последние десятилетия пост президента стали занимать женщины (Аргентина, Филиппины, Ирландия, Ислан дия, Ш ри-Ланка, в 1999 г. Латвия, Панама).
Полномочия и обязанности президента. Полномочия президента часто сформулированы однотипно в различных республиках. На деле, в их реальном осуществлении существует огромная разница в президент ских, полупрезидентских и парламентарных республиках. В послед них, как отмечалось, полномочия президента реализует правительство и, прежде всего, премьер-министр, советам которого президент следу ет (иногда в соответствии с конституцией или обычаем, чаще — в со ответствии со сложившейся расстановкой сил между ветвями власти и политических сил в стране). По конституциям (но зачастую не на прак тике) Президент обычно обладает следующими полномочиями.
1. Полномочия по представительству государства вовне и внут страны. В этом качестве он назначает дипломатических представите лей в другие государства или международные организации, назначает своих представителей в субъекты федерации в федеративных государ ствах (например полномочных представителей президента в субъектах
Федерации в России, губернаторов штатов в Индии), выступает с ини циативой согласительных процедур в спорах между субъектами феде рации, федерацией и субъектом. Он обеспечивает своим арбитражем согласование функций и взаимодействие органов государственной власти.
2.Полномочия в отношении парламента и осушествления парла ментом законодательной власти. Президент назначает дату выборов в парламент (в соответствии с установленными конституцией сроками, его выбор заранее фиксирован), созывает сессии парламента (во мно гих странах дата созыва определена конституцией), распускает парла мент в определенных обстоятельствах, промульгирует законы (подпи сывает, удостоверяет и дает распоряжение исполнять закон), обладает правом вето (только отлагательного), которое может быть преодолено парламентом (в ряде стран — квалифицированным большинством го лосов в каждой из палат, иногда — простым большинством конститу ционного состава каждой палаты, в некоторых странах — на совмест ном заседании палат и т.д.). Он, как правило, обладает законодатель ной инициативой (например в США не обладает), обращается с еже годными посланиями к парламенту, где указывает вопросы, которые требуют законодательного решения. В России ежегодные послания Президента публикуются отдельной брошюрой и заранее вручаются парламентариям, а Президент выступает с комментариями этого доку мента.
3.Полномочия по формированию других высших органов государ ства. Президент назначает правительство самостоятельно, по предло жению лидера партии большинства в парламенте, в результате избра ния премьер-министра в парламенте и по его предложению (Герма ния). В некоторых странах (Россия, Украина и др.) он назначает пре мьер-министра только с согласия парламента, а министров — самосто ятельно. Президент не только орган государства, но и высшее долж ностное лицо. В качестве последнего он назначает многих высших, а иногда не только высших должностных лиц, например судей.
4.Полномочия в сфере нормотворческой деятельности. Президент издает нормативные и ненормативные правовые акты (указы, декреты, декрет-законы), в том числе имеющие силу закона. Последние изда ются дибо в чрезвычайных обстоятельствах в качестве временных мер, либо на основе принадлежащей президенту регламентарной власти, либо на основе делегирования парламентом соответствующих полно мочий разового характера. В демократических государствах издание таких актов всегда сопряжено с контролем парламента (иногда консти туции в этом случае предусматривают обязательный созыв сессий пар