- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Участие в правотворческой деятельности
Согласно ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе дерации» прокурор в ходе осуществления своих полномочий при установлении необходимости совершенствования действующих нор мативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы
иорганы, обладающие правом законодательной инициативы, пред ложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов
ииных нормативных правовых актов. Содержание данной статьи указывает на то, что возложение на прокуратуру функции участия
вправотворческой деятельности связано главным образом с реше нием задач совершенствования правовой базы государства. Упоми нание об иных нормативных правовых актах, исходя из системно го анализа положений Конституции Российской Федерации, Закона «О прокуратуре Российской Федерации», правового статуса органов прокуратуры, имеет в виду подзаконные акты, обеспечивающие ре ализацию законов, — постановления Государственной Думы, ука зы Президента Российской Федерации, принятие которых связано с регулированием вопросов полномочий, порядка и организации дея тельности прокуратуры.
Основными направлениями реализации функции участия в пра вотворческой деятельности выступают:
§ 1. Участие в правотворческой деятельности |
353 |
•оказание помощи законодательным органам в определении приоритетов и общей стратегии законотворческой деятель ности;
•оказание помощи законодательным органам в подготовке за конопроектов, обеспечении профессионального уровня их рассмотрения;
•разработка проектов законов и других нормативных пра вовых актов и представление их в установленном порядке субъектам права законодательной инициативы для внесения на рассмотрение органов, в компетенцию которых входит их принятие;
•направление обращений в Конституционный Суд Россий ской Федерации при установлении фактов несоответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации;
•подготовка заключений для Конституционного Суда Рос сийской Федерации по вопросам оценки конституционности федеральных законов;
•базирующийся на материалах прокурорского надзора систе матический анализ действующего законодательства в целях выявления пробелов, противоречий и иных проявлений не совершенства правового регулирования различных видов об щественных отношений.
Все направления деятельности, характеризующие участие про куратуры в правотворческой деятельности, находятся между собой в органичной взаимосвязи. Наиболее тесные связи прослеживают ся между направлением аналитического характера с другими назван ными направлениями. Систематический анализ действующего зако нодательства и практики прокурорского надзора за его исполнением фактически является одним из главных источников данных, иници ирующих работу прокуратуры на всех направлениях деятельности, связанной с совершенствованием законодательства, и потому дан ное направление может рассматриваться в качестве обеспечивающе го работу прокуратуры на этом участке в целом.
Предложения прокуроров по совершенствованию законодатель ства могут относиться как к федеральным законам и другим норма тивным правовым актам федерального характера, так и к законам субъектов Российской Федерации.
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности определяются их компетенцией, в зависимости от наличия или от
354 |
Гл. 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации |
сутствия у них права законодательной инициативы. Поскольку пра вом законодательной инициативы Генеральный прокурор Россий ской Федерации в настоящее время не обладает, он может вносить законопроекты в законодательные органы, прибегая к посредниче ству и помощи тех лиц и органов, которые наделены правом зако нодательной инициативы. В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы при надлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Пра вительству Российской Федерации, законодательным (представи тельным) органам субъектов Российской Федерации. По вопросам их ведения право законодательной инициативы также принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации. Судя по составу субъектов, обладающих правом законо дательной инициативы, Генеральный прокурор Российской Федера ции, безусловно, в данном перечне может быть представлен.
Предложения, касающиеся общей стратегии законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, вхо дят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, который ежегодно пред ставляется Генеральным прокурором Российской Федерации пала там Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации. Определенные возможности активного уча стия в правотворческой деятельности дает Генеральному прокурору Российской Федерации, его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, законодательных (представительных) ор ганов субъектов Российской Федерации. Рамки возможностей воз действия органов прокуратуры существенно раздвинуло данное Конституционным Судом Российской Федерации в названном выше Постановлении от 18 июля 2003 г. истолкование права обращения Генерального прокурора Российской Федерации в Конституцион ный Суд Российской Федерации при установлении фактов противо речивости конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации.
Значительный вклад в процесс повышения качества законотвор ческой продукции вносит Генеральная прокуратура Российской Фе дерации, выполняя большой объем работы по осуществлению пра вовой экспертизы законопроектов, нормативных актов органов ис
§ 1. Участие в правотворческой деятельности |
355 |
полнительной власти. Это направление получило наиболее полное претворение в деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Правовое управление Генеральной прокуратуры Рос сийской Федерации, на которое приходится основной объем рабо ты, связанной с участием Генеральной прокуратуры Российской Фе дерации и подчиненных ей органов, учреждений в правотворческой деятельности, в пределах их компетенции проводит всестороннее изучение поступающих нормативных правовых документов и гото вит заключения об их соответствии Конституции Российской Феде рации, действующим на территории Российской Федерации зако нам, как по существу содержащихся в них положений, так и с точки зрения соблюдения процедур их реализации в правоприменитель ной практике. Ответы (заключения) органам по поступившим от них проектам правовых документов направляются Генеральным проку рором Российской Федерации или его заместителями. Помимо под готовки заключений по законопроектам, сотрудники органов проку ратуры принимают участие в различных рабочих комиссиях, занима ющихся разработкой проектов законов.
Эффективной и активно используемой формой участия прокура туры Российской Федерации в правотворческой деятельности следу ет назвать ее действия, направленные на разработку законопроектов, получивших в прокурорском окружении наименование инициатив ных. Они готовятся на основе материалов общенадзорных проверок, аналитических документов, других материалов прокуратуры. В прак тику органов прокуратуры все шире внедряется идея правового мо ниторинга, позволяющего своевременно выявлять потребности
вподготовке нужных законов и решать вопросы совершенствова ния законодательной базы страны на системной основе. Постоянное внимание в деятельности Генеральной прокуратуры уделяется во просам совершенствования законодательства о прокуратуре, связан ным с укреплением правовой защиты прокурорских работников, их материального и социального обеспечения, с внесением изменений
всистему правового регулирования полномочий прокуроров.
Существенное место в деятельности прокуратуры России занима ет участие в формировании регионального законодательства. В на стоящее время большая часть прокуроров субъектов Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в соот ветствии с основными законами субъектов Федерации — их кон ституциями и уставами. Благодаря наличию данного права проку роры субъектов Российской Федерации имеют возможность само
356 |
Гл. 15. Другие функции прокуратуры Российской Федерации |
стоятельно вносить законопроекты и проекты других нормативных правовых актов на рассмотрение соответствующих органов. Проку роры субъектов Российской Федерации ведут систематический, по стоянный надзор за законностью правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Россий ской Федерации, принимая необходимые меры прокурорского ре агирования в случае их расхождения с нормами, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Практика прокурорского надзора является источником сведений не только о нарушениях законов, но и вместе с тем о широком спектре причин и условий, к ним приводящих. Высокая распространенность однотипных правонарушений, устойчивая повторяемость их основ ных признаков отнюдь далеко не всегда свидетельствуют о предна меренности, «злой воле» правонарушителей, но в не меньшей степе ни говорят о дефектности правового регулирования, несовершенстве закона, регламентирующего соответствующие виды общественных отношений. В таких ситуациях глубокий анализ причин правона рушений всегда дает прокурору содержательные материалы, позво ляющие ему выступать с инициативой об изменении, дополнении, отмене тех или иных правовых норм, введении новых правил регу лирования определенных сфер общественных отношений. Обеспе чению надлежащего уровня правотворческой деятельности прокура тур субъектов Российской Федерации способствует методическая и иная помощь, регулярно оказываемая им Генеральной прокуратурой Российской Федерации.
Реализация функции участия в правотворческой деятельности обеспечивается действиями не только Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов Российской Федерации, но также и усилиями прокуратур городов и районов. Имеющиеся в их распоряжении ма териалы, свидетельствующие о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, направляются прокурорами горо дов и районов вышестоящему прокурору, а если речь идет о феде ральных законах, то непосредственно в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Помимо названных, используются и другие формы реализации рассматриваемой функции, такие, как участие сотрудников Гене ральной прокуратуры Российской Федерации, научных и педагоги ческих работников учреждений прокуратуры в рабочих группах, соз даваемых в Государственной Думе и других органах для разработ ки проектов законодательных актов, участие прокуроров субъектов
§ 1. Участие в правотворческой деятельности |
357 |
Федерации в обсуждении законопроектов на пленарных заседани ях законодательных (представительных) органов. Работа по совер шенствованию апробированных, постоянный поиск новых форм организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры в настоящее время ведется достаточно активно. Вместе с тем имею щиеся резервы используются не в полной мере. В частности, более заметной могла бы быть помощь прокуратуры в формировании пла нов законопроектной деятельности Президента Российской Федера ции, палат Федерального Собрания, органов власти субъектов Рос сийской Федерации.
Практика выполнения органами прокуратуры Российской Фе дерации функции участия в правотворческой деятельности идет по пути обеспечения единства правовой политики всех звеньев проку рорской системы, установления централизованного порядка направ ления в законодательные и иные органы подготовленных прокуро рами законопроектов, заключений по поступающим проектам нор мативных актов законодательных и исполнительных органов власти. Исходя из особенностей организации правотворческой деятельности
ворганах прокуратуры серьезное значение придается формированию необходимой для этого информационной базы. Опыт работы Право вого управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации позволяет считать, что
вэтих целях эффективно могут быть использованы возможности вве дения мониторинга законодательства и правоприменительной дея
тельности по актуальным направлениям обеспечения законности, создание банка данных о наиболее распространенных нарушениях закона, их причинах и способствующих им условиях, привлечение материалов всех надзорных структурных подразделений Генераль ной прокуратуры Российской Федерации. Не заслуживают забвения и традиционные средства накопления нужной информации, связан ные с ведением сплошного учета и систематизацией поступающих законов, иных нормативных актов, поддержанием в контрольном состоянии законов, определяющих ведущие направления деятельно сти прокуратур, периодической подготовкой на постоянной основе аналитических обзоров по ключевым проблемам укрепления закон ности. Вместе с тем нельзя не отдавать отчет в том, что в современ ных условиях в качестве непреложного условия эффективной работы все большее и большее значение приобретает использование передо вых информационных технологий на всех направлениях работы ор ганов прокуратуры. В первую очередь соблюдение данного условия