- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
ГЛАВА СЕДЬМАЯ
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
§ 1. Понятие и предмет надзора
Надзор за исполнением законов (общий надзор) охватывает наибо лее широкую область правовой действительности, связанной с прак тикой исполнения законов. От состояния общего надзора во многом зависит в целом состояние законности в стране. Надзор за исполне нием законов играет ведущую роль в укреплении законности в дея тельности федеральных органов исполнительной власти, представи тельных (законодательных) и исполнительных органов государст венной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Результаты общенадзорной практики оказывают существенное влияние на решение широкого круга задач экономи ческого и социального характера. В надзоре за исполнением зако нов, обеспечивающем выявление правонарушений на ранних стади ях их формирования, пресечение возможности их эволюции в более опасные, преступные деяния, реализуется значительная часть про филактического потенциала прокурорской системы. Использование возможностей общего надзора прокуратуры в деле раннего преду преждения преступлений составляет важнейшее, необходимое усло вие эффективной борьбы с преступностью в общегосударственном масштабе.
Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:
152 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и испол нение законов, действующих на территории Российской Федера ции, федеральными министерствами, службами, иными федераль ными органами исполнительной власти, представительными (за конодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного само управления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительно го содержания и содействия лицам, находящимся в местах принуди тельного содержания, органами управления и руководителями ком мерческих и некоммерческих организаций.
2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.
Фактически же, как в первом, так и во втором случаях, речь идет
оразличных проявлениях единой, по своей сути, направленности надзорной деятельности на решение определенного рода стоящих перед прокуратурой задач, в чем, собственно говоря, наиболее пол но и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдель но взятой отрасли прокурорского надзора. Соблюдение требований
осоответствии законам правовых актов, издаваемых органами госу дарственной власти, местного самоуправления, должностными ли цами, органами управления и руководителями коммерческих и не коммерческих организаций, является одной из форм исполнения за конов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону сле дует рассматривать как свидетельство стремления законодателя выч ленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокурату ры, которые являются наиболее значимыми.
Содержание используемого в ст. 21 Закона «О прокуратуре Рос сийской Федерации» понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой актив ную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписа ний, «выполнение субъектом права возложенных на него обязанно стей», так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от дей ствий, которые законом признаются недопустимыми.
Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридиче
§ 1. Понятие и предмет надзора |
153 |
ски значимые последствия (правовых актах), материализуются до зволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат форма ми исполнения законов, охватывающими все области правоприме нительной деятельности.
Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокурату ра осуществляет надзор за исполнением законов строго определен ной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» совокупностью органов, организаций и должностных лиц. В нее, как видно из перечня, представленного в ст. 21 Закона, входят феде ральные отраслевые органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства, иные федеральные органы исполнительной вла сти), представительные (законодательные) и исполнительные орга ны государственной власти субъектов Российской Федерации, орга ны местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководите ли коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень яв ляется исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999 г., который устра нил допущенную в редакции Закона «О прокуратуре Российской Фе дерации» 1995 г. ошибку, выразившуюся в невключении в его ст. 21 органов управления и руководителей коммерческих и некоммерче ских организаций. Это, как известно, серьезно осложняло процесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзор ной деятельности, где отмечается совершение основной массы пра вонарушений.
В практическом плане важным является вопрос о том, какое со держание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точ ности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целена правленность и профессиональная определенность надзорной дея тельности прокуратуры.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В на
154 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
стоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов Российской Фе дерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов Рос сийской Федерации.
В системе законов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, первое место занимает главный закон страны — Кон ституция Российской Федерации. Конституция Российской Феде рации содержит нормы прямого действия и таким образом оказы вает непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения, причем в первую очередь на общественные отноше ния, которые имеют наиболее важное значение для жизнеспособно сти общества и государства, нормальных условий жизни его граж дан. Неуклонное соблюдение Конституции Российской Федера ции составляет фундамент законности. Закон СССР «О прокуратуре
СССР» (1979), Закон Российской Федерации «О прокуратуре Рос сийской Федерации», принятый в 1992 г., не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Основного Закона страны, хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечи вался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсут ствие соответствующих положений в законе порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзор ной роли по отношению к практике реализации конституционно правовых установлений. Федеральный закон «О внесении измене ний и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Россий ской Федерации» от 10 февраля 1999 г., в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблю дение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место про бел в законодательстве и нормативно, актом высшей юридической силы утвердил ту серьезную фактическую роль, которую играют ор ганы прокуратуры в механизме обеспечения действия Основного За кона страны.
Федеральные законы занимают приоритетное место в практике прокурорского надзора в силу ряда обстоятельств. Их содержание исходит из положений Конституции Российской Федерации, одной из главных форм реализации положений и принципов которой они являются. Федеральные законы принимаются по предметам веде ния Российской Федерации и совместного ведения Российской Фе
§ 1. Понятие и предмет надзора |
155 |
дерации и ее субъектов, охватывая наиболее значимые сферы жиз ни общества. Федеральные законы оказывают заметное влияние на формирование всей нормативной базы страны. От точного и едино образного их применения в первую очередь зависит состояние за конности и правопорядка в Российском государстве. Данные каче ства федеральных законов обусловливают постоянное повышенное внимание органов прокуратуры к их соблюдению.
Важнейшим элементом системы действующих на территории Российской Федерации законов являются конституции и уставы объектов Российской Федерации. В них закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации. В конституциях и уста вах содержатся положения, характеризующие политические и эко номические основы организации государственной власти и мест ного самоуправления, права, свободы и обязанности человека и гражданина, вопросы взаимоотношений государства и личности, порядок формирования и компетенции представительных (зако нодательных) и исполнительных органов власти субъектов Рос сийской Федерации, вопросы нормотворческой деятельности и др. В конституциях, в отличие от уставов, кроме того, самостоятель ное место отведено освещению признаков республик как государ ственных образований: гражданства, государственных языков, на селения, территории и др. Прокурорский надзор за соблюдением конституций и уставов субъектов Российской Федерации служит делу укрепления законности вполне реально. Однако в отношении региональных главных законов должен неукоснительно соблюдать ся принцип их непротиворечивости Конституции Российской Фе дерации и федеральным законам. В противном случае прокурор не вправе осуществлять надзор за их соблюдением — вместо этого он обязан принять меры, направленные на устранение противоречий конкретных положений уставов и конституций субъектов Россий ской Федерации Конституции Российской Федерации. Такие же правила действуют и в отношении других законов субъектов Рос сийской Федерации.
Федеральные законы и законы субъектов Российской Федера ции, таким образом, составляют основной массив нормативных ак тов, надзор за исполнением которых осуществляется прокуратурой. Эти акты отличают: выполнение ими роли регуляторов существен ных видов общественных отношений, признание за ними высшей юридической силы, необходимость соблюдения особой процедуры
156 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
принятия, стабильность, длительность существования1. Кроме них к совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Рос сийской Федерации и общепризнанные принципы и нормы между народного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ со ставной частью ее правовой системы.
Нормы и принципы международного права имеют приоритет ное значение в случаях расхождения с отечественным законода тельством. Как сказано в Конституции РФ, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем установленные законом, то применяются правила международного договора». В числе актов международно-правового характера несо мненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Конвенции между Правительством РФ и правитель ствами других стран об избежании двойного налогообложения в от ношении налогов на доходы и имущество и др.
Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзор ной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об отнесении к предмету надзора за исполнением не толь ко законов, но и подзаконных актов.
Правда, в последние годы такого рода суждения стали формули роваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подза конных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается до статочно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, ранг подзаконных актов соответ ствовал уровню высших органов государственной власти и на изда ние такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы спе циальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вы зывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современ
1Подробнее об этом см.: Теория государства и права: Академический курс. Т. 2. М., 1998. С. 143-146; Тихомиров Ю Л, Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С. 81-82.
§ 1. Понятие и предмет надзора |
157 |
ных условиях данная позиция, по существу, лишилась той фактиче ской базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходи мости для замещения законов актами, имеющими меньшую юриди ческую силу. В этой части серьезных разногласий среди теоретиков прокурорского надзора в целом не наблюдается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения не просто о допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора испол нения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облег чая нелегкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущно сти надзорной деятельности не может ее не дискредитировать.
Не следует забывать, что прокуратура является федеральной цен трализованной системой органов, осуществляющих в общегосудар ственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и международные нормы и принципы, международные договоры, од нако, они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже признается приоритет перед законами Рос сийской Федерации. Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспече нии реального исполнения законов. В них нередко получают конкре тизацию отдельные положения законов, излагаются правила, опре деляющие механизм исполнения законов, формулируются требова ния к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомнен ная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из это го вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, сколько-нибудь доста точных оснований нет. Единственное исключение может быть допу щено только в отношении подзаконных актов, находящихся в нор мативном единстве с законами.
158 Гл. 7. Надзор за исполнением законов
Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности дру гих органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на проку ратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее несвойственных ей функций. Нельзя не считаться и с тем, что подзаконные акты — это акты законоиспол нительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные за конодательными актами. Прокуратура в силу своего государственно правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью под законных актов, но не за их исполнением.
Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за ис полнением законов следует иметь точное представление о показате лях, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов применения права. В отношении действий, как правило, сколько-нибудь заметных трудностей в практике проку рорского надзора не возникает. В законе обычно пределы допусти мых действий определяются достаточно точно и конкретно через ме ханизм распределения прав и обязанностей субъектов применения права. Этим же целям служит фиксация в законе правовых послед ствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия законам право вых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указан ными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Изучение практики правотворческой деятельности и прокурор ского надзора позволяет выделить в качестве признаков несоответ ствия правовых актов законам достаточно большое число показате лей. Наиболее часто наблюдаются факты издания правовых актов на основании законов, регламентирующих иные, нежели отражен ные в правовом акте вопросы, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы воз можность применения данного закона. Это может происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода за претов, присвоения тем или иным органом не принадлежащих ему полномочий и др.
Не менее распространенной разновидностью несоответствия пра вовых актов закону является издание правового акта на основании или во исполнение признанного недействующим или утратившим силу закона. В данном случае причиной обычно выступает отсут
§ 1. Понятие и предмет надзора |
159 |
ствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприменения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе за кона, действительно регулирующего данный вид общественных от ношений, но при этом допускается явное искажение смысла зако на и соответственно обоснование заведомо неправомерного реше ния, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие правового акта федеральному закону может указывать нарушение установлен ных законом процедурных требований, определяющих порядок при нятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков изда ния правовых актов).
С содержанием предмета надзора за исполнением законов тес но связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорско го надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в не скольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, харак тера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуе мых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др. Собственно говоря, этими пара метрами можно ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пре делов прокурорского надзора.
Характеристика двух первых видов ограничений, которыми долж ны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложе нии. Во избежание повторений, напомним лишь основные выводы, касающиеся существа определяемых ими вопросов. Из них следует, что круг объектов, надзор за исполнением законов которыми осу ществляет прокурор, с исчерпывающей полнотой установлен Зако ном «О прокуратуре Российской Федерации», и выходить за пределы этого круга прокуроры не вправе. Что касается актов, за исполнени ем которых следит прокурор, то их система включает в себя только законы: прежде всего Главный закон страны — Конституцию Рос сийской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Рос сийской Федерации. Исполнение подзаконных актов может входить в предмет прокурорского надзора, но лишь в том случае, как отмеча лось выше, когда они находятся в нормативном единстве с законами, т.е. фактически представляют собой составную часть закона.