- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
ГЛАВА ПЕРВАЯ
СУЩНОСТЬ И ЗАДАЧИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА КУРСА «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»
§1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 129) и принятого на основании ее прямого предписания федерального за кона о прокуратуре прокуратура Российской Федерации есть еди ная, федеральная централизованная система органов, осуществляю щих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Кон ституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов, выполняющих другие, установленные феде ральными законами функции. Прокуратура Российской Федерации представляет собой, таким образом, полифункциональную систему,
вчисле функций которой прокурорский надзор занимает ведущее место. Функция надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории законов
всилу заложенного в ней содержания наиболее полно и последова тельно выражает государственно-правовое предназначение прокура туры, характеризует специфику ее деятельности, определяет ее место
всистеме государственных органов.
Иные функции устанавливаются Федеральным законом «О про куратуре Российской Федерации». Хотя формулировка части 1 ста тьи 1 данного закона допускает возможность установления функций другими федеральными законами, практически в ней нет необходи мости. Однако нужно обратить внимание на уровень законов — фе
2 Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации
деральный, что, безусловно, связано и подчеркивает федеральную природу системы органов прокуратуры Российской Федерации. Воз ложенные на прокуратуру Российской Федерации функции меж дународного сотрудничества, уголовного преследования, участия в правотворческой деятельности, координации деятельности пра воохранительных органов, участия в рассмотрении дел судами об щей юрисдикции и арбитражными судами, наряду с функцией над зора за соблюдением Конституции Российской Федерации и испол нением законов, также имеют прямое отношение к характеристике государственно-правового предназначения прокуратуры, обеспечи вая решение стоящих перед прокуратурой задач свойственными ей правовыми средствами.
Для понимания сущности прокуратуры Российской Федерации ключевое значение имеют ее цели. По законодательному определе нию целями российской прокуратуры выступают: обеспечение вер ховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов об щества и государства. Будучи представленными в определенной ча сти в деятельности других государственных органов, названные цели специфичны своей значимостью для прокуратуры, поскольку их достижение отражает доминирующую направленность ее деятель ности.
Подчас прокуратуру Российской Федерации пытаются предста вить в качестве рудимента тоталитарного режима или даже органа, унаследованного из феодальной эпохи. Иногда говорят о прокурату ре как инструменте централизованного контроля за всеми социаль ными процессами, происходящими в обществе и государстве. Такого рода рассуждения можно рассматривать лишь в качестве полемиче ских приемов (едва ли их допустимо считать удачными), но отнюдь не как научно-состоятельные выводы, основанные на знании истин ной роли прокуратуры в России.
Цели прокуратуры со всей определенностью свидетельствуют о том, что прокуратура является единственным органом государства, для которого категория законности имеет универсальное, определя ющее, связанное со всеми сторонами ее деятельности значение. Оно касается всех явлений и процессов правовой действительности, в ко торых находят воплощение основные свойства, смысловое содержа ние главных проявлений законности. Прокуратура Российской Фе дерации непосредственно связана с утверждением законности как определенного типа политико-правового режима, ориентированно
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие и сущность |
3 |
го на повсеместное единообразное и точное исполнение законов, имея в виду в первую очередь главный закон страны — Конститу цию Российской Федерации — всеми субъектами системы примене ния права. Для прокуратуры законность является непременным все общим принципом деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, дру гих негосударственных структур. Обеспечению соблюдения данного принципа, непосредственно направленного на признание верховен ства закона, прокуратура отдает значительную часть своих сил. Про фессиональная деятельность прокуратуры способствует пониманию законности как особого, подчиненного требованиям закона порядка организации работы государственных учреждений, органов местно го самоуправления, своего рода эталона оптимального способа обе спечения исполнительской дисциплины в системе государственной и муниципальной службы.
Защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых зако ном интересов общества и государства прокуратурой воспринима ется не только в качестве обязательного направления деятельности, вытекающего из ее целей, но и как формы проявления законности, имеющей в своей основе определенный стиль взаимоотношений личности и государства, гарантирующих разумные пределы допусти мого вторжения государства в сферу интересов личности, выполне ние предусматриваемых Конституцией Российской Федерации обя зательств государства перед гражданами и граждан перед государ ством, о чем в свое время писал известный специалист в области теории прокурорского надзора В. В. Клочков1, и в этой связи умест но сказать о законности как методе решения общегосударственной задачи достижения нужного баланса интересов личности, общества, государства, который с помощью правовых средств прокуратуры на ходит все более широкое применение в практике государственного строительства.
Достижение целей прокуратуры обеспечивается решением ком плекса задач, которые, будучи обязательными для исполнения, опре деляют систему свойственных прокуратуре функций. Концентрируя в своем содержании главные ориентиры деятельности прокуратуры, задачи прокуратуры во взаимосвязи с определяемыми ими функци
1См.: Клочков В. В. Развитие науки: совершенствование понятий и терминологии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.
4 |
Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации |
ями наиболее предметно раскрывают ее государственно-правовое и социальное предназначение. Хотя закон не содержит перечня задач органов прокуратуры Российской Федерации, анализ материалов многоплановой деятельности органов прокуратуры, определяющих ее статус, нормативно-правовых документов позволяет сделать вы вод о том, что комплекс задач прокуратуры достаточно широк, имея в своей основе ее ведущие ролевые позиции, характеризующие спе цифику и место прокуратуры в системе государственных органов.
Роль прокуратуры как одного из влиятельных элементов право вого механизма обеспечения единства и укрепления законности об условливает ее ключевое значение и прямую связь ее деятельности с утверждением единства в понимании всеми государственными и негосударственными структурами, институтами гражданского обще ства, должностными лицами и гражданами содержания действующих на территории Российской Федерации законов и практики их при менения в общегосударственном масштабе. Осуществляемый про курорской системой правовой мониторинг, который специалиста ми определяется как системный анализ состояния законодательства
иправоприменительной практики, непосредственно связанный с ее действиями по обеспечению точного и единообразного исполнения законов, в свою очередь, находящимися в прямой зависимости от со стояния правовой базы государства, предполагает и соответственно определяет наличие у российской прокуратуры в силу специфики ее деятельности задач, решение которых сопряжено с ее активным уча стием в формировании законодательной базы государства.
Как звено системы государственного контроля, являющееся, по существу, вершиной его пирамиды, прокуратура фактически высту пает в качестве органа, консолидирующего действия контролирую щих органов, направленные на устранение, предотвращение, пре сечение и восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций, государственных органов и муниципальных образований, включая использование судебного порядка их защиты, достижение слаженной и эффективной работы по выявлению пра вонарушений, предупреждению противоправных деяний, что также влияет на содержание ее задач.
Всовременных условиях деятельность российской прокуратуры не мыслится вне взаимодействия с соответствующими компетент ными органами и должностными лицами иностранных государств
имеждународными организациями по широкому кругу вопросов международно-правового характера. Они в первую очередь касают
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие и сущность |
5 |
ся выполнения международно-правовых обязательств России, ока зания правовой помощи по конкретным делам, участия в подготовке международных соглашений и др.
Органам прокуратуры принадлежит одна из ведущих ролей в ограждении общества от преступных посягательств, создании об становки неотвратимости ответственности за совершение престу плений. Вместе с тем, занимая особое место в системе правоохрани тельных органов, прокуратура в силу своей компетенции призвана выступать в качестве организующего центра обеспечения согласо ванности действий правоохранительных органов в борьбе с преступ ностью.
Названные и диктуемые отмеченными факторами задачи мо гут рассматриваться в качестве основных. Свою конкретизацию они находят в задачах производных, которые, имея в виду их сущност ную направленность, могут быть обозначены как функциональные. О них пойдет речь в последующем изложении.
Эффективность решения стоящих перед прокуратурой задач и выполнение возложенных на нее функций находится в прямой за висимости от диапазона находящихся в ее распоряжении правовых средств, реального веса заложенного в них правозащитного потен циала. В последние годы стало модным заявлять о чрезмерности предоставленных прокурорам полномочий. Соблазн участия в кам пании ревизии правовых средств прокуратуры не миновал даже про курорских работников — бывших и действующих. При этом забыва ется одна простая вещь: такие выводы требуют серьезной аргумента ции, подтверждения материалами глубоких научных исследований, которых, в сущности, нет. Уязвим и сам подход к использованию по добных оценок: в нем не просматривается конструктивного начала, позитивных целей, взвешенного анализа рационального объема пол номочий прокуратуры. Между тем вполне очевидно, что правовые средства, которыми наделены прокурорские работники, за пределы их функций не выходят, о чем подробно будет сказано в следующих главах.
Цели и задачи прокуратуры Российской Федерации, достиже ние и решение которых обеспечивается ее деятельностью, определя ют ее заметную роль в жизни государства. Проводя большую работу по утверждению верховенства Конституции Российской Федерации, действующих на ее территории федеральных законов, прокуратура вносит крупный вклад в дело защиты прав и свобод человека и граж данина, охраняемых законом интересов общества и государства, со
6 Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации
вокупность которых определяет сущность и содержание националь ных государственных интересов России.
Располагая недюжинными, заложенными в ее функциях возмож ностями влияния на состояние законности и правопорядка, орга ны прокуратуры Российской Федерации на протяжении многих лет вели и продолжают выполнять большой объем работы, направлен ной на нейтрализацию деструктивных явлений и процессов, особен но заметно заявивших о себе в переходный период девяностых годов прошлого столетия и далеко не остаточные формы которых сохра няются и в настоящее время. Даже имея в своей основе объектив ные причины, эти явления и процессы практически всегда связа ны с факторами правового характера — несовершенством законода тельства, правовым нигилизмом, дефектами правоприменительной практики и др.
Проводя широким фронтом борьбу с правонарушениями, исхо дя из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, подчиняя всю свою деятельность устранению любых откло нений от требований закона, прокуратура вместе с тем ни в коей мере не может быть отнесена к числу силовых структур, о чем мне ние время от времени внедряется в общественное сознание. Прав да, в последние годы разговоры об этом практически прекратились. Несостоятельность причисления прокуратуры к силовым структурам очевидна. У нее нет ни собственных охранных подразделений, ни от рядов специального назначения. Прокурор по общему правилу ад министративной властью не обладает, хотя, бесспорно, деятельность прокуратуры носит властный характер, но проявляется эта власт ность особо. Она заключается в обязательности исполнения требо ваний прокурора, основанных на его полномочиях, установленных законом.
Благодаря своей деятельности, в первую очередь связанной с вы полнением надзорной функции, прокуратура играет конструктив ную роль в деле защиты основ федеративного устройства страны, достижения оптимального соотношения интересов Российской Фе дерации и интересов ее субъектов. Немаловажно отметить, что при этом руководящее значение имеет неукоснительное следование ак сиоматическому требованию, указывающему на прямую зависи мость силы регионов от силы федерального центра, а силы центра от степени развитости экономической и социальной сфер субъектов Российской Федерации.
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие и сущность |
7 |
Проводимой деятельностью по охране законности, оказывающей действенное влияние на пресечение и предупреждение правонаруше ний допреступного и преступного характера, прокуратура подтверж дает свою необходимость для обеспечения поступательного социаль ного развития, модернизации экономики, утверждения порядка, об щественной и государственной дисциплины во всех без исключения областях жизни страны.
Прокуратура в состоянии оказать и фактически оказывает надеж ную помощь Президенту Российской Федерации в выполнении воз ложенных на него Конституцией Российской Федерации функций. Система органов прокуратуры, в круг обязанностей которой входит надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, рас полагает, пожалуй, наиболее широкими возможностями в поддерж ке реализуемых Президентом Российской Федерации мер, определя емых его конституционной ролью гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.
О серьезном вкладе прокуратуры Российской Федерации в укре пление законности в стране достаточно убедительно говорят резуль таты ее работы на основных направлениях надзорной деятельности. Прокурорами ежегодно выявляется более четырех миллионов право нарушений, причем наибольшее их количество приходится на соци альную сферу и сферу экономики, которым в надзорной практике придается приоритетное значение. Высокому уровню правонаруше ний соответствуют масштабы выходящих из стен прокуратуры актов прокурорского реагирования. Это сотни тысяч представлений, про тестов прокурора, около миллиона исковых заявлений в защиту ин тересов граждан, общества, государства, направляемых в суды, зна чительное число лиц, привлеченных по материалам органов проку ратуры к дисциплинарной и административной ответственности, И др.
Укрепление законности, наряду с устранением нарушений зако на, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устранение причин и условий, способствующих правонарушениям.
Анализ правотворческой и правоприменительной деятельности позволяет считать, что режим законности в государстве обеспечива ется:
•наличием отвечающей потребностям общества тщательно выверенной стратегии законотворческой деятельности;
•своевременной корректировкой и пополнением действую щих на территории Российской Федерации законов;
8 |
Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации |
•эффективной работой системы государственного контроля, который призван играть ведущую роль в выявлении и устра нении нарушений закона;
•согласованной деятельностью всех государственных органов, негосударственных структур по обеспечению точного и еди нообразного исполнения закона всеми субъектами право применения;
•глубоко продуманным обоснованным определением приори тетов в деятельности правоохранительных органов, их свое временной корректировкой;
•надлежащим уровнем правовой культуры и правосознания должностных лиц и граждан;
•обстановкой неотвратимости ответственности за нарушение требований закона.
Обеспечение законности относится к числу целей (и задач) не только прокуратуры. Оно достигается усилиями системы высших ор ганов государственной власти, других государственных органов, не государственных структур, общественных объединений, граждан. В нее входят Президент Российской Федерации, Федеральное Собра ние, Правительство Российской Федерации, федеральные органы ис полнительной власти, органы местного самоуправления, правоохра нительные органы, контролирующие органы, коммерческие и неком мерческие организации и др. Прокуратура составляет одно из звеньев данной системы. Вливаясь в общее русло, действия прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона, их причин и способ ствующих им условий в итоге образуют крупное социально-правовое явление, оказывающее серьезное влияние на состояние законности в стране, правовую атмосферу в обществе в целом. Государственное строительство, особенно в условиях сложных периодов жизни стра ны, защита прав и свобод граждан, интересов общества имеют более высокие шансы на успех при эффективном использовании правоза щитного потенциала прокуратуры, усилении позиций прокуратуры как важнейшего института государственной правоохраны.
Вместе с тем абсолютно некорректными и неприемлемыми пред ставляются попытки переложить на прокуратуру весь груз ответ ственности за состояние законности в целом и за состояние преступ ности в том числе, обвинения ее в том, что осуществляемый прокура турой надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, за исполнением действующих на территории России законов отвле кает ее силы от решения задач борьбы с преступностью.
§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие и сущность |
9 |
Специфику деятельности российской прокуратуры рельефно от ражает ее место в системе государственных органов. Применительно к данной проблеме высказываются различные суждения и предложе ния. Наиболее убедительной, на наш взгляд, выглядит позиция пра воведов, считающих, что прокуратура не входит ни в одну из ветвей власти — законодательную, исполнительную и судебную, и оцени вающих как бесплодные попытки привязать прокуратуру к той или иной из названных властных систем. Данная позиция представля ется обоснованной, поскольку учитывает особый характер деятель ности прокуратуры, ее независимость от конъюнктуры социальных, экономических, политических процессов в жизни общества, подчи ненность интересам обеспечения единства и укрепления законно сти. Она ни в коей мере не сказывается отрицательно на решении стоящих перед ней задач. Более того, являясь по своей сути элемен том системы сдержек и противовесов, российская прокуратура ак тивно способствует утверждению режима действенного и плодотвор ного сотрудничества различных ветвей государственной власти.
Законодательная власть благодаря надзорной, а также другим функциям прокуратуры, получает богатейший источник уникальной информации о состоянии правовой базы страны, имеющихся пробе лах и противоречиях действующего законодательства, что позволя ет ей с большим знанием дела формировать стратегию правотворче ской деятельности, ее планомерное осуществление. Исполнительная власть в лице прокуратуры имеет надежного союзника в укрепле нии государственной дисциплины, основывающейся на повсемест ном точном и единообразном исполнении законов. Действия проку ратуры по выявлению, устранению, пресечению и предупреждению правонарушений, ее активное влияние на практику расследования преступлений, которое не ослабили даже радикальные меры, кос нувшиеся статуса прокурора в уголовном процессе, реформирования следственного аппарата, значительно возросшая в последние годы роль прокуратуры в борьбе с коррупцией, создают для органов ис полнительной власти благотворные условия для эффективного, со провождающегося меньшими затратами проведения в жизнь управ ленческих решений. Наконец, участие прокуроров в гражданском, административном, уголовном судопроизводстве помогает с мень шей вероятностью судебной ошибки разрешать правовые конфлик ты, возникающие в практике исполнения законов, осуществлять су дебный контроль за законностью действий и решений правоохрани тельных органов, органов государственной власти.