- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
ГЛАВА ТРЕТЬЯ
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федера ции составляет система установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и международными договора ми Российской Федерации положений, определяющих ключевые во просы организации и деятельности прокуратуры Российской Феде рации и полномочия прокуроров.
В иерархии законодательных актов, фиксирующих правовые основы деятельности органов прокуратуры, высшее место занимает главный закон страны — Конституция Российской Федерации. Зна чение Конституции как элемента правовой базы деятельности про куратуры следует рассматривать в широком и узком смыслах этого слова. В широком смысле ее значение выражается в том, что положе ния Конституции Российской Федерации выступают в качестве ис ходных, базовых установок, определяющих сущность и содержание ключевых вопросов правового регулирования и практической дея тельности органов прокуратуры. Фактически все положения Кон ституции Российской Федерации в той или иной степени получа ют преломление в законодательстве о прокуратуре и практике про курорского надзора. Для определения места прокуратуры в системе государственных органов и ее отношений с различными ветвями го
54 |
Гл. 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации |
сударственной власти, несомненное значение имеют, например, ста тьи Конституции Российской Федерации, устанавливающие основы конституционного строя, конституционно-правовой статус органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Содержание и общая направленность прокурорского надзора в своей основе обу словливаются конституционными нормами о правах и свободах че ловека и гражданина.
Существенным для определения компетенции прокуратуры на законодательном уровне выступают положения Конституции, уста навливающие предметы ведения Российской Федерации, совмест ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде рации, субъектов Российской Федерации и т.д.
В узком смысле значение Конституции Российской Федерации для формирования правовой базы деятельности прокуратуры прояв ляется в ее непосредственном воздействии на законодательное реше ние вопросов, касающихся деятельности прокуратуры, согласно со держащимся в Конституции Российской Федерации прямым указа ниям на этот счет. В этой связи прежде всего следует назвать ст. 129 Конституции Российской Федерации. В ней нашли отражение прин ципы организации и деятельности прокуратуры, порядок назначе ния прокуроров, процедура законодательного определения полно мочий, организации и порядка деятельности прокуратуры Россий ской Федерации. Текст ст. 129 Конституции Российской Федерации настолько важен для понимания правовых основ деятельности про куратуры, что необходимо изложить его дословно. Данная статья устанавливает:
«1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую цен трализованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
2.Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3.Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Ге неральным прокурором Российской Федерации по согласованию с
еесубъектами.
4.Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Рос
сийской Федерации.
5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокурату ры Российской Федерации определяются Федеральным законом».
§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры РФ |
55 |
Безусловно, ст. 129 имеет фундаментальное значение для фор мирования правовой базы деятельности прокуратуры. Устанавливая принципиальные основы организации и деятельности прокурату ры, она одновременно предусматривает необходимость конкретиза ции правового регулирования деятельности прокуратуры специаль ным законом. Однако трудно не усмотреть очевидную незавершен ность в подходе к определению конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации. Как главный закон страны Конституция Российской Федерации, по всей видимости, должна была, исходя из роли прокуратуры как одного из важнейших инсти тутов правовой охраны государства, четко обозначить ее функции, гарантии их реального осуществления, систему органов прокурату ры и др. Не отражает истинного положения прокуратуры в государ стве включение ст. 129 Конституции Российской Федерации в гл. 7 «Судебная власть». К органам судебной власти прокуратура, конечно же, не относится. Очевидно, учитывая значительный правозащит ный потенциал прокуратуры, важность для полноты его раскрытия конституционно-правового определения статуса прокуратуры, же лательно было бы не отступать от сложившейся в конституционной практике традиции, согласно которой прокуратуре в Конституции посвящалось несколько статей, представленных в соответствующей главе.
Помимо ст. 129 в Конституции Российской Федерации содержит ся ряд статей, имеющих значение для характеристики правового ста туса прокуратуры: ст. 71 (п. «о»), согласно которой вопросы проку ратуры отнесены к предмету ведения Российской Федерации, ст. 83 (п. «е») и 102 (п. «з», ч. 1), которыми определен порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации.
В теории прокурорского надзора и конституционного права конституционно-правовому статусу прокуратуры уделяется серьез ное внимание. Повышенный интерес к данной проблеме вполне за кономерен. От ее решения во многом зависит не только полнота рас крытия правозащитного потенциала прокуратуры, но и в целом ее судьба как в настоящем, так и в будущем. Заслуживают поддержки высказываемые учеными предложения о включении в Конституцию Российской Федерации положений, дающих развернутое представ ление о статусных позициях прокуратуры, в частности, закрепляю щих принадлежность российской прокуратуры к типу прокурату ры полифункционального типа, наделения Генерального прокурора
56 Гл. 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
Российской Федерации правом законодательной инициативы и пра вом обращения с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации и др.
Определенное отношение к правовому регулированию деятель ности прокуратуры имеют конституции (уставы) субъектов Россий ской Федерации. Речь идет о представленных в основных законах субъектов Российской Федерациях нормах, основанных на положе ниях Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также о правоустанавливающих нормах, принятие которых прямо не исключается федеральным законодательством.
Так, в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации исходя из положений Конституции Российской Федерации, решает ся важный вопрос о процедуре согласования с органами государст венной власти субъектов Российской Федерации кандидатуры про курора субъекта Российской Федерации. Другой вопрос, решаемый в данных законах, — о наделении прокурора субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы и правом обраще ния в органы конституционной юстиции. В данном случае законода тельство субъектов Российской Федерации, как бы в порядке частич ной компенсации, устраняет пробел федерального законодательства, не предусматривающего наделения правом законодательной иници ативы Генерального прокурора Российской Федерации. Казалось бы, такое отношение региональных законодателей к прокуратуре следу ет приветствовать. В действительности так и происходит. В услови ях ограничения возможностей прямого участия Генерального проку рора Российской Федерации в законотворческой деятельности, бла годаря конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, действительно, расширяется сфера воздействия прокуратуры, хотя и на региональном уровне, на правотворческий процесс. Однако нель зя не учитывать специфики конституционного статуса прокуратуры, законодательное регулирование которой в силу п. «о» ст. 71 Консти туции Российской Федерации, как уже говорилось, относится ис ключительно к предмету ведения Российской Федерации. Допуская возможность расширения правомочий органов прокуратуры зако нодательством регионов по отдельным вопросам, можно в конеч ном счете прийти к мнению о необходимости отнесения вопросов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации исходя из сложившейся практики их право вого регулирования федеральными законами и законами субъектов
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации! |
57 |
Российской Федерации, что, однако, явно противоречило бы феде ральной природе органов прокуратуры. Следуя конституционным положениям и принципам, подход к формированию законодатель ства о прокуратуре должен осуществляться только на федеральном уровне. Федеральные законы не должны содержать пробелов, на вос полнение которых могли бы привлекаться усилия региональных за конодателей.
Опасность подмены федерального законодательства о прокура туре региональным законодательством не следует недооценивать. Даже самые благие намерения могут в конце концов привести к при чинению вреда целостности системы прокуратуры Российской Фе дерации. Законотворческая деятельность недалекого прошлого в от дельных субъектах Российской Федерации, нацеленная на попытки формирования регионального законодательства о прокуратуре, соз дания органов прокуратуры, не подпадавших под статус федераль ных, таковую опасность заставляла видеть вполне реально. В связи с этим только правовое обеспечение организации и деятельности про куратуры на федеральном уровне может служить подлинной гаран тией соблюдения единого и централизованного характера системы органов прокуратуры Российской Федерации, и именно в силу дан ного обстоятельства федеральное законодательство должно с исчер пывающей полнотой определять правомочия прокуратуры, которые позволяли бы ей эффективно осуществлять все возложенные на нее функции.
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
как основное звено правового обеспечения деятельности органов прокуратуры
Основным элементом правового обеспечения деятельности про куратуры, наиболее полно раскрывающим ее правовой статус, без условно, является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.1Это первый российский закон о прокуратуре. Он появился вполне своевременно, вследствие чего прокуратура Российской Федерации по сравнению с другими систе
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 306.
58 |
Гл. 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации |
мами государственных органов практически не ощутила правового вакуума, который образовался после распада Союза Советских Со циалистических Республик и по общему правилу восполнялся союз ным законодательством в той его части, которая не противоречила законодательству Российской Федерации. Несмотря на острые дис куссии, сопровождавшие процесс принятия закона, он получился достаточно цельным, последовательным и вполне дееспособным.
Знание текста первой редакции первого российского закона «О прокуратуре Российской Федерации» имеет существенное значе ние для уяснения как особенностей подхода законодателя к процес су правового регулирования деятельности органов прокуратуры, так
идля понимания логики дальнейшей законотворческой практики
вданном направлении. В этой связи имеет смысл несколько подроб нее рассмотреть некоторые аспекты его структуры и содержатель ной характеристики. Первоначально Закон состоял из 6 разделов и 47 статей.
Вразделе I излагались Общие положения. В нем получили осве щение функции прокуратуры, принципы организации и деятельно сти прокуратуры, правовые основы деятельности прокуратуры, ряд общих положений организационно-правового характера.
Вразделе II Закона давалась развернутая характеристика системы
иорганизации прокуратуры Российской Федерации. Здесь содержа лись статьи, определяющие статус образующих систему прокуратуры звеньев, полномочия прокуроров различных уровней, порядок на значения на должность Генерального прокурора Российской Феде рации и подчиненных ему прокуроров.
Раздел III и следующий за ним раздел IV раскрывали содержание
иусловия осуществления основной функции прокуратуры — над зорной, а также функции участия прокурора в рассмотрении дел су дами.
Раздел V был посвящен особенностям кадрового обеспечения ор ганов прокуратуры, мерам правовой и социальной защиты, матери ального и социального обеспечения прокурорских работников. Это был очень важный комплекс нормативных положений, существенно усиливших правовые, материальные и иные гарантии независимости прокуроров, в известной мере снивелировавших наблюдавшиеся за метные различия в части материального и социального обеспечения работников прокуратуры по сравнению с сотрудниками других пра воохранительных органов и, по своей сути, фактически устранив ших сохранявшуюся в советские времена несправедливость оценки
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» |
59 |
их труда, с особой очевидностью проявлявшейся в сопоставлении с оценкой труда в иных сферах правоохранительной деятельности.
Завершающий раздел VI заключал в себе правовые нормы, ка савшиеся финансирования и материально-технического обеспече ния органов и учреждений прокуратуры, статистической отчетности и др.
Закон от 17 января 1992 г. оказал позитивное воздействие на дея тельность прокуратуры, хотя некоторые его положения не в пол ной мере согласовывались с представлениями прокуроров о проку рорском надзоре. В частности, особенно на первых порах казалось несостоятельным обозначение деятельности прокурора, связанной с рассмотрением дел судами, не так, как было ранее: «...надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах», а как участие прокурора в их рассмотрении. Но, поскольку суть этой деятельно сти фактически в первые годы не изменилась, уже вскоре это по ложение стало восприниматься без какого-либо предубеждения и повышенной эмоциональности. И хотя в настоящее время в про курорском лексиконе не используется понятие надзора за законно стью судебных решений, и сейчас надзорная, как принято говорить, составляющая, безусловно, присутствует в деятельности прокурора в суде.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным го лосованием 12 декабря 1993 г., обусловила необходимость пересмо тра законодательства о прокуратуре. 17 ноября 1995 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»1была принята новая редакция, а по сути, новый закон о прокуратуре Российской Федерации.
Редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе дерации» 1995 г.2 более четко решила вопрос о функциях прокура туры. В частности, была восстановлена функция координации дея тельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Законом установлена функция международно-правового сотрудни чества и полномочия прокуратуры по ее осуществлению.
1СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
2Вданной части изложения речь идет только об изменениях и дополнениях законо дательства о прокуратуре, внесенных Федеральным законом от 17 ноября 1995 г., и последующих изменениях Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе дерации».
60Гл. 3. Правовые основы деятельное™ прокуратуры Российской Федерации
Всвязи с невключением Генерального прокурора Российской Федерации по Конституции Российской Федерации 1993 г. в число субъектов, наделенных правом законодательной инициативы, скор ректирована функция участия в правотворческой деятельности с расчетом на максимально полное использование правотворческого потенциала прокуратуры в интересах совершенствования законода тельной базы страны. Характеризуя участие прокурора в рассмотре нии дел судами, Закон сократил излишнюю детализацию отдельных положений и вместе с тем сделал больший акцент на понятное в тех условиях определяющее значение процессуального законодатель ства как правового источника полномочий прокурора. Закон факти чески сохранил за прокуратурой функцию надзора за законностью судебных решений, закрепив за прокурором право их опротестова ния. Спустя некоторое время положение изменится, о чем будет ска зано отдельно.
Вкачестве нового самостоятельного направления прокурорского надзора был выделен надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан. Этим вопросам специально посвящена гл. 2 разде ла III Федерального закона 1995 г. Включение данной главы в Закон может с полным правом рассматриваться как свидетельство усиле ния правозащитной направленности деятельности прокуратуры, что, кстати, подтверждается не только этим, но и другими дополнениями
закона.
Более выверенными и точными в правовом плане в целом стали положения, характеризующие предметы прокурорского надзора по различным его отраслям. В первую очередь это относится к предме ту надзора за исполнением законов (раздел III, гл. 1). Из него было исключено указание на осуществление прокуратурой надзора за ис полнением законов общественными, политическими организация ми и движениями. В то же время существенно были усилены пози ции прокуратуры в укреплении законности в регионах Российской Федерации путем включения в сферу прокурорского надзора право творческой и правоприменительной деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Осуществляя надзор за исполнением законов органами власти субъектов Федерации, прокуроры имеют широкие возможно сти влиять на характер отношений федерального центра и регионов, исходя из общегосударственных интересов.
Редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе дерации» 1995 г. сформулировала более строгий подход к опреде
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации) |
61 |
лению системы органов прокуратуры. В Законе 1992 г. допускалось создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в систему прокуратуры Рос сийской Федерации, правда, только с согласия Верховного Совета Российской Федерации. Несмотря на данное существенное усло вие, от которого зависело создание таких органов прокуратуры, обозначенный в законе подход, по существу, подрывал принцип единства прокуратуры как федеральной системы и отнюдь не спо собствовал укреплению законности. Федеральный закон в редак ции 1995 г. от такого подхода отказался. Отныне Федеральным за коном «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливалось, что создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются. Одновременно с большей определенностью в Законе были названы гарантии независимости прокуроров от решений политических партий и движений. Если Закон 1992 г. только фиксировал, что создание и деятельность по литических партий и их организаций в органах прокуратуры не до пускаются и прокуроры в своей служебной деятельности не свя заны решениями политических партий и массовых общественных движений, то Закон в редакции 1995 г. дополнил эти положения очень важным указанием на то, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследую щих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Тем самым полностью исключалась сохранявшаяся до той поры вероятность вовлечения прокуроров в сферу политических боре ний.
Говоря об изменениях и дополнениях, внесенных в 1995 г. в Феде ральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», несомнен но, следует отметить ту их часть, которая относится к организации и деятельности органов военной прокуратуры. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции 1995 г., в отли чие от ранее действовавшего закона, включил новый раздел, кото рому было присвоено название: «Особенности организации и обе спечения деятельности органов военной прокуратуры». Тем самым было положено начало единому правовому регулированию деятель ности территориальных и военных прокуратур. До этого, как извест но, на протяжении длительного времени вопросы, касающиеся ор ганов военной прокуратуры, регламентировались самостоятельны ми правовыми актами — в последние годы «Положением о военной
62 Гл. 3. Правовые оснбвы деятельности прокуратуры Российской Федерации
прокуратуре», утвержденным Указом Президиума Верховного Сове та СССР от 6 августа 1981 г.1
Параллельное существование различных правовых актов, регла ментирующих деятельность территориальных и военных прокуратур, создавало иллюзию об автономности положения последних в проку рорской системе. Конечно, деятельности военных прокуратур свой ственны особенности, и в законодательстве они должны найти от ражение. Однако главным принципиальным фактором, лежащим в основе законодательства о военной прокуратуре, должно, как пред ставляется, выступать признание военной прокуратуры как неотъ емлемого составного элемента единой централизованной системы прокуратуры Российской Федерации. Именно такой подход нашел выражение в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Феде рации» в редакции 1995 г.
Изменениями и дополнениями, внесенными в Закон 1995 г., были заметно усилены материальные, социальные и правовые га рантии независимости прокуроров от местнических и ведомствен ных влияний. В целом же можно сказать, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. знаменовал качественно новый, более высокий уровень правового регулирования организации и деятельности прокурату ры. В значительной мере, благодаря данному закону, существен но активизировалась деятельность органов прокуратуры. Среди ее работников утвердилась атмосфера уверенности и предсказуемо сти возможных в будущем изменений, повысилась требователь ность и ответственность прокурорских работников за порученное дело.
Тем не менее в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции 1995 г. не нашел отражения целый ряд во просов принципиального характера, либо предложенные в нем зако нодательные решения в полной мере не отвечали интересам эффек тивного правового регулирования деятельности органов прокура туры. В результате работу над Федеральным законом о прокуратуре Российской Федерации пришлось продолжить.
10 февраля 1999 г. Президентом Российской Федерации был под писан принятый 23 декабря 1998 г. и одобренный Советом Федера ции 27 января 1999 г. Федеральный закон «О внесении изменений
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. №. 23. Ст. 956.
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» |
63 |
и дополнений в Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации1'»1.
Данным законом внесено существенное уточнение в понятие предмета прокурорского надзора за исполнением законов, допол ненного указанием о том, что в предмет надзора входит соблюдение Конституции Российской Федерации. Собственно говоря, прокура тура всегда осуществляла надзор за соблюдением Конституции стра ны, ибо понятием исполнения законов, характеризовавшим сущ ность предмета прокурорского надзора, безусловно, охватывалось
исоблюдение Конституции, являющейся Основным Законом стра ны и составляющей важнейший элемент правовой основы общества
игосударства. Тем не менее включение в понятие предмета надзора специального указания на соблюдение Конституции имеет принци пиальное значение ввиду того, что более точно и однозначно харак теризует государственно-правовую природу деятельности прокура туры как органа, обеспечивающего защиту законов и в первую оче редь защиту Конституции Российской Федерации.
Большие изменения коснулись раздела VI, определявшего, как было сказано, особенности организации и обеспечения деятельно сти органов военной прокуратуры. Федеральным законом от 10 фев раля 1999 г. была уточнена структура и организация органов воен ной прокуратуры. Из их числа были исключены прокуратуры групп войск. Одновременно их перечень был дополнен Московской город ской военной прокуратурой. С точки зрения интересов обеспечения эффективной работы, учитывающей особенности деятельности орга нов военной прокуратуры, обоснованными явились нормы, разреша ющие создавать в военных прокуратурах, приравненных к прокура турам городов и районов, прокурорских, прокурорско-следственных и следственных участков. Еще одна особенность организации орга нов военной прокуратуры, относящаяся к числу нововведений, — наделение их по решению Генерального прокурора Российской Фе дерации правом осуществления функций прокуратуры в местностях, где в силу исключительных обстоятельств не действуют иные органы прокуратуры Российской Федерации, а также там, где в соответствии
смеждународными договорами находятся российские войска.
Взаконе определена структура Главной военной прокуратуры. Существенные коррективы коснулись полномочий военных проку
1 СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.
64 |
Гл. 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации |
роров. Полномочия стали выглядеть более завершенными и точны ми. В Федеральном законе было прямо записано, что военные про куроры вправе при предъявлении служебного удостоверения беспре пятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их документам и ма териалам. Ранее, для того чтобы подтвердить наличие такого пра ва, нужно было обращаться к другим статьям закона и нормативным актам. Вполне логично право освобождать из мест содержания за держанных и заключенных под стражу лиц, незаконно там содержа щихся, было дополнено в тексте закона правом прокурора проверять законность содержания осужденных, арестованных и задержанных военнослужащих. Внесены обоснованные уточнения в положения, определяющие требования к кадрам органов военной прокуратуры, порядок прохождения службы офицерами органов военной прокура туры, материального и социального обеспечения военнослужащих и работников военной прокуратуры.
В целом раздел VI Федерального закона «О прокуратуре Россий ской Федерации» приобрел вид системы законодательных положе ний, достаточно полно и детально регламентирующих вопросы орга низации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры, исходя из особенностей их правового статуса.
Большое количество дополнений было внесено в раздел V Феде рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в редак ции 1995 г.). Было изменено название раздела. До 10 февраля 1999 г. он именовался: «Кадры органов и учреждений прокуратуры», после этой даты — «Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры». Большим количеством изме нений и дополнений данный раздел обязан тому обстоятельству, что в него были включены нормы, до этого содержавшиеся в «Положе нии о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации». Эти нормы существовали, но степень их значимости как для деятельности системы органов прокуратуры, так и государства в целом, требовала их регламентации на более высо ком уровне. Постановление Государственной Думы, которым было утверждено «Положение о прохождении службы в органах и учреж дениях прокуратуры Российской Федерации», несмотря на его се рьезный ранг, тем не менее относилось к числу подзаконных актов. Вопросы же кадрового обеспечения, прохождения службы в органах
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» |
65 |
прокуратуры, безусловно, заслуживали правового регулирования на уровне закона, что в конечном счете и было сделано.
Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. впервые на законода тельном уровне закреплено положение о службе в органах прокура туры как особом, самостоятельном виде федеральной государствен ной службы. Прокурорские работники признавались государствен ными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной службе с учетом особенностей, определяемых с этого времени Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Закон подробно сформу лировал требования, предъявляемые к лицам, назначаемым не толь ко на должности прокуроров и следователей, но в целом к сотрудни кам, принимаемым на службу в органы и учреждения прокуратуры.
Также впервые на уровне закона были зафиксированы обстоя тельства, исключающие возможность приема того или иного лица и его нахождения на службе в органах и учреждениях прокуратуры. Установлена возможность принятия на службу в органах и учреж дениях на условиях срочного и бессрочного трудового договора. За коном введен институт испытания при приеме на службу в органах прокуратуры.
Более четкое оформление обрели полномочия по назначению на должность и освобождению от должности, порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры. В законе нашли ре шения и другие вопросы, относящиеся к кадрам органов прокурату ры и порядку прохождения службы прокурорскими работниками.
Помимо названных положений, Федеральный закон от 10 февра ля 1999 г. внес существенные изменения в систему правового регули рования работы прокурора по надзору за исполнением законов. Так, в число направлений прокурорского надзора был включен надзор за исполнением законов судебными приставами. Расширен диапазон правовых средств по предупреждению правонарушений — закон на делил прокуроров правом объявления должностным лицам предо стережения о недопустимости нарушения закона. Внесено безуслов но необходимое, устранившее ранее имевшее место серьезное пре пятствие в работе прокуроров дополнение в статью, определяющую предмет надзора за исполнением законов, согласно которому в чис ло объектов прокурорского надзора были включены органы управле ния и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
После февраля 1999 г. изменения в Федеральный закон «О про куратуре Российской Федерации» продолжали вноситься, хотя до
66 |
Гл. 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации |
5 июня 2007 г. они уже не имели столь значительного масштаба. Так, Законом от 19 ноября 1999 г. введена присяга Генерального проку рора Российской Федерации. Законом от 2 января 2000 г. прокурор ские работники были освобождены от уплаты подоходного налога — их приравняли в этом отношении к военнослужащим, сотрудникам милиции и другим категориям работников силовых структур, кото рые ранее получили такую льготу. Федеральным законом от 28 июня 2002 г. «О внесении изменений в статьи 434 и 44 Федерального за кона «О прокуратуре Российской Федерации» из текста п. 1 ст. 44, устанавливающей, что денежное содержание прокурорских работ ников состоит из не облагаемых подоходным налогом выплат, сло ва «не облагаемых налогом выплат» исключены. Последующие из менения в основном касались уточнения положении отдельных ста тей Закона1.
Сопоставимые по объему и радикальному характеру (но, правда, отличающиеся своей направленностью) с Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. существенные изменения в правовой статус про куратуры внес Федеральный закон от 5 июня 2007 г. «О внесении из менений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федера ции и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Правовые основы деятельности прокуратуры были дополнены вклю чением в них нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, регламентирующих организацию и порядок деятельно сти учрежденного в системе прокуратуры Российской Федерации Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Из состава должностей во всех звеньях системы прокуратуры Рос сийской Федерации исключались должности следователей. Раздел Закона о прокуратуре о системе и организации прокуратуры Россий ской Федерации пополнился статьей, характеризующей статус и си стему Следственного комитета при прокуратуре Российской Феде рации2.
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. были существенно пе ресмотрены полномочия прокуроров, повлекшие изменение объема и порядка выполнения некоторых функций прокуратуры. Наиболее
1О постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, касающихся Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», см. § 5 настоящей главы.
2Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2010 г. на его базе соз дан Следственный комитет Российской Федерации.
§ 2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации) |
67 |
радикальные изменения коснулись функции уголовного преследова ния и надзора за процессуальной деятельностью органов предвари тельного расследования. Значительная часть полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования в досудебных стадиях перешла к руководителю следственного органа. Заметно потеснили прокурора и в сфере надзора за процессуальной деятельностью ор ганов предварительного следствия. Как крупную потерю для проку ратуры восприняли прокурорские работники, ученые-юристы ли шение прокурора права возбуждения уголовного дела. Похоже, что и сами принимавшие это решение депутаты были далеко не одно значны в оценке этого нововведения. Утратила силу и статья Зако на о прокуратуре, устанавливавшая функцию расследования престу плений прокуратурой, а указания Генерального прокурора Россий ской Федерации по вопросам расследования сохранили свою сферу приложения и обязательность исполнения только для органов дозна ния. Были скорректированы и в последующем дополнены с учетом учреждения Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации нормы, посвященные службе в органах прокуратуры и особенностям организации и обеспечения деятельности органов во енной прокуратуры. Вдальнейшем в связи с принятием Федерально го закона от 28 декабря 2010 г. № 40Э-ФЗ «О Следственном Комите те Российской Федерации»1положения, относившиеся к деятельно сти Следственного комитета, из Федерального закона о прокуратуре были исключены.
Свидетельством признания активной роли прокуратуры в борьбе с коррупцией является возложение на нее полномочий по проведе нию антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Они были оформлены включением в Федеральный закон «О проку ратуре Российской Федерации» статьи 9.1. Тенденцию к расширению полномочий прокуратуры подтвердил Федеральный закон от 7 фев раля 2011 г., согласно которому с 1 января 2012 г. Генеральная проку ратура Российской Федерации наделяется функцией ведения едино го статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния следственной работы и прокурорского надзора. В связи с этим соот ветствующим образом скорректирована редакция ст. 51 Федерально го закона «О прокуратуре Российской Федерации».
' СЗРФ. 2011. № 1.Ст. 15.
68Гл. 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
Внастоящем параграфе дана общая характеристика Федерально го закона «О прокуратуре Российской Федерации». Конкретно со держание представленных в нем положений освещается в соответ ствующих главах учебника.
§3. Процессуальное законодательство
ииные законодательные акты
Уголовно-процессуальное, гражданское процессуальное, арбитраж ное процессуальное законодательство, процессуальная часть зако нодательства об административных правонарушениях занимают су щественное место в правовом регулировании организации и поряд ка деятельности прокуратуры Российской Федерации, хотя назрела необходимость отнесения содержащихся в них соответствующих по ложений непосредственно к законодательству о прокуратуре. Дей ствующие нормы процессуальных кодексов, касающиеся деятельно сти прокурора, изначально определяются правовой природой, спец ификой осуществляемых прокуратурой функций, что позволяет их рассматривать (если не сейчас, то в перспективе) не столько (или не только) в качестве предписаний процессуального права, сколько как установлений законодательства о прокуратуре.
В настоящее время процессуальные законы регулируют широкий круг вопросов участия прокурора в уголовном, гражданском и адми нистративном судопроизводстве. Им принадлежат ключевые позиции
вхарактеристике процессуального статуса прокурора в соответству ющих сферах правовой деятельности. Охватываемыми ими предпи саниями регламентируются основания участия прокурора в рассмо трении дел судами, право обращения прокурора в суд с заявлением и порядок его вступления в дело, полномочия прокурора, участвующе го в судебном рассмотрении дел. Уголовно-процессуальному кодек су Российской Федерации принадлежит, кроме того, основная роль
вобозначении функций прокурора в досудебных стадиях уголовно го судопроизводства, форм и правовых средств их реализации. Пря мые указания на необходимость руководствоваться в процессе осу ществления прокурорами своей деятельности нормами процессуаль ного законодательства содержатся в ст. 30 и 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Нормы, устанавливающие основания осуществления прокурор ского надзора в отдельных сферах правовых отношений и правопри
§ 3. Процессуальное законодательство и иные законодательные акты |
69 |
менительной деятельности, представлены также в большой группе законов, причем для их массива характерна тенденция к дальнейше му расширению.
Среди названной категории законов следует назвать федеральные законы Российской Федерации: от 7 февраля 2011 г. «О полиции»1; от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уго ловные наказания в виде лишения свободы»2 (также как и другие на званные ниже законы — с последующими изменениями и дополне ниями); от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности»3, от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»4; от 10января 1996 г. «О внешней разведке»5; от 21 июня 1997 г. «О судеб ных приставах»6; от 14 апреля 1999 г. «О вневедомственной охране»7, от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»8, от 28 декабря 2010 г. «О Следственном комитете Российской Федерации» и ряд других федеральных законов.
В указанных законах устанавливается право Генерального проку рора Российской Федерации и нижестоящих прокуроров осущест влять надзор за исполнением федерального законодательства соот ветствующими органами. В отношении нижестоящих прокуроров используется их обозначение либо как подчиненных Генерально му прокурору Российской Федерации прокуроров, либо уполномо ченных им прокуроров. Уполномоченные Генеральным прокурором Российской Федерации прокуроры тоже являются подчиненными ему, однако в данном случае действует ограничительный принцип — надзор за законностью определенных видов деятельности осуществ ляется не просто подчиненными Генеральному прокурору Россий ской Федерации прокурорами, а только теми, в отношении которых изданы специальные приказы. О подчиненных Генеральному про курору прокурорах говорится в федеральных законах «О полиции», «О Следственном комитете Российской Федерации», «О судебных
1СЗРФ. 2011. №7. Сг.900.
2Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
3 |
СЗ |
РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. |
4 |
СЗ |
РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. |
5 |
СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143. |
|
6 |
СЗ |
РФ. 1997. № 30. Ст. 3590. |
7 |
СЗ |
РФ. 1999. № 16. Ст. 1935. |
* |
СЗ РФ. 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6228. |
70 |
Гл. 3. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации |
приставах», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»1и др., об уполномоченных прокурорах — в Законе Российской Федерации «Об учреждениях и органах, испол няющих наказание в виде лишения свободы», федеральных законах «Об оперативно-розыскной деятельности», «О внешней разведке», «О вневедомственной охране» и др.
В рассмотренных законодательных актах не только фиксирует ся возложение на прокуратуру осуществления надзора за законно стью деятельности соответствующих органов и служб. В них также устанавливаются полномочия, определяющие основания и формы работы прокурора по надзору. В частности, характеризуя обязанно сти органов и служб, надзор за исполнением законов которыми осу ществляет прокурор, закон во всех случаях, чреватых опасностью нарушения законов, выхода за его пределы, предусматривает необ ходимость информирования прокурора о происшествиях чрезвы чайного характера. Это, например, касается фактов применения фи зической силы, спецсредств, огнестрельного оружия, действий, по влекших ранения или смерть граждан, и т.п. В Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» подробно раскрываются полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органа ми, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Такой подход продиктован спецификой этой деятельности и особенностя ми ее правового регулирования.
Говоря о правовых основах деятельности прокуратуры Россий ской Федерации, необходимо указать законы, ориентирующие на активное участие прокуроров в защите государственных и обще ственных интересов. К их числу относится, например, Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности»2, согласно которому в случае, если дея тельность профсоюза противоречит Конституции Российской Феде рации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, федеральным законам, она может быть приостановлена на срок до 6 месяцев или запрещена решением Верховного Суда Российской Фе дерации или соответствующего суда второго звена судебной системы по заявлению Генерального прокурора Российской Федерации, про курора субъекта Российской Федерации (ст. 10). Вместе с тем про
1СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 711.
2СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
§ 3. Процессуальное законодательство и иные законодательные акты |
71 |
куроры играют активную роль в обеспечении судебной защиты прав профсоюзов. Согласно ст. 29 названного Закона дела о нарушени ях прав профсоюзов рассматриваются судом, как по исковому заяв лению или жалобе соответствующего органа профсоюза, первичной профсоюзной организации, так и по заявлению прокурора.
Уместно также сказать и о таких законах, как Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества»1, ст. 29 которого органы прокуратуры Российской Федерации ранее наделялись пра вом предъявления исков (возбуждения дела) о расторжении сделок приватизации государственного или муниципального имущества, применении мер ответственности, признании указанных сделок не действительными в случае, если приватизация осуществлялась с на рушением закона, Федеральный закон от 18 сентября 1998 г. «О не состоятельности (банкротстве)»2, ст. 4 и 6 которого устанавливалось право обращения прокурора в арбитражный суд с заявлением о воз буждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия в случаях обнаружения признаков фиктивного бан кротства, а также в иных случаях, предусмотренных законодатель ными актами Российской Федерации. В настоящее время названные нормы закона утратили силу. Тем не менее упоминание о них пред ставляется полезным для получения более полной характеристики правовых актов о деятельности прокуратуры, учитывающей диалек тику их формирования.
Наряду с законодательными актами отдельные вопросы, отно сящиеся к деятельности органов прокуратуры, могут регламенти роваться нормативными правовыми актами Президента Россий ской Федерации. В данном случае в первую очередь имеются в виду указы, находящиеся в нормативной связи с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Законом, например, пре дусмотрено, что полномочия прокурора по обеспечению координа ции деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступ ностью, помимо указанных в Законе, устанавливаются Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждае мым Президентом Российской Федерации. Такое Положение было утверждено Указом Президента Российской Федерации № 567 от
1СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3595.
2СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097.