Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

Конфедерация – союз государств. Это в своей основе международное объединение, обладающее в то же время чертами общей государственности. В настоящее время в мире нет конфедераций. Последней была Сенегамбия, возникшая в 1981г. в результате объединения Сенегала и Гамбии.

Общие черты: не имеет: общих законодательных, исполнительных и судебных органов; единого государственного бюджета; единой системы налогов; единой армии; сохраняет гражданство государств, образующих временный союз; может иметь по взаимной договоренности суверенных государств: единую денежную систему; единые таможенные правила; единую кредитную политику; наличие межгосударственных внешнеэкономических оборонных органов.

Европейское сообщество. Более централизованной формой объединения государств, особенно с 1993г., является Европейское сообщество. Оно имеет Европарламент, члены которого теперь избираются прямыми выборами в государствах-членах по избирательным округам, вой Совет Министров, комитеты и комиссии, которые могут принимать обязательные решения.

Форма «ассоциированных государств». Есть форма объединения государств - «ассоциированных государств». Для США такими государствами являются Пуэрто-Рико, Федеральные штаты Микронезии и др., для Новой Зеландии – острова Кука и Ниуэ. Теоретически «ассоциированные члены» должны лишь согласовывать свою внешнюю политику с основным государством, но на деле они находятся в зависимости от него.

11.3. Особенности государственного устройства Российской Федерации

Федеративное устройство Российской Федерации теперь основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоуправлении народов в Российской Федерации.

Федеративная природа Российской государственности отличается следующими признаками.

доп. Ч. 1. – М.: Юрид. колледж МГУ, 1996. – С. 46-47.

240

1.Российская Федерация имеет Конституцию, принятую путем всенародного голосования, что придает ей особую юридическую силу. Наряду с этим республики, входящие в ее состав, имеют свои конституции, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ – свой устав и законодательство. В указанных актах закрепляется правовой статус субъектов Российской Федерации.

2.Российская Федерация обладает своей территорией, на кото-

рую распространяется ее суверенитет и в пределах которой Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство. В лице своих властных структур она обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

3.Российская Федерация характеризуется наличием единого общероссийского гражданства. Наряду с этим республики, входящие состав Российской Федерации, также имеют свое гражданство.

4.Российская Федерация имеет общие для всей федерации выс-

шие органы государственной власти. Акты, принимаемые федераль-

ными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, являются обязательными для каждой республики и действуют на территории всех республик. Разумеется, это касается и всех других субъектов Российской Федерации.

5.Российская Федерация имеет единую денежную, кредитную

системы, единый государственный бюджет и единую систему налогов.

6.Не только Российская Федерация, но и ее субъекты имеют право

внешних отношений с иностранными государствами, коммерческими структурами, международными организациями, реализуя при этом свои интересы.

7.Отношения между Российской Федерацией и ее субъектами строятся на разграничении их полномочий. Причем Конституция закрепляет исключительные полномочия Российской Федерации (ст.

71)и совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Все же иные полномочия принадлежат субъектам Российской Федерации. Конституция их не перечисляет, а только ограничивается указанием, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты

Российской Федерации обладают всей полнотой государственной вла-

сти» (ст. 73)1.

1 Коваленко А.И. Конституционное право России. – М.: Право и Закон, 1997. – С. 110-

241

11.4. Российская Федерация как субъект международного права

Прекращение существования Союза ССР как федеративного государства и субъекта международного права (декабрь 1991 г.) означало конституирование Российской Федерации (до апреля 1992 г. - РСФСР) в качестве суверенного государства с самостоятельным международноправовым статусом. Это относится и к другим государствам, являвшимся союзными республиками в составе СССР и создавшим СНГ (исключая страны Балтии, которые несколько ранее провозгласили независимость, заявили о выходе из СССР и не приняли участия в СНГ).

Российской Федерации как суверенному государству, осуществляющему полноту власти на своей территории и самостоятельно действующему во внешней сфере, присущи все признаки основного субъекта международного права.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: федеративное устройство и территория РФ; регулирование

изащита прав и свобод человека и гражданина; гражданство; внешняя политика и международные отношения, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона

ибезопасность; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

Становление Российской Федерации как субъекта международного права сопровождалось своеобразными методами решения вопросов ее договорной правоспособности, признания и правопреемства. Договорная правоспособность проявилась первоначально в договорах, заключенных РСФСР с другими союзными республиками в конце 1990 г. и в течение 1991 г., т. е. еще в рамках СССР. Этим межреспубликанским договорам были присущи определенные международно-правовые черты, выражавшиеся в самих договорных положениях и процедурных моментах. Тогдашнее союзное законодательство не регулировало договорные отношения республик, которые вследствие этого не могли не воспринимать нормы международного права. Примечательно и то, что уже после прекращения существования СССР такие договоры в течение значительного времени продолжали действовать как регуляторы отношений между независимыми государствами.

111.

242

Российская Федерация получила официальное либо молчаливое признание в качестве государства, воспринявшего от Союза ССР основные компоненты его международно-правового статуса. В договорах, заключенных Российской Федерацией с отдельными государствами, был использован новый термин «государство-продолжатель». Так, в преамбуле Договора между Россией и Францией от 7 февраля 1992 г. (без наименования) стороны констатируют, что Российская Федерация является государством – продолжателем Союза ССР; аналогичное положение содержится в Договоре о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Королевством Испания от 12 апреля 1994 г. Вместе с тем можно отметить, что далеко не все такого рода договоры используют такую формулу, исходя, очевидно, из того, что она относится лишь к определенным международным делам и не претендует на вытеснение традиционной категории правопреемства.

Концепция государства-продолжателя проявилась при определении, во-первых, судьбы членства Союза ССР в ООН и в других международных организациях, а во-вторых, судьбы дипломатических и консульских представительств СССР в зарубежных государствах. Оба вопроса решались по согласованию с заинтересованными государствами.

В первом случае государства, создавшие СНГ (т. е. большинство бывших республик СССР), согласованным решением от 21 декабря 1991 г. поддержали Россию в том, чтобы она продолжила членство

СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях. Послание Президента РФ Генеральному секретарю ООН с информацией о том, что членство СССР в ООН продолжается Российской Федерацией, было положительно воспринято всеми государствами – членами ООН и получило официальное подтверждение.

Общие показатели, отражающие современные тенденции совершенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство-федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких важнейших параметров, как природа федерации, способов образования, вид учредительного правового акта (форма образования), степень централизации государственных функций и, наконец, характер разделения и реализации государст-

243

венной власти и ответственности за ее осуществление. Все эти качества в единстве и позволяют обнаружить особенности модели федерализма применительно к условиям конкретного государства, определить степень ее демократичности и эффективности, уровень развития самоуправления и кооперации в системе государственной власти.

Тип федеративного государства определяет особенности модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный федерализм.

Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр «спускает» или «дарит» определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов. Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к той или иной модели федерализма, является выбор способа учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали.

Для первого типа - это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа - децентрализация, то есть определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнений территорий, которым передается определенный объем государственной власти.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.

Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа - строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями штатов.

Суть теории дуалистического федерализма - разделение власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов.

244

Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти - когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий - оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.

Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х годах XX века в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса (если не с периода курса Новой Свободы В. Вильсона), суть программ которых заключалась в признании необходимости кооперации. Один из первых, кто ввел в оборот термин «кооперативный федерализм», был Эдвард Корвин. Именно он стал популяризировать термин в 30-х годах, противопоставляя кооперативный федерализм Нового Курса Рузвельта дуалистическому федерализму, просуществовавшему в США более 150 лет. Строго говоря, впервые система федеративных отношений как кооперативная была описана предшественником Корвина Остином Макдональдом в его книге «Федеральная помощь».

Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее создания общества, на основе договора и соглашения взаимоотношении (договорная природа государства). Кооперативный федерализм - это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминируют принципы разделенной и солидарной власти, и ответственности, при коте рой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникаемых разногласий. Действует принцип: «Максимум согласия - минимум принуждения».

При реализации модели кооперативного федерализма согласованная на конституционном уровне между федерацией и ее состав-

245

ными частями, государственная воля дополняется механизмом постоянного согласования позиций при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности в текущем законодательстве, в процессе осуществления полномочий. Отсюда получают интенсивное развитие самые разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации. По этому критерию можно выделить три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация - симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.

В настоящее время абсолютно симметричных федерации с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств.

Каждое федеративное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии - необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и т.д. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные («свободно присоединившиеся») государства (Микронезия, ПуэртоРико и некоторые другие территории, большинство которых были подопечными территориями США по решению ООН после второй мировой войны)1.

Большинство федеративных государств сегодня - это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса. Это именно исключение, а не правила порождающее иную систему отношений, меняющую тип федерации как таковой.

Наименее удачная модель федерализма - асимметричная федерация. Конституция асимметричной федерации изначально укрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

1 Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. - М.: ИНИОН РАН,

1995. - С.19, 70.

246

Представляется важным проводить различие между асимметричными федерациями и асимметричными государствами. Асимметричность федерации - это неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Асимметричность государства это когда наряду с субъектами федерации составной частью государства являются территории с другим статусом.

Васимметричной федерации, как правило, неизбежны конфликты

иразмежевание, так как различия между субъектами, федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах.

Сложившиеся сегодня в мировой практике варианты асимметрии можно было бы разделить на два вида: ограниченная и абсолютная асимметрия.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерен для Индии, где существует градация между штатами по их правам и обязанностям.

Абсолютная асимметрия - это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так, Танзания характеризуется полной асимметрией по Конституции 1977 года (Таньганьика и Занзибара).

Почти во всех странах с асимметричной моделью федерализма либо со значительными элементами асимметрии наблюдаются движения за реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за достижение равноправия субъектов федерации. Например, в США требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов. Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло «размножение» Австралии, Канады и осо-

бенно США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации1.

Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации - национальный или территориальный.

До сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.

1Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (Критический обзор некоторых публикаций) // Гос-во и право. - 1996. - № 12. - С.59.

247

Несмотря на то, что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национального (этнического и нацио- нально-лингвистического) факторов при построении федерации. Вместе с тем в науке и практике достаточно распространено мнение о том, что национальный признак недопустим, как основа образования федерации. Так, Р.Галлиссо считает, что практически никакое федеративное государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные националистические воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти1.

Резюмируя, хотелось бы отметить многообразие современных моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение, видимо, должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии. Федерализм, основанный на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующий национальный принцип государственного устройства оправдан лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равноправия и самоопределения народов2.

11.5. Общая характеристика федерализма

Федерация - это форма государственного устройства, основанная на соединении нескольких государственно-территориальных образований в интересах достижения общих целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства.

Понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Федерализм - это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечит единство и разделение государственной и власти в ус-

1Галлиссо Р. Одолеть национализм или национализм одолеет нас: Специализированная информация. Реферат. – М.: РАН ИНИОН, 1993. - С.7.

2Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1998. С.11-43.

248

ловиях ее территориальной организации на нескольких уровнях1. Однако это понятие не является исчерпывающим. В современных условиях федерализм перестает быть только средством решения проблемы устройства государства. Он предстает скорее как один из путей создания гармоничного общества, как ключевая идея в области анализа тенденций и перспектив общественного и государственного развития. Федерализм сегодня - это не просто распределение полномочий между центром и регионами; это идеология подлинно самоуправляющегося общества; это отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира и гражданского согласия.

Разнообразие в определении сущности федерализма имеет ряд причин. Федерализм одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти; содействует сохранению как единства, так и разнообразия государственных и общественных структур; включает действие как политических, так и социальных факторов; связывает воедино как цели, так и средства их достижения; соединяет эти цели с развитием страны и глобальными проблемами мирового развития; постоянно меняет формы своей политической организации.

В современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориальнополитическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов; федерализм - это политикоправовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства; федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти; федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.

Существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства: 1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность; 2) запрет не одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов; 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не

1Маликов М.Ф. Основы конституционного права Российской Федерации: Учебное пособие. – Уфа: РИО БашГУ, 2003. – 240с.

249