Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

Единство системы государственной власти находит отражение в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства.

Наличие у России единой государственной власти не означает отсутствия своей государственной власти у субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов они обладают всей полнотой государственной власти (исключительные полномочия субъектов Федерации определены их конституциями или уставами на основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора. Они осуществляются органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Единство системы государственной власти означает, что власть Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В то же время на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется власть этого субъекта, носящая региональный характер. Обе эти власти ограничены компетенцией соответственно Федерации и каждого из ее субъектов.

Единство системы государственной власти обеспечивается также и тем, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы как акты федеральной государственной власти обязательны на всей территории Федерации, а законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, изданные ими по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, не должны противоречить федеральным законам.

Важной гарантией обеспечения единства системы государственной власти является единая система исполнительной власти в Российской Федерации, которую, согласно Конституции Российской Федерации, образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Система органов государственной власти основана не только на принципе разделения властей по горизонтали, т.е. между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и по вертикали - на разграничении предметов ведения и полномочий различных видов органов Российской Федерации и ее субъектов, которое рассматривается Конституцией Российской Федерации в качестве одного из важных принципов федеративного устройства Российской Федерации

Право народов на самоопределение может осуществляться в са-

мых различных формах. Согласно Декларации «О принципах международного права, касающихся дружественных отношении и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН», приня-

260

той Генеральной Ассамблеей ООН 24 ноября 1970 г., такими формами являются: создание суверенного независимого государства; свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним; установление любого другого политического статуса. Однако выбор ими одной из этих форм самоопределения не может вести к разрушению государственного единства и ущемлению прав человека. В Декларации подчеркивается недопустимость использования ссылок на самоопределение для подрыва государственного и национального единства. В ней указывается, что ничто в самоопределении народов «не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и вследствие этого имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории без различий расы, вероисповедания или цвета кожи. Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны».

В конституции РФ закреплен еще один важнейший принцип феде-

ративного устройства России - равноправие субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие означает, что все субъекты Российской Федерации обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Именно в этом смысле все субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, являются равноправными. Однако это равноправие, разумеется, не означает, что все субъекты Российской Федерации имеют одинаковые права. Об этом свидетельствует уже сам факт их деления на виды. Кроме того, разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется не только Конституцией, но и договорами, большинство из которых носят индивидуальный характер, т.е. заключаются между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов Федерации, также существует большая разница в дотациях и субвенциях из федерального бюджета (допускается двадцатикратный и даже тридцатикратный разрыв). Поэтому субъекту Федерации могут быть делегированы определенные права по осуществлению части фе-

261

деральной компетенции, которыми могут не располагать другие субъекты Федерации.

Перспективы совершенствования российского федерализма сформулированы в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15.06.96 г. Оптимизация федеративных отношений, - говорится в этом документе, - не преследует цель «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал. Концепция в центр государственной политики ставит повышение самостоятельности субъектов Федерации, развитие национально-культурной автономии народов России и многие другие меры по укреплению федеративных отношений.

11.13. Правовые основы федерализма

Правовые основы федеративной формы Российского государственного устройства: 1) конституционное признание федеративной формы государственного устройства; 2) цель создания - объединение и сохранение государственного единства, целостности; соблюдение прав человека; создание единого свободного рынка; обеспечение национальной безопасности; 3) принципы организационного строения (динамика соотношения централизации и децентрализации суверенной федеральной власти субъектов федерации; взаимозависимости; достижения взаимодействия); 4) взаимное уважение и взаимная ответственность федерации и субъектов; установление максимально допустимого предела их независимости; 5) Конституционная законность, верховенство права; 6) обеспечение в рамках федерации прав человека и гражданина в соответствии с международными нормами о правах человека; 7) разработка юридических механизмов разрешения конфликтов.

11.14. Этапы становления Российского федерализма

Новый федерализм в России не укладывается в привычные рамки и конструкции, разработан в мировой юридической и политической науке. Попытки воспользоваться опытом советской власти также терпят неудачу. Дело все в том, что современная действительность отвергает партийно-государственные модели управления. Не подходят и схемы классического западного федерализма.

262

Наблюдая процесс развития федерализма во многих странах и сравнивая этот процесс с эволюционным изменением федерализма в России, можно выделить три этапа, характеризующие существенные изменения общественного и государственного строя.

Так, на первом этапе (примерно 1991-1993 гг.) складывались политические и идеологические предпосылки федерализма. К этому времени относится переворот в общественной идеологии, направленный на максимальный учет национальных интересов Российского общества в целом и составляющих его народов, создание условий для их свободного национально-культурного развития, языка, традиций, религий и т.д. Проявление данного этапа состояло в перераспределении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации.

На втором этапе, начавшемся с принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, сформирована новая страница в отечественной государственности, которая характеризуется совершенно иными вертикальными и горизонтальными связями. Реализованы особо статусные (Республика Татарстан) и просто договорные (Республика Башкортостан) отношения между государствами и народами.

Вариант многообразия национально-территориального устройства федеративного государства выглядит самым трудным и самым предпочтительным с точки зрения отказа от насилия, принуждения, с позиции оптимального учета особенностей народа, территории, исторических и культурных традиций, свободного самоопределения и иных демократических ценностей.

Проходя такой путь развития, можно достичь баланса интересов Центра и субъектов Федерации, осуществить разумное распределение полномочий.

И, наконец третий этап (начиная с 1997 года) характеризуется поиском новых, отвечающих времени путей укрепления федеративного устройства. Основная цель этого периода - создание стройной и результативной модели, рассчитанной на стабильное функционирование.

В теории государства существует множество концепций, определяющих ту или иную модель федерализма. Одно время предлагалась концепция смешанной национально-территориальной федерации, в которую на равных правах вошли бы и территориальные единицы («штаты»). Далее было предложено ввести в России дореволюционную систему деления страны на ведомственные округа (военные, судебные, таможенные, учебные и т.п.).

Предлагалось создание в качестве территориальных субъектов государственного устройства России республик - земель, которым предлагалось придать статус, одинаковый с национальными республиками.

263

Существовало также предложение о построении федерации на основе территориального начала. Иные предлагают усилить процессы интеграции в рамках межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия («Сибирское соглашение», «Северо-запад», «Черноземье», «Большая Волга», «Центральная Россия» и др.), что, по их мнению, может создать объективные условия для укрупнения субъектов Российской Федерации и формирования Федерации с однородным составом субъектов.

Своеобразие России так уникально, что ни один исторический прецедент не может рассматриваться как достаточно достойный опыт, который следует использовать Российскому государству.

Поиск оптимального пути формирования российского федерализма требует объединения усилий политологов, социологов, экономистов, юристов, научные исследования которых будут направлены на разработку критерия совершенствования эффективности деятельности федеративных и региональных органов власти; профессиональную оценку нормативно-правовых актов; анализ хода реализации федеральной и региональной политики и прогноз на дальнейшее развитие ситуации1.

11.15. Принципы образования Федерации

Федеративные государства могут строиться на двух принципах: территориальном и национальном. В зависимости от того, какой принцип положен в основу федерации, и определяется правовой статус субъекта Федерации.

Территориальный принцип построения федерации означает, что субъектами федерации являются определенные территории независимо от национальной принадлежности населения, там проживающего.

Национальный принцип построения федерации предполагает наличие в рамках определенной территории титульной национальности наряду с другими, которая дает название данной автономии.

Российская Федерация - это федерация, субъекты которой организованы как по национальному, так и по территориальному признаку. Сейчас в России 21 республика, 10 автономных округов, 1 автономная область - всего 32 национально-государственных образований; 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения - всего 57 государствен-

1 Арзамаскин Н.Н. Этапы становления Российского федерализма // Ученые записки Ульяновского государственного университета. Сер. Государство и право / Вып. 1(5). Государство и право: Проблемы, поиски решений, предложения. / Под. ред. В. В. Иглина- Ульяновск: УлГУ, 2001, С. 16-17.

264

но-территориальных образования. Таким образом, Российская Федерация состоит из 89 субъектов. В науке конституционного права существует точка зрения, что российские республики обладают ограниченным суверенитетом.

11.16. Федеративная ответственность

Обобщающим по отношению к конституционной (государственноправовой) ответственности выступает понятие публично-правовой ответственности. По мнению И. А. Умновой, «главные критерии, отличающие публично-правовую ответственность от других видов юридической ответственности, заключаются в том, что, во-первых, в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности и, вовторых, субъекты ответственности несут ее перед основными источниками публичной власти - гражданином, народом, населением». Развитие федеративных отношений в России и обусловленные этим процессом проблемы побуждают к разработке в качестве самостоятельного явления механизмов федеративной ответственности. Само понятие «федеративная ответственность» впервые выносится на обсуждение научной общественности в рамках дискуссии о необходимости выработки критериев правомерности вмешательства федерации в дела своих субъектов, с одной стороны, и мер принуждения в отношении субъектов федерации в случае нарушения ими принципов федеративного устройства - с другой.

Ответственность субъектов федерации, понимаемая в самом общем виде, предстает как принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной. Ее можно назвать «федеративной ответственностью», так как она обусловливается нахождением республики, края, области, административнотерриториального образования иного вида в составе федерации. В силу нахождения субъектов федерации в составе федеративного государства на их взаимоотношения с федерацией не могут распространяться положения об иммунитете государства, и данная форма ответственности не может рассматриваться как международно-правовая. Субъектами данного вида ответственности выступают: Российская Федерация как федеративное государство, субъекты Федерации, федеральные органы государственной власти и управления, органы государственной власти и управления субъектов Федерации, общественные объединения, должностные лица.

265

Ответственность субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции и федерального законодательства можно определить как последствия нарушения федеративной дисциплины. Это ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной Конституции и федерального законодательства в отношении их должны быть применены соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер федеративной ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.

В федеративных государствах обычно четко закрепляются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в сферу полномочий субъектов федерации. В Конституции же Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания применения мер федерального вмешательства. В ней указаны только общие условия, открывающие возможность такого вмешательства: полномочия Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению осуществления федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80).

11.17. Стратегия федерального развития

Сегодня России нужна стратегия федеративного развития, суть которой заключается в следующих первоочередных шагах:

постепенный переход от децентрализованной и договорной к централизованной и конституционной федерации;

решение вопросов взаимоотношения этнической государственности и национально-культурных прав народов;

«выравнивание» экономического потенциала субъектов Российской Федерации;

финансовое «разграничение» сборов и налогов, поступающих

вфедеральный и местные бюджеты;

восстановление единого правового поля России;

создание единого экономического пространства России.

266

11.18. Трудности в стратегии федерального развития

К ним относятся:

элитно-бюрократическая система управления;

игнорирование приоритета прав и свобод человека при осуществлении национальной политики;

стремление к приоритету системы региональных интересов над общенациональными;

попытка дележа природных ресурсов по национальнорегиональному принципу;

создание «региональных» законов в субъектах, противоречащих Конституции Российской Федерации и ограничивающих движение товаров, капиталов, рабочей силы;

укрепление этнического принципа формирования власти в ряде субъектов.

11. 19. Определение формы бюджетного федерализма

Между бюджетным федерализмом де юре и системой бюджетного федерализма, в действительности существующей в Российской Федерации, имеются значительные различия. Из-за такого расхождения нерешенными остаются многие важные проблемы, что может существенно сказаться на результатах и эффективности принимаемых решений в области межбюджетных отношений. Какой степенью самостоятельности должны обладать местные власти по отношению к региональным? Следует ли федеральным властям напрямую заниматься вопросами местного характера, действуя в обход региональных властей? Насколько федеральный центр может контролировать региональные власти, требуя от них осуществления тех или иных действий в отношении местного уровня? Это фундаментальные вопросы относительно природы федерализма в России. Универсального рецепта федеративной структуры государства нет. Страны мира с федеративным устройством решают эти вопросы по-разному, исходя из своей истории и политических нужд.

В России Конституция 1993 г. провозгласила самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (которая включает власти федерального и регионального уровней). На самом деле в сфере выделения средств и закрепления расходных функций местные власти следуют указаниям региональных вла-

267

стей, а то и полностью находятся под их контролем. По большей части региональные власти были довольны таким временным положением; по крайней мере они рассматривали такой «диктат» как необходимое зло в условиях нестабильности экономики. Однако представителей федерального и местного уровней перестал удовлетворять порядок общения региональных властей с местным уровнем в бюджетных вопросах.

Неясно, будет ли целесообразным для федерального центра вмешиваться в бюджетные отношения между региональными и местными властями. Тем не менее в Указе Президента № 685 от 1996 г. содержалось требование к региональным властям выделять не менее 5% от налоговых доходов властям местного уровня. Это требование практически не дало результатов. Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от сентября 1997 г. был принят Государственной Думой и Советом Федерации после нескольких пересмотров, на проведении которых настаивал Совет Федерации. В законе провозглашался запрет на выдачу нефинансируемых распоряжений («мандатов») и удержание властями регионов местных доходов. В целом данный закон практически не содержал препятствий для регионов в их «общении» с местными властями. Тем не менее в основе противодействия со стороны регионов лежало опасение того, что в конечном итоге они потеряют контроль над властями местного уровня. Значение закона «О финансовых основах местного самоуправления» состоит в том, что с его помощью делается попытка демонтировать традиционную иерархическую структуру, в рамках которой власти местного уровня подчинены исключительно региональным властям. Кроме того, данный закон вводит систему, которая разделяет (или по крайней мере регулирует) бюджетные отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Учитывая исторический контекст и недостаточное институциональное развитие многих регионов, для России в условиях переходного периода наиболее приемлемым был бы подход, предусматривающий широкие федеральные полномочия в отношении бюджетных параметров на региональном и местном уровнях, но вместе с тем оставляющий регионам определенную свободу выбора. При этом федеральные законы могли бы предоставить региональным властям гораздо большую самостоятельность в вопросах доходов и более высокую бюджетную определенность, чем ранее. Проект реформирования бюджетных отношений между разными уровнями власти должен включать в себя законы, вводящие реальные ограничения на поведение региональных властей в отношении властей местного уровня. Первым шагом в дос-

268

тижении действенного бюджетного федерализма в России может стать введение в действие Регионального бюджетного кодекса.

11.20. История российского федерализма

(1917-1990 гг.)

Исторически Россия создавалась как централизованное унитарное государство, федерализм в официальных кругах при царизме никогда не признавался. Однако элементы автономии можно было найти в правовом статусе Финляндии и Польши.

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая на III Всероссийском съезде Советов 25 января. 1918 г., объявила об учреждении Советской России как федерации советских национальных республик. Был взят курс на то, что субъектами федерации могут быть только национальные образования, а остальные регионы рассматривались как компоненты унитарного государства.

Но этот принцип федерализма в основном провозглашался лишь формально: и Россия, и позже СССР на деле преимущественно были централизованными государствами, в которых жестко насаждался принцип унитаризма.

РСФСР была самой крупной союзной республикой по всем основным показателям: территории, числу населения, экономическому и научному потенциалу. В нее входили 16 автономных республик (из 20 во всем СССР), 5 автономных областей (из 8), и все 10 автономных округов. По Конституции РСФСР 1978 г. (новая редакция) Верховный Совет РСФСР был в 1990—1993 гг. двухпалатным органом, состоявшим из Совета Республики и Совета Национальностей. Конституции автономных республик не подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР, а главы их правительств входили в состав Совета Министров РСФСР. Но края и области, крупнейшие города имели ограниченные права и во многом подчинялись центру. Хотя, если исключить особые права в сфере языка и национальной культуры, имевшиеся у автономных республик, областей и округов, то во всем остальном Россия оставалась унитарным государством.

Федерализм в России начал возрождаться с началом перестройки и провозглашения ею суверенитета 12 июня 1990г.

269