Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

Данные противоречия возникли не исключительно внутри или в результате договорного процесса. В ходе его они, во-первых, значительно обострились, во-вторых, получили свое закрепление на федеральном уровне как федеральный источник конституционного права, в- третьих, составляющие этих противоречий нашли признание на высшем государственном уровне. Одно дело, когда суверенитет республики провозглашается и предметы ведения перераспределяются субъектом Федерации в одностороннем порядке в рамках его Конституции. Совершенно иная политическая и правовая ситуация складывается при закреплении этих положений в договоре с Государством в лице его Президента как высшего должностного лица Российской Федерации, в которую входит данный субъект1.

11.23. Российский федерализм: проблемы и перспективы

Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования - комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя рассматривать только в рамках какой-то одной конкретной науки, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: конституционного права, политологии, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Системное всеобъемлющее и всеохватывающее исследование и построение целостной модели федерализма должно включать элементы всех этих дисциплин. Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения.

За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди них можно назвать работы Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Ва-

лентея, Н.П. Медведева, И.А. Умновой, М.В. Золотаревой2. В процессе

регулировании федеративных отношений // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.

1Черепанов В.А., Договор в конституционном праве Российской Федерации, // Государство и право 2003. №8. 19-26.

2См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х т. М., 1992-1993; Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты

280

научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходит к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений, рассматривая асимметрию Федерации как дестабилизирующий фактор. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой

многомерной модели федеративных отношений1.

По нашему мнению, устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения власти между структурными единицами федеративного государства.

Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению весов властных полномочий, вовторых, определения целесообразности того или иного процентного соотношения властных полномочий. В любом случае, если будет признано, к примеру, делегировать федеральному центру 70% властных полномочий, оставив конкретному субъекту РФ 30% власти, то нужно иметь какое-то более или менее внятное представление о действительном положении дел и отслеживать эту динамику распределяться, чтобы не было ущемления полномочий ни федерального центра, ни конкретного субъекта Российской Федерации. Подобным образом должна распределяться ответственность федерального центра и субъекта Российской Федерации. Экспертным путем вполне можно определить коэффициенты соответствующих властных полномочий, закрепленных как в Конституции РФ, так и в договорах между Российской Федерацией и ее конкретными субъектами. В этом случае можно было бы на-

федерализма. М., 1994; Болтенкова Л.Ф., Лавриненко И.Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Регионология. 1996.№ 2. С. 31-40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: Pro et Contra // Федерализм. 2002 № 1; Золотарева М.В. Федерация в России, проблемы и перспективы. М., 1999; Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993; Его же. Становление федерализма в России. М., 1995; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами. (Актуальные правовые проблемы). М., 1996; ее же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации // Гос. и право. 1994. № 8-9. С. 43-51; Федерализм // Энциклопедический словарь М., 1997; Федерализм. Теория. Практика. История / Гл. ред. С.Д. Валентей. 1996-2002; Федеративное устройство России. История и современность / Гл. ред. Н.А. Михалева. М., 1995.

1 См., например: Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестник Моск. ун-та. Сер. «Право». 1999. № 1.

281

глядно видеть возможное неравенство в распределении власти между федеральным центром и субъектами РФ, а далее, естественно, закрепить это в законодательстве.

По мнению Н.М. Добрынина формула современного российского федерализма может быть зафиксирована в следующем виде:

Федерализм = «экономический» федерализм (в том числе «бюджетный» федерализм) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества.

Попробуем определить цель реформы федеративных отношений. Основная проблема, которая стоит перед российской государственностью на протяжении последнего десятилетия, - это поразивший российское общество глубокий социально-экономический кризис. Созда-

ние предпосылок для социально-экономического развития, повышения уровня жизни граждан - такова, по нашему убеждению, конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма как модели государственного устройства - создание политической инфраструктуры для социально-

экономического развития. Базисный элемент федеративных отно-

шений - субъект федерации. Эффективность системы, как известно из теории управления, напрямую зависит от дееспособности ее элементов. Построение нового федерализма должно, таким образом, развиваться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание региона нового типа как основного элемента систе-

мы федеративных отношений. Регион нового типа - это сформированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект Федерации. Формирование регионов нового типа должно привести к возникновению нового федерализма как системы отношений внутри федерации в результате федеральной реформы.

Новый российский федерализм - это система федеративных отношений, возникающих в 45-50 субъектах, полностью равноправных относительно друг друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром. Из данного определения можно увидеть, что построение региона нового типа и достижение нового федерализма складывается, в свою очередь, из ряда отдельных задач: во-первых, укрупнение субъектов как с

282

целью достижения оптимального с точки зрения управляемости Федерации количества, так и с целью создания условий для их экономической самодостаточности и эффективности; во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг друга, что неизбежно потребует новой единой модели статуса субъекта РФ и новых критериев его формирования через законодательное закрепление и регулирование; в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных субъектов; в-четвертых, внесение изменений, поправок в Конституцию Российской Федерации (либо переход к новой), принятие пакета федеральных конституционных законов, других нормативных правовых актов; в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр – регионы». Реформа предопределит будущее развитие российского государства на десятилетия вперед. Осознавая свою ответственность за судьбы регионов, всей страны, считаем необходимым высказать свои соображения относительно механизмов построения нового российского федерализма1.

1 Н.М. Добрынин. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. №11. 2003. С.85-89.

283

Р а з д е л X I I

СУ Б Ъ Е К Т Ы

РО С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

12.1. Понятие субъекта Российской Федерации

Субъект федерации - это ограниченно правоспособное образование, имеющее черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Субъекты Российской Федерации отвечают следующим параметрам: не обладают суверенитетом; не имеют права на отделение (сецессию); граждане любого субъекта Федерации имеют равные основные права и обязанности на территории всей Федерации; закон субъекта Федерации не может противоречить федеральному Закону; перед лицом федеральной власти субъекты Федерации равны.

Субъекты Российской Федерации - государства (республики) и по- литико-территориальные образования (края, области и т. д.) в составе Российской Федерации. Всего в Российской Федерации 89: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Республики имеют свои конституции, законодательство. Края, области имеют уставы, законы и другие правовые акты. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все С. Р. Ф. между собой равноправны.

Как известно, понятие «субъект федерации» в российское конституционное право было введено в 1993 году. Это связано, как указывается в энциклопедическом словаре «Конституция Российской Федерации»1, с асимметричностью частей, образовавших Российскую Федерацию, то есть наличие в ней государственных образований, основанных на национально-территориальном принципе (республики, автономии), а также и иных, основанных на территориальном принципе (края, области, города федерального значения).

Характерно то, что «субъект федерации» стал равноправным. Отсюда в РФ впервые в послереволюционный период все ее субъекты получили возможность заниматься собственной законодательной деятельностью (ст. 5 Конституции РФ). Они могут принимать собственные Конституции, Уставы, регулирующие их права, а также законы. Закрепив разграничение предметов ведения и полномочий между фе-

1 Энциклопедический словарь. Конституция РФ, М., 1995, с. 231.

284

деральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, Конституция страны создала возможность реального самоопределения субъектов РФ в конституционном и государственном устройстве, экономике, социально-культурном развитии.

Следует отметить также и то, что субъекты РФ получили право самостоятельно решать такие важные вопросы, как административнотерриториальное устройство своих территорий, отражая тем самым особенности своего исторического прошлого и определяя направления развития в интересах своего населения.

При этом статья 77 Конституции РФ предусматривает, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Субъекты федерации на основании этого имеют свои законодательные, исполнительные органы государственной власти и органы власти, которые, действуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации, имеют возможность определения своего правового положения.

Именно с целью развития Российской Федерации как единого целого, субъекты РФ наделены компетенцией, которая охватывает предметы их совместного ведения с Федерацией (ст. 72) и их собственную (исключительную) компетенцию (п. 4 ст. 76), к которой отнесено все то, что не входит; в компетенцию непосредственно Федерации и соответственно совместную компетенцию Федерации и ее субъектов1.

12.2. Виды субъектов Российской Федерации

Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы:

1. Республики в составе России, которые могут принимать свои Конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн);

1 Степанченко В.И. Субъект Российской Федерации, его место в системе государственной власти // Территория права. Спец. выпуск. 2005. - С. 2-3

285

2.Края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, официальные символы, могут иметь в своем составе автономные округа и область;

3.Автономные округа и автономная область; по их представлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящемся как бы в «двойном подчинении» – и у России, и области (края), в составе которой они находятся.

Конституция РФ предусматривает возможность изменения состава Российского государства. Это может происходить путем:

1) принятия в Российскую Федерацию субъекта «со стороны»; 2) образования в ее составе нового субъекта в результате: а) объе-

динения существующих субъектов; б) вычленения из существующих субъектов новых самостоятельных образований; в) перехода из одного вида субъектов в другой; г) изменения конституционно-правового статуса субъекта.

Изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации и вхождение в ее состав нового субъекта оформляется путем принятия федерального конституционного закона, но не общем порядке законодательного процесса, а в специальном порядке Субъекты права законодательной инициативы вносят предложение конституционной поправке в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень наименований всех субъектов Российской Федерации. Для принятия данной поправки необходимо квалифицированное большинство обеих палат Федерального Собрания, но в отличие от друга статей глав 3–8 Конституции не требуется одобрение законодательными органами двух третей субъектов Российской Федерации. Однако вопрос об изменении статуса субъекта – не только юридически, но и политический, поэтому должен решаться чрезвычайно осмотрительно, без какой-либо спешки.

12.3. Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации

Специфика такого вида субъектов Российской Федерации как республики в ее составе заключается в том, что Конституция России (ч. 2 ст. 5) определяет их как государства. Важнейшим атрибутом государственности этих субъектов и одновременно их первой отличительной чертой является право иметь свою конституцию, причем, утверждение конституции республики в составе России федеральными органами власти не требуется. Конституция республик имеет высшую юридиче-

286

скую силу по вопросам, отнесенным к ведению республик. Так же, как федеральная Конституция, она принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой особом порядке.

В республиканских Конституциях закрепляются основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организация и деятельность республиканских органов государственной власти и местного самоуправления, устанавливаются наряду с русским свой государственный язык и свои государственные символы (герб, флаг, гимн, столица). Государственная символика, наименование республики, официально зафиксированное в статье 65 Конституции РФ, отражают национально-исторические традиции и дух нации, проживающей на данной территории. В составе Российской Федерации находятся следующие республики:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия-Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики.

Второй отличительной чертой такого субъекта как республики в составе Российской Федерации является право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ). И в тех республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), и в республиках, где титульная нация не составлю большинство (Татарстан, Калмыкия), и в многонациональных республиках (Дагестан) может быть закреплено двуязычие и многоязычие наряду с русским языком. В органах государственной власти, орган местного самоуправления, государственных учреждениях республики эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации - русским языком.

Третья отличительная черта - это то, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Федерации, являются одновременно и гражданами этой республики. Прекращение гражданства Российской Федерации влечет собой прекращение гражданства республики. В данном случае нельзя говорить о двойном гражданстве, так как обладание гражданином Федеративного государства одновременно гражданством самой федерации и ее субъ-

287

екта свидетельствует лишь о двух уровнях правовых связей этого гражданина.

12.4. Конституционно-правовой статус края, области

В состав Российской Федерации входят 6 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский), 49 областей и 2 города федерального значения - Москва СанктПетербург. Они являются государственно-территориальными образованиями, которым в соответствии с Конституцией (ст. 5), придан статус субъектов Российской Федерации.

Ранее край, область были наиболее крупными административнотерриториальными единицами. В России наличие краев было связано главным образом с тем, что в отличие от области, края имели в составе автономные образования (за исключением Приморского рая). В подавляющем большинстве краев и областей преобладает русское по национальности население. В настоящее время край, область - качественно иное образование, нежели административно-территориальная единица, какой она была ранее. Края, области и города федерального значения - полноправные субъекты Российской Федерации, представляющие две трети от общего их количества.

Края, области, города федерального значения принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, имеют свою символику.

Уставу края (области) присущи все признаки конституции. Данный нормативный акт занимает высшее место в иерархии нормативных актов этого Субъекта. Устав принимается законодательным (представительным) органом края (области) и вступает в силу в порядке, установленном субъектом Федерации. На современном этапе устав не нуждается в регистрации федеральными органами государственной власти.

Как и в других субъектах Федерации, в краях и областях избираются законодательные органы, именуемые по-разному. Порядок избрания и численность устанавливаются уставами и их избирательными законами. Органы исполнительной Власти данных субъектов Федерации образуют единую систему с исполнительными органами Федерации.

Отличительной чертой правового статуса края, области является возможность вхождения в его состав другого субъекта Российской Федерации (автономных округов и автономной области). Это предполагает включение территорий и населения автономий в состав территории и населения края, области.

288

Край, область, в состав которых входит автономный округ, представляют собой государственно-территориальные образования, включающие наряду с административно-территориальными единицами муниципальными образованиями) другие национально-территориальные образования, являющиеся субъектами Российской Федерации одновременно составной, хотя и особой, частью края, области.

12.5. Основные этапы становления и развития субъектов Российской Федерации

Можно выделить три этапа в процессе формирования конституционных основ современного российского федерализма.

Первый этап - период распада СССР и принятия Россией Декларации о государственном суверенитете; второй - подписание Федеративного договора и внесение соответствующих изменений в российскую Конституцию 1978 года; третий - принятие Конституции Российской

Федерации 1993 года1.

Несмотря на то, что разработанные в этот период в союзных и автономных республиках, краях, областях концепции территориального хозрасчета так и не были реализованы, значение того периода нельзя недооценивать. В регионах впервые была предпринята попытка с помощью собственных правовых документов юридически оформить статус, дающий возможность обладать не обходимым комплексом прав по управлению территорией в условиях децентрализованного управления экономикой. Региональные концепции территориального хозрасчета свидетельствовали о стремлении закрепить широкую автономию в решении экономических и социальных задач. Их суть сводилась к «отвоеванию» у центральной власти правового статуса, обеспечивающей реализацию идей хозрасчета, к закреплению за регионами политических и социально-экономических прав, предусматривающие передачу в собственность или ведение территории объектов, не обходимых для формирования хозяйственных комплексов регионов; самостоятельному определению платы за природные ресурсы и взиманию штрафов за загрязнение окружающей среды порядка использования природных ресурсов, расположенных на территории ведения; установлению механизма согласования региональной властью хозяйственной деятельности предприятий организаций вышестоящего подчинения; формирова-

1 Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в Росси. -

М.: ИНИОН РАН, 1996. - С.24.

289